□ 广东省机场集团揭阳潮汕机场公司 郭大杰/文

改革开放40周年来，我国民航业取得了高速发展。进入新时代，社会对民航业的发展质量提出了更高要求，如何实现行业高质量发展是每位从业者必须深入思考的问题。近些年，一些发展较快的机场，特别是大型机场不断探索管理转型，主动对标世界优秀管理机场，如新加坡樟宜机场、香港机场、日本成田等，推动运行保障业务外包，以期吸引优秀的市场资源参与机场运行保障业务，促进机场的健康发展。在此期间，一些中小机场也先行先试，在发展阶段主动谋划运营管理转型，积极推动一些非机场核心业务外包，既吸引市场资源参与运营保障，也减轻机场发展带来人员增长消耗发展质量的问题。

揭阳潮汕机场从2011年起就主动谋划运营管理模式转型，提出了从直接经营型向经营管理型转变，向市场释放一些保障业务，吸引市场优秀资源参与到机场的运营保障，取得了显著成效。

机场运行保障业务外包的可行性分析

民航发展前提是确保安全，安全是改革和发展考虑的第一要素。长期以来，机场保障业务相对封闭由行业体内循环完成，外界鲜有参与，即使参与也主要在外围，以卫生绿化为主。造成民航保障业务外界参与度低主要系业内担心外界的安全作业标准跟不上民航的要求，专业能力难以胜任，出现问题难以追责。从行业监管角度看，对各民航主体实施保障业务外包缺乏信心、制度设计缺乏清晰指引、担心出问题后承担监管责任。而从实际上看，机场保障业务与航空公司和空管存在较大的不同，机场作业主要在地面，风险相对可控，特殊专业属性只体现在少数几个部门，大部分业务都属操作性业务，部分业务如动力能源等社会资源丰富。从机场业态替代性看，大部分岗位业务都能在社会找到相应的业务形态，社会资源丰富，推行机场保障业务外包市场不存在业务选择障碍。

（一）机场运行保障业务外包的法理支撑

2009年7月1日实施的《民用机场管理条例》（以下简称《条例》）为机场运营走经营管理型或管理型道路提供了法理支撑。相关条款如下：

《条例》规定了“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”作为公共基础设施，机场管理当局为提高机场管理水平可以引进优秀资源和保障力量参与机场运营管理。

《条例》第29条明确了“机场管理机构、航空运输企业以及其他驻场单位应当定期对从业人员进行必要的安全运营培训，保证从业人员具备相关的知识和技能。”作为机场管理机构对运营保障业务不是同意外部资源进入与否的问题，应该是把管理重点放在对从业人员的安全运营培训，保证从业人员的专业性培训把关。

《条例》第38条规定“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。”机场管理机构对机场内的经营业务可采取转让经营权方式经营，特别是对航空地面服务也进行了明确。机场保障业务实行外包，大部分业务集中在地勤服务。《条例》对机场运营保障业务外包法理支持是充分的。

（二）机场运行保障业务外包的市场环境

从机场的业务分类和社会资源供给看，机场业务大概分四大类：地勤服务、运行保障、商业运营、后勤支撑。从这些业务分类所需的专业性支撑看，目前市场都基本具备力量参与，不同的是一些区域业务规模和业务质量的差别。笔者曾经到香港机场学习，由于第三方市场非常活跃、主体多、选择空间大、契约精神好，香港机场在保障业务外包规划上走得早、也走得快，保障质量相当高。对比国内市场，由于大部分市场主体的规章意识不强、契约精神弱，传导到工作质量波动较大，也造成机场在推行保障业务外包过程出现犹豫，担心外包带来的安全问题，影响机场发展。

未来，中国将在谋求更高质量发展上发力，这将带动市场参与主体提高发展质量，中国面临的法规意识不强、工匠精神不足的问题将在未来发展中得到提升，这为契约化合作、按规运营的业务模式发展提供了强大的市场环境，行业担心的焦点问题有望得到更好的解决。

（三）机场运行保障业务外包的法人受益

一个机场要成为一个优秀的机场，取决于三个要素：友善的基础设施条件、良好的空域条件、优秀的运营队伍。优秀的运营队伍既可以来自内部、也可以来自市场。从机场发展历史经验看，在目前民航体制下，除涉及机场核心安全的运行指挥中心（机坪塔台）、空防和应急救援外，其他业务要想锻造一支高素质、高效率的运营队伍确实相当挑战。日常管理牵涉用工、管理、薪酬、纪律、专业性等一系列问题一直在挑战管理者的智慧。如果能引进市场优秀资源参与保障，则这些问题相应都能得到解决，从队伍管理过渡到契约管理，将极大释放机场管理机构的管理效率。

