党保证执法的法治方式

2019-12-25汪火良黄烜

西部学刊 2019年15期

汪火良黄烜

摘要：党与行政执法之间存在着保证关系，党保证执法的基本方式只能是法治方式。党保证执法的推进主要通过强化执法理念、信持执法原则、锤炼执法主体、纯净执法作风、维护执法权威、健全执法机制、完善执法监督等法治方式来展开，实现顶层设计、上下联动、整体推进。

关键词：党的领导;保证执法;法治方式

中图分类号：D25 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）15-0008-06

当前，我国民主政治建设的一个重要任务就是把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来”[1]5，显然，党领导中国法治建设是推进依法治国实践的基本原则和逻辑前提。单就行政执法而言，党与行政执法之间存在着保证关系。这种保证关系的主要内涵在于：一是党的各级组织支持国家机关依法行使职权，不干涉行政事务的处理;二是如果国家机关不能依法行使职权，党组织（各级党委、党组）要加以督促并纠正违法行政行为。[2]面对全面依法治国这场国家治理的深刻革命，为进一步深化依法治国实践，党的十九大对于行政执法提出了明确要求：“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”[3]38，党要“支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用”[3]36。由此可见，党保证执法是党领导全面依法治国的重要环节，也是党依法执政的基本要求[4]。众所周知，“党的领导必须依靠社会主义法治”[1]5，法治是党治国理政的基本方式。基于构建服务型、法治型政府的内在需要以及树立党政权力公信力的长远要求，党保证执法的基本方式只能是法治方式，依靠法治方式来保证党政关系的科学化、规范化、制度化、程序化。深化机构和行政体制改革、深化司法体制改革，必须坚持在党的领导下厉行法治，推进依法行政，应从执法理念、执法原则、执法主体、执法作风、执法权威、执法机制、执法监督等环节入手，顶层设计、上下联动、整体推进、务求实效。

一、强化执法理念

党的十八届四中全会确立了“严格、规范、公正、文明”的执法理念。所有这一切都服务于社会主义法治的本质要求——执法为民。执法为民的根本出发点和落脚点都在“民”，顾名思义，执法为民就是执法造福人民，执法依靠人民，执法保护人民。

一是忠于宪法、党章。推进依法治国的伟大工程，“宪法至上、党章为本”是根本遵循。宪法是治国安邦的根本大法，党章是管党治党的最高依据，我国党政一体的政治体制决定了治国理政的根本遵循只能是宪法和党章。宪法之于国家治理和政党治理的意蕴可以概括表述为：“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”。党章作为党内法规体系的“根本法”，对于中国特色社会主义法治体系有着重要的现实意义。国家机关的执法人员，无论是中国共产党党员还是非党员，执法的依据是以宪法为统领的法律制度体系，但执法的价值追求和实现标准是严于法律的党规党纪，只有这样才能够达到政治效果和法律效果的统一。因此，执法人员要忠于宪法和法律，在挥舞法律链条时要讲究方式方法、拿捏好分寸，这就要求“链子的长度需要在法治建设与市场经济动态平衡中收缩或放松”[5]，既不能乱作为、不作为，也不能慢作为，要善作善成。同时，执法人员要向党规党纪看齐，真正践行执法为民的工作准则。

二是着力改善民生。民生的改善关乎人民群众的愿望诉求和直接利益，是新时代社会矛盾的集中反映。保护人民群众的人身和财产安全是當前社会治理要重点解决的紧迫问题，执法人员要维护社会稳定，营造安定有序的经济社会发展环境，给人民群众以安全感。关注人民群众的诉求，保护民生权利。针对老百姓对上学难、就业难、看病难、住房贵、恨腐败等社会问题的诉求，加强民生保障领域的执法，保障老百姓的各项经济社会权利，保障社会公平。执法人员要妥善处理好群众所关心的直接、现实的利益纠纷，切实维护人民群众的切身利益，促进社会和谐发展。