从另一个角度看，实施业务外包将极大减少机场本部员工，降低人工成本压力，避免人工增长消耗发展成果，也让管理团队能更专注专业化运作研究。

如何推动运行保障业务外包

推行保障业务外包应在运营战略上进行定位。机场管理机构是致力自我队伍提升，还是引入市场优秀资源带入的保障队伍，用契约来进行管理，这必须提前做好战略部署。如果管理机构致力引入市场资源参与运营保障，则重心必须围绕建设一支专业监管队伍，提前做好业务规划，分类分步推进。

（一）合理做好外包业务分类

从机场运营流程分析，业务分类可从三方面进行，一是按空间维度陆侧、空侧、飞行区三个领域业务内容进行分类；二是按旅客流程和航空器进离场流程进行分类；三是按业务类别地勤服务、动力能源、楼宇管理、信息网络、应急救援、运行保障等进行分类。从日常实践中，考虑安全对民航的极端重要性，可根据各类别与安全的紧密程度进行筛选，越接近核心安全业务的外包推行愈要慎重，有些业务则需要自己牢牢抓在手上，以确保其投入、提升的需要。

如飞机的平衡配载和监装业务涉及飞行安全，就不太适合推行业务外包；又如消防应急救援是检验机场的运营能力，需要大投入，确保设备足够先进、人员绝对专业，如果实行外包，对队伍专业性和装备能力可能会带来较大影响，这类业务就不太适合推行外包。但如果能推动消防业务社会功能复位由政府专业队伍负责，则应该大力倡导。应急救援的医疗急救业务则应该大力推动与地方医疗机构合作，因为机场的应急医疗案件太少，成立专门的医疗急救队伍会造成医务人员和医疗资源的严重浪费，但行业规章又明确要求资源条件和人员数量。对于动力能源业务虽然涉及供电安全，但从专业能力来讲，地方力量资源丰富，可大胆将该项业务交由社会资源去做。

从业务安全重要性排序看，机场除了机坪塔台或运行指挥中心、消防应急救援、航空配载、安检等，其他业务基本都能实行外包。

（二）项目储备，有序推进

对于外包业务，在做好筛选的同时要做适当的储备，不是大跃进式的全面推进，应该由安全紧密度低的业务逐渐向安全紧密度高的业务推进。同时要考虑行业和城市所在地的资源条件。目前国内第三方市场虽处在高速发展期，但一些二三线城市的业务资源条件还比较薄弱，有些业务难以找到合适的合作伙伴，类似这些业务可根据市场条件再行考虑。有序推进也有利于控制风险，外包业务的管理是需要不断总结和提升的过程，项目分批推进有利于管理掌控，为后续业务积累经验，优化契约条款，更好提升外包业务的运作品质。

（三）如何选择合适的合作伙伴

合作伙伴选择一般有三种方式：直接谈判、竞争性谈判和公开招标。这三种方式各有优缺点，从业务推进的可控性和稳健考虑，宜采用前两种方式。谈判有利于对合作伙伴有一个全面了解，选合作伙伴首先要选团队，一个项目经过几轮谈判，对方的实力、理念、价值观基本都能了解清楚，对项目的把控能力也增强。在潮汕机场实践中，前期基本采用竞争性谈判，一是有利于项目掌控；二是确保项目推进的安全稳健；三是竞争谈判的前提是公开、有利于项目运作的规范，经得起审计检查；四是有利于扩大筛选范围。

随着项目推进的深入，现在对一些标的较大，市场资源充足的业务基本采用公开招标的方式选取。采取何种方式选取合作伙伴，各机场可根据自身条件和政策空间考虑。

（四）外包业务的日常管理重点

外包业务管理质量考验机场管理水平，如何做到管得住，确保合作方能落实好行业规章手册规范运作，确保日常运作质量，必须考虑以下六方面的工作：

一是要有完善的制度体系作支撑，机场推行保障业务外包，首先要着手制订一套较为完善的管理制度，让业务运作有严谨的制度基础，让业务规范有严肃的标准。

二是要着力培养一支专业、廉洁的监管队伍，业务外包了，工作质量就靠监管人员的监督，监管人员自身的专业素质特别重要。要想外包业务能与发包方同向、同标、同频，必须着力监管人员的专业素质提升。