三是文明执法。文明执法是落实执法为民的客观需要，是把社会主义核心价值观融入执法过程的基本要求，是社会政治文明和法治进步的外在显现。其基本内容有：执法理念文明，执法人员当本着以人为本思想，追求执法为民并将之践行于执法活动之中;执法制度文明，把以人为本、便民利民、和谐等价值观融入执法制度之中，使之既有利于规范高效执法，又有利于保障民权;执法行为文明，执法人员在执法时方式方法符合法律规定，对待执法对象态度亲和、用语文明;执法形象文明，执法人员要仪容整洁、举止有度、有亲和力。

四是尊重与保障人权。人权并非抽象的字眼和空洞的口号，其内容、实现程度和享受范围都受特定社会历史条件的制约，在一个国家的特定历史时期就是该国公民的基本权利，国家和政府是否确立尊重和保障人权的治理理念，直接关系到官民关系的和谐和社会稳定。正如张文显教授所言：“只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序”，官民和谐型社会才能形成。[6]

二、信持执法原则

一般来讲，依法行政既包括合法性，也包括合理性，因此，合法行政与合理行政构成了依法行政的两个基本方面。除此以外，在新时代对行政执法还有权责统一、行政公开、行政参与等原则要求。

一是坚持合法行政原则。也就是职权法定原则，法治政府的基本特征就是“法无授权不可为”“法定职权必须为”，任何行政职权的取得和行使都必须符合法律规定[7]，这里实际上包含着行政机关的“法律优先”原则和公民、法人及其他社会组织的“法律保留”原则。合法行政所依之“法”，应该为体现民意、符合规律的良法，合法行政的“合法”之“合”，是指合乎实体法和程序法。合法行政原则要求执法人员严格遵守法定程序，按程序办事。执法人员要遵照程序平等对待执法对象，作出不利或者减损行政相对人利益的行为时必须符合法定程序，如果与行政相对人有利害关系应该主动提出回避，作出执法决定时应当给予相对人陈述和申辩的机会。[8]

二是坚持合理行政原则。合理行政要处理好三个方面的关系：（1）平等对待。它要求同等情况同等对待，即执法人员在作出具体行政行为之时，不论是授予权益还是要求履行义务都要平等对待当事人。（2）区别对待。它还要求对于社会弱势群体要给予特殊优待和保护。（3）遵循比例。行政机关所选择的行政方式与措施与立法目的相适应、行政机关必须选择使相对人的损害最小的方式以及所采取的行政行为对个人造成的损害与所获取的公共利益之间应成比例、保持均衡。[9]114符合一般人的常识。基于行政执法行为的价值判断的复杂性，某个执法行为的合理性判断难以量化，而此时一般人的常识判断就成为最终选择，普通人的判断力更能被广泛接受。

三是权责统一原则。法律法规对行政机关的授权既要充分又要严格。行政权力严格法定，行政自由裁量也要求于法有据。必须对行政執法权进行监督，不受监督的权力必然泛滥而致滋生腐败，严管执法权等于厚爱执法者，让其职业生涯更长久、更幸福。当前，健全以行政首长为重点的行政问责制度尤为紧迫，是提高政府执行力和公信力的重要抓手。

四是行政公开原则。行政公开是阳光政府的必然要求，是权力寻租、暗箱操作的克星。行政相关政策以及行政立法要公开，政府在制定行政法规、规章时要征询民意。针对行政裁决和行政复议行为的裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人知晓，以保证行政相对人的权益和行政行为的正当性，便于实现司法公正。遵循“公开为原则，保密为例外”的原则公开执法信息，对于行政机关及其工作人员的遵纪守法状况和工作状况，让新闻媒体在真实准确的前提下进行公开报道，以便于社会舆论的监督。[10]23

五是行政参与原则。就是行政相对人能够参与行政机关在施政行权的过程中来，并发表自己的看法来保证行政行为的合法性以及监督行政主体。行政参与改变了法律关系的单一性和管理行为的单向性，有效地实现了“政社互动”，便于公民和社会组织对政府行为的监督，保证行政行为和行政决策的合理性和可接受性。行政参与发展了社会治理理论，更新了社会治理模式，有助于使现代行政法跟上国家治理现代化的步伐。

三、锤炼执法主体

执法主体包括行使国家行政权力的国家行政机关及其公职人员。习近平总书记强调：全面推进依法治国，需要“信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的优秀政法队伍”。

一是加强行政执法队伍建设。行政执法面对企业和基层，执法队伍的执行力直接影响群众利益、关乎政府和法律的威信。因此，执法队伍建设必须纳入法治化轨道，为法治政府建设提供可靠保障。执法队伍建设可以从以下几个方面展开：规范执法人员的资格管理，执法人员只有通过相应执法资格的考试、考核并获取相关证书才能持证上岗执法，同时必须严格管理执法资格考试的过程;推行行政执法绩效考核制度，强化行政执法责任制;科学配置人员编制，充实和加强市县和基层执法力量，保证重点领域执法;落实执法经费保障制度，禁止将收费罚没收入变成部门的可支配利益，对执法经费实行罚缴和收支分别管理。

二是提升执法人员的执法素养。培育和提高执法人员的法律意识，执法人员要具有职权法定和权责统一的观念，要对法律有敬畏之心，带头尊重法律遵守法律，维护法律权威;大力推进执法人员学法用法工作，推进法治培训长效机制建设，将执法人员法治培训考试结果作为岗位考核的重要依据，强化优胜劣汰机制。同时，严格执法资格考试，强化教育管理制度，以此规范和倒逼执法人员提升执法素养和能力。

四、纯净执法作风

2018年8月24日，中央全面依法治国委员会第一次会议召开，习近平总书记强调：“确保立法、执法、司法工作者信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬。”要回应人民群众的期待，在利益诱惑面前有定力，处理矛盾纠纷有担当，就必须自身“硬气”，这个“硬气”来自于“五个过硬”的修炼。

一是信念过硬。只有信念过硬，才能保持思想政治定力。执法人员是社会主义法治的实践者，只有坚定理想信念，深学笃用新时代新思想，牢固树立马克思主义的价值观和正确的权力观、地位观、政绩观，才能经受住各种风险和困难考验，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀，保持思想政治定力。只有信念过硬，才能保持攻坚克难谋发展的定力。执法人员要直面全面建成小康社会这一紧迫任务、民族复兴这一伟大梦想，以崇高理想信念为支撑，牢记入党时“为共产主义奋斗终身”的铮铮誓言，遵循“功崇惟志，业广惟勤”的实干准则，以时不我待、只争朝夕的精神状态，以永不懈怠、一往无前的奋斗姿态投入工作，攻坚克难，闯关夺隘，在笃行中推进中国特色社会主义事业不断向前，实现人民对美好生活的向往。只有信念过硬，才能保持踏实工作干净干事的定力。善始易，善终难，尤其是面对日益复杂和不断变化的风险和挑战，唯有加强自律，久久为功，才能始终保持“金刚不坏之身”。

二是政治过硬。法律和政治的共生性决定了法治工作的政治性和政策性，优良的政治品格和较高的政治素养是每个执法者不可或缺的基本品质。[11]197执法者政治过硬的标准在于：

政治立场坚定。始终坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”;始终“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”;始终保持政治清醒，在大是大非问题上不含糊，经得起考验，旗帜鲜明，在日常执法活动中依法办事，时刻践行为人民群众服务的准则。

一身正气。执法人员只有做到清正廉明、为人正直、克己奉公，严守法律人的道德操守和法律底线，面对各种诱惑不动摇，面对歪风邪气敢亮剑，面对人情关系不委蛇，面对强权威压不退让，才能做好惩恶扬善的行动者、法律权威的捍卫者、公平正义的守望者。

敢于担当。执法人员的担当就是在执法过程中坚持原则、认真负责、排解民怨、乐于成事。尤其是面对改革发展中的深层次矛盾，不回避，迎难而上，攻坚克难;面对事关人民群众根本利益的大事、难事、合理的事绝不推诿，豁得出来，顶得上去。

心底无私。执法人员在执法之时秉持公平、公正、公开的原则，不把手中的权力作为挟制相对人的条件，作为利益交换的筹码，趁机捞取好处，进行权力寻租，要乐于奉献，敢于战斗在一线去挑战条件艰苦、情况复杂、矛盾集中的难题，以无私的正气赢得群众的信任与支持。