三是要着手防范合作单位人力投放不足，导致日常保障人员紧张造成疲劳过度带来安全隐患问题。

四是要及时发放业务承包款，避免合作单位拖延发放薪金带来的员工情绪问题。

五是建立合作单位与机场的安全关联纽带，从经济挂钩上采取一些措施。

六是要注重合作单位的文化融入和素质提升，要让合作单位能全面了解践行企业的安全文化，要注意为合作单位提供一些培训机会，对一些优秀员工给予适当表彰，以增强合作单位员工对机场的认同感和荣誉感。

外包业务日常运行风险防范

民航是高风险行业，业务外包目的是提升机场运营品质，进一步巩固安全基础，提升机场运营效率，更好服务旅客、货主和航空公司。但业务运营必然伴随着运营风险出现，必须对主要风险有识别并采取有效措施加以防范。

（一）外包业务存在的主要风险

有合作就必然存在履约风险。从日常运营看，业务外包存在的主要风险有五大类：

一是合作方克扣承包金导致员工收入降低影响工作质量，这是劳务型业务普遍存在的诟病，承包单位往往通过压榨个人收入来提升项目获利能力，这对员工的忠诚履职带来较大的不稳定性。

二是通过非正常减人导致员工疲劳度加大增大安全风险，员工正常休息时间得不到保证则转化为疲劳作业，规章执行不到位，工作标准下降等系列问题带来的安全隐患。

三是不遵守契约标准降低运营质量影响机场形象，比如卫生保洁没有按时补充纸巾，以减少物料消耗增加项目利润问题。

四是行贿监管人员导致监管弱化的风险，有些合作单位会想方设法以获得监督人员照顾，导致管理人员执行监督标准不严问题。

五是合作单位非正常性退出导致业务运营被动问题，日常中会出现合作单位因违章或触及合作底线解除合约，但接替单位未能及时补充给保障带来被动的情况。

（二）机场管理机构应如何防范外包业务的风险

风险防控是业务外包必须完善的防护性问题。对于日常存在的五方面风险，机场管理机构应该采取有效的措施防控。一是建立平台，实时监控合作项目的运作情况，及时发现违约行为、及时纠正。二是可建立安全风险金制度，风险金可关联到个人，机场管理机构对安全记录好的单位和个人应该给予奖励。三是建立合作单位资源库，对没能选择成为合作伙伴的其余前三名可直接进入到合作单位资源库，如果出现合作单位非正常性退出，可依排名谈判选取接替单位，避免业务保障出现被动。四是定期评价项目运作情况，及时发现存在风险，及时化解。

（三）行业管理机关如何支持外包业务开展和化解风险

业务外包将极大的促进机场运营质量的提升，有利于释放机场运营的市场活力，也有利于市场要素资源的能力提升，行业管理机关应该大力支持，并提供有利的政策支持。

同时，机场管理机构应该认识到，不管业务如何外包，机场运营的安全责任没办法外包，如果出现合作单位不严格履行合约导致安全问题，机场管理机构负首要安全责任。因此，防范好合作业务风险既要靠机场自身，也需要行业机关支持。

一是解绑法规，为市场要素提供机会，对一些市场资源丰富的业务类别，行业机关应该大力支持并给予政策支撑，如急救医疗业务，应该让法规更好支撑其与地方医疗机构的合作。二是加强行业信息平台建设，对在业务参与运营保障的市场单位如果出现因诚信或不落实规章导致的安全问题，应该让行业各单位都能分享到该信息，或建立诚信名单制度，有效约束市场参与者的不诚信行为。三是提升行业监察能力。行业监察是监督各单位有效落实规章的主要手段，但监察员的专业素养需要持续提升，真正做到有效监察、精准监察、专业辅导，为机场的高质量运营提供更专业的帮助。

如何让机场运营保障业务外包更有序、更有效、更能助推机场运营的质量提升需要不断探索。揭阳潮汕机场用七年的实践证明，推动保障业务外包的管理道路是正确的，希望更多的机场参与探索实践，更好的推动中国机场运营高质量发展。