三是责任过硬。对行政权力的制约与控制，必须依赖于严格的责任体制和监督机制，执法人员被赋予权力就必须担责。因此，执法人员执法时应该有强烈的责任意识和接受监督的意识。执法人员要时刻牢记自己肩上的任务和职责所在，牢记人民群众的信任与嘱托，明确权力乃人民赋予必须正确、谨慎行使。在行权之时，严格规范公正文明执法，开诚布公，对事不对人，虚心接受群众监督、批评;在执行裁量时，尽可能减少相对人损失、符合比例原则;执行方式勤于创新、兼顾效率和方便群众办事。总之，在执法全程之中，真正做到“事前提醒，事中监督，事后惩戒”，将履责、问责、担责视为工作常态。

四是能力过硬。执法者的执法能力体现为执法者的业务水平，执法者的业务水平包括任职资格、执法效果、业务能力等方面。把法律职业资格的考试作为执法者任职的准入条件和选任标准，执法人员应通过专门的执业职格考试，具有岗位所需的法律专业知识以及运用法律的能力。对执法人员的执法效果评价，可以基于执法者在执法过程中是否具备规范文明廉洁应变的能力进行考核[12]。规范执法能力包括执法人员的具体行政行为在内容和程序上是否合法，以及所实施的具体行政行为是否合理、适当两个评价标准;文明执法能力包括执法者外在仪表文明和语言表达文明两个评价标准;廉洁执法能力就是执法人员是严格依法办事，做到自重、自省、自警;应变执法能力考察执法人员在面对“硬暴力”和“软暴力”抗法及突发事件时，能否有高超的应变能力和敏锐的洞察力，果断、冷静、灵活处置紧急情况，敢于执法并善于执法，确保执法目的的实现。

五是作风过硬。执法人员站在社会的前沿阵地，直面群众的忧患得失，经常面对“疾风”“烈火”，作风的纯正与过硬是对执法队伍和执法人员的政治要求。保持过硬执法作风要求走群众路线，始终代表人民群众的意志和利益，始终依靠人民群众共建法治事业。保持过硬执法作风要求牢固树立正确的群众观、权力观和政绩观，发扬求真务实的作风，把人民利益放在第一位，自觉站在人民的立场上想问题、办事情、做决策，始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。保持过硬执法作风要求执法的形象威严、程序透明、方式柔和、态度亲和、用语文明、处断公正。

五、维护执法权威

一是严格规范公正文明执法，提高执法威望。行政执法机关执法范围的广泛性、与群众利益的密切相关性，决定了执法者必须依法履职，其核心要求就是执法人员在执法时以“严格规范公正文明”为标准。执法机关要达到“严格规范公正文明”的标准，其前提是提高执法机关的公信力，对行政决定的纠正要严格依法，行政复议和行政诉讼严格按程序进行，严格依法办事，提高办事效率，认真对待群众诉求，及时处理信访事件，树立勤政亲民形象。执法人员严格按照法定条件和程序履行职责、行使职权，执法时持证上岗、配备执法记录仪、严守执法操作规程、习惯于在镜头下执法、保持廉洁正派文明的作风。值得注意的是，执法威望来自于社会公众的认可，要获得公众认可，就必须增强执法的透明度，转变单向管理和服从的思维，增进群众对执法的理解，建立与群众的有效沟通机制。

二是创造良好执法环境，维护执法权威。维护执法权威的关键在于各级党组织和领导干部带头守法和依法办事，支持执法机关及执法人员严格规范公正文明行使行政权力，帮助执法机关克服各种影响执法的不良因素，尤其是地方保护主义和部门本位主义的影响。增强党员干部尊崇宪法和法律的意识，支持执法机关依法行政、依法办事。发挥社会舆论和新闻媒体的宣传作用，坚决遏制侵害行政机关及其工作人员执法权益案件的发生。在全社会深入开展普法教育，提高遇事找法的意识，把行政机关及工作人员执法为民、执法为公的典型事例向社会推介，弘扬正气，赢得社会各界的理解和支持。同时，对无理取闹、暴力抗法、拒不执行行政决定、侵害执法人员人身权利的违法犯罪行为，要敢于亮剑、依法惩戒、以儆效尤。

六、健全执法机制

一是完善执法程序。规范执法流程，重点针对容易发生问题的环节和缺乏程序规制的事项实施严格管理，各级领导在审批、受案、立案、处罚、结案等主要环节要严格把关。规范执法现场管理，规范使用执法记录仪，对现场执法进行实时记录，建立台账并按照要求制作法律文书，对调查取证、立案、监督检查等进行全程跟踪并留有痕迹。三是严把执法审核关口，对重大的执法决定的主体资格、认定事实、证据、程序、法律适用、处罚幅度等进行法制审核。[13]132严格限时办理，执法人员依照规定期限办结案件，超期办理者给予差评或者扣分，与绩效考核挂钩。

二是规范执法自由裁量权。在国务院的推动下，全国各地行政机关颁布了自己的行政执法裁量基准，对自由裁量权进行自我约束、自我规制，这是一种重要的制度创新。这项制度要求：制定行政裁量标准。行政裁量标准的总原则是科学、合法、合理。行政裁量必须符合行政处罚法的规定处罚幅度，在结合当地经济社会发展、行政案件发案率、造成的后果等情形综合考虑，尽可能细化、量化裁量标准、范围、种类、幅度等指标。准确适用裁量标准。依据合法行政与合理行政的原则，结合违法行为的性质、情节、社会危害程度以及执法相对人的悔过态度等情形，秉持公正、善意之心，依法处罚。建立行政裁量案例指导制度。针对法律规定不明、疑难、典型、新型、经过行政復议和行政诉讼、争议较大等情形的行政案件和在执法过程中容易出现问题的执法环节进行分类指导，形成行政案例指导意见，避免执法的随意性。

三是创新执法方式。紧密配合政府的“放管服”改革创新执法方式，服务于便民、利民的执法目的。为了凸显执法民主，树立执法诚信，在执法活动中建立行政执法和解制度、行政执法公示制度、预警提醒制度和失信联合惩戒制度。为维护群众利益，提高执法效率，紧密依托互联网和信息化技术手段，在确保信息安全之下，积极整合执法信息资源，实现执法信息共享，增进跨地区、跨部门执法，实现互联互通，让数据跑腿，方便群众办事。

四是落实行政执法责任。明确执法责任，全面梳理行政执法依据，严格确定不同部门、机构、岗位的执法者的执法责任，建立执行权力清单制度;建立健全执法评议考核机制，明确评议考核的要求、主体、内容、方法，督促执法者履行法定职责;完善执法责任追究机制，追究责任前保障被追责者的陈述和申辩权，追究责任中实行行政层级管理，追究责任错误的要及时纠正，对执法绩效突出的部门和个人要给予奖励。

七、完善执法监督

有效制约和监督国家权力离不开科学完善的监督体制。依据监督主体的不同，执法监督可以分为内部监督和外部监督，内部监督包括“党内监督、人大监督、行政监督、司法监督和审计监督”，[11]116外部监督包括民主监督和社会监督。行政执法权具有侵略性、扩张性、易腐性，建立常态化的执法监督机制，有效制约行政权是建设法治政府的关键。

（一）党对行政权的监督

我国的国体和政体决定了党在政治生活中的特殊地位，党监督行政权的方式大致有两个途径：一个途径是“党通过立法机关对行政机关依法实施监督”来控制行政权的行使;第二个途径是“党通过管理党政干部”来有效行使行政权。[14]

一是通过人大监督行政权的行使。在我国的党政体制中，党与行政机关是领导与被领导、监督与被监督的关系。这种关系表现为党对行政机关的领导与监督具有权威性、间接性和法治性[15]150。关于党对行政机关的领导与监督的权威性和法治性是紧密联系在一起的，从党领导一切的政治地位来看，党领导法治建设的地位不可动摇，党领导人民制定宪法法律，党带头遵守和实施法律、领导深化法治实踐，党具有领导权威性。从党带头实施依法治国方略、实现国家治理现代化来看，党必须在宪法法律范围之内活动，在法治框架内治国理政，党的执政行为具有法治性，法治是国家和社会治理的权威。从党与法治都最终服务于人民当家作主来讲，党与法具有高度的统一性。党监督行政权的行使是执政行为必须符合法治原则，必须遵循宪法法律的规定。虽然说党政一体，但党与政府并非职能不分，国家和社会治理必须充分赋权于政府，由政府主政才符合宪法要求，充分体现人民民主。历史上由于“党与行政机关的关系尚未完全规范化，导致以党代政与党的领导被削弱的危险”[14]，这是有历史教训的。基于党对行政机关的间接领导关系，党监督行政权的行使是通过人民代表大会实施对政府的监督，从而掌控国家行政权。

二是党通过管理干部来监督行政权行使。通过完善和创新干部管理制度来保证行政权的依法行使。党政干部是党的路线方针政策的践行者，是社会主义法治的实践者，是行政权的依法行使落实人。党对行政权的控制是通过党政干部严格执行党的组织原则和依照法律的规定实施而实现的，因此，要保证我国的党政体制有效运行，其关键还是坚持党管干部的原则，党组织向人大推荐优秀人才和骨干，通过人大行使人事任免权，使党推荐的人选担任政府部门的重要领导职务，并通过他们贯彻人大的决定和议案，从而实施党的路线方针政策，实现党的统一领导，这样就把党的意志、人民的意志和法律的意志有机统一起来。为了达到政治效果、社会效果和法律效果的统一，就必须创新干部管理制度，以充分发挥党政干部的工作能动性。首先是要求党政干部“‘严字当头、‘用好权力、管得住‘权。”[14]其次是要求党政干部“谋事要实”。谋事对领导干部而言就是决策，依法决策是谋实事的前提。这就要求：党政干部在贯彻重大行政决策时严守决策程序，依靠专家论证、公众参与、风险评估等程序保证科学决策;在针对社会公共问题做决策时，必须广泛吸纳社会公众的意见并畅通公众参与的渠道;建立保障依法决策的体制机制，如法治绩效考核机制、决策问责机制、纠错机制等。[16]为党政干部廉洁从政营造良好氛围。严格实施廉洁自律准则和纪律处分条例，认真落实党风廉政的主体责任，明确和压实各级党委（党组）的主体责任、各级纪委监察委的纪律监督责任和党委（党组）书记第一责任人的责任。提升党政干部的从政能力和素养。首先是“通过理想信念教育引导党员干部坚定对马克思主义的信仰”[14]，不断“深化对中国特色社会主义的政治认同、思想认同和感情认同”[14]，只有补足这些“思想之钙”，才会有扬鞭奋蹄的动能。其次是加强党政干部的道德品行修养，养成“慎独”淡泊的生活习惯，从政时就能戒绝贪欲、远离诱惑，做到奉公守正、有耻且格。最后是“党员干部尤其要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，争做践行社会主义核心价值观的模范”[14]，通过自身的党性德行修养，清廉勤政、率先垂范，以务实亲民的朴素工作作风认真践行依法治国的要求，从而感召群众、砥砺前行。

（二）国家机关对行政权的监督

一是立法机关对行政权的监督。人大监督指各级人大及其代表依据宪法赋予的监督权，对“一府一委两院”和特殊个人实施的监督。立法机关对行政机关的监督主要包括立法监督和工作监督两个方面，立法监督主要包括“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令。县级以上的各级人民代表大会常委会，有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令”[17]170;《立法法》中赋予的对法规进行备案审查的权力。工作监督表现在：每年人大开会，对政府提出的预算草案进行审查，对决算方案进行审核;听取“一府一委两院”的工作汇报、专题汇报;对“一府一委两院”进行质询;展开对特定问题的调查等。

二是行政机关自身的监督。行政监督一般指在行政机关内部通过行政权力之间的制约来监督行政主体及其工作人员。行政机关自身的监督包括上级对下级的监督、行政监察、审计监督、行政复议、行政监管等方式。按照宪法规定，上级行政机关享有对下级行政机关不适当命令、决定的撤销权以及对下级行政机关实施法律、法规的情况的检查监督权。政府内部的行政监察部门行使行政监察权，包括检察权、调查权、建议权、处分权。审计监督是指“专门的审计机关及其审计人员依法对财政收支与国有资产有关的财务收支的真实性、合法性与有效性实施的经济监督”。[11]119行政复议指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益向行政复议机关提出复议申请，复议机关对原具体行政行为进行复查依法作出处理，这实际上是在行政相对人的参与下，上级行政机关对下级行政机关的一种监督。行政监管是行政机关依据法定职权，针对行政相对人遵守法律、法规和执行行政命令、决定的情况进行监督，这实际上是一种行政管理手段。国家行政机关的监督关键在加强内部自我约束与控制，保障依法行政。

三是监察委员会的监督。监察法明确了监察委员会的机关性质、法律地位、监督职能。监察委员会的机关性质的法律定位为国家监督机关;监察委员会的法律地位为经由人大产生与行政机关、司法机关相平行的国家机关;监察委员会的监督职能是行使反腐败职能，注重对公职人员的监督，当然包括对政府公务人员的监督。监察委员会的监督职能具有特殊性，其监督特性在于：进行廉政监督，原来行政监察机关所享有的勤政监督、效能监督职能都依附于廉政监督职能。整合國家机关的监督职能，把行政监察机关的行政监督、中国共产党纪律检查委员会的纪律监督和国家检察机关的反贪反渎的监督整合到国家监察委员会，中央纪委与国家监察委员会合署办公，实现党的统一领导。

四是司法机关对行政权的监督。司法监督指司法机关对党和国家机关及其工作人员遵守和执行法律的情况进行的监督[11]120，包括检察机关的监督和审判机关的监督。检察机关对行政权的监督主要包括：对公安机关侦查活动、批捕的监督;对行政诉讼案件提起抗诉;对监狱、看守所、劳教机关工作的合法性进行监督。审判机关对行政权的监督主要通过“民告官”案件（行政诉讼案件）的受理，对行政机关所做的行政决定和行政处罚是否合法进行审查，并以判决或者裁定的方式作出结论。

（三）社会对行政权的监督

一是民主监督。民主监督是指民主监督主体通过提出意见、建议和批评，对中国共产党和国家机关及其工作人员进行的监督[11]120，主要包括民主党派的监督和人民政协的监督。民主党派的监督通过充分发挥民主党派的参政议政职能，政府部门聘请民主党派成员担任特约检查员、审计员、税务监察员等参与有关执法检查、执法监督、参谋咨询和联系群众等，拓宽民主党派在经济、社会、文化领域的监督范围，使民主政治、依法行政、依法执政的监督同步推进，不断丰富和健全法治监督体系。人民政协通过政协提案、对各级政府工作报告发表意见、对“一府一委两院”进行工作评议等渠道，发挥对国家机关及其工作人员的监督。

二是社会监督。社会监督是指“社会团体、自治组织以及公民个人对公权力机关及其工作人员的权力运行行为进行的监督”[11]121，主要包括公民、社团和舆论的监督。公民监督是公民依据宪法法律所赋予的权利对国家权力主体进行监督，行使直接民主权利。人民主权是我国宪法的基本原则，“人人参与、人人监督”是人民主权的生动反映，是监督行政权力的有效途径。正如毛泽东所言：“只有依靠人民的监督，政府才不敢懈怠。”社团监督就是社会团体依据宪法法律所赋予的权利对国家权力进行的监督，主要包括三个方面的内容：通过弥补政府职能空白进行分权、表达弱势群体利益进行参权、提出意见建议的方式监权。[11]122社会团体是社会管理的重要依靠力量，一方面通过加强对社团的管理进行“他律”和“自律”，另一方面通过社团活动的法治化和规范化来健全社团意愿表达机制，提高社团监督技能和绩效，让社团工作对标“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。舆论监督泛指新闻媒体、以各种舆论形式进行的监督。社会舆论的监督是一柄双刃剑，依法、客观公正、建设性的舆论有利于政府改进执法作风、提高执法水平，缺乏制约或者不当监督的舆论，则会给行政执法造成负面影响。

参考文献：

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