李婷

摘 要：西方行政学的发展会涉及到多个学科之间的融合和交叉，似乎难以展现出泾渭分明的发展逻辑，以至于对于自身各时期的范式解读并不明朗;同时行政学的各个发展时期始终绕不开政治与行政、价值和效率这两个元命题，而当前公共价值管理理论将行政学的发展推向了两者相结合而寻求一种平衡导向。文章旨在研究政治性对于行政学发展的重要性，并且从工具理性和价值理性的角度探究在政治性这一根本导向下，行政是否能获得公共性的准确定位。因此，文章回归到政治性的视角，认为行政学未来的发展可能需要借助政治学知识来获得延伸，并且其指导下在内容合理性上形成理性格局，从而更好地引领行政技术性上的发展，实现社会的良治。

关键词：学科发展;政治性视角;工具理性;价值理性

一、行政学的发展指向何处

行政学的发展都是需要政治学、管理学等多个学科为其提供概念借鉴，汲取着各大学科的经验和知识才能建构起相关的理论，行政学包涵有很多的东西。尤其体现在西方行政学说从建立那时起就与政治有着很深的渊源，行政是从政治中独立出来。很多人会对这门学科本身产生一定的质疑，尤其质疑行政学研究理论在范式解释上的不确定性，正是因为行政学理论对其他社会科学尤其是政治学、管理学、经济学尚未从根本上摆脱一种固有的依附性，以至于属于行政学自身的思想模式、学理途径和研究方法的理论尚无法形成共识，无法依靠几个原则就构建“范式”理论体系。那么究竟行政学得以发展的最终动力来源于哪里？行政学的内容包容很多，那其特质是什么？回溯行政学的发展历史，行政学的未来指向何处？本文以政治性的视角来看待行政学各个阶段的发展，探究行政学的未来发展终归是要回归于政治性，需要强调行政的政治性追求。

二、行政学内在述求具有政治性

追溯行政学的发展，可以发现行政学的发展总是绕不开这两个元命题“政治与行政”、“价值与效率”。将行政思想的各个阶段进行分析，可以发现在传统公共行政时期，即从威尔逊时期开始创立的行政学单独将行政学从政治学中独立出来，将行政从政治中分离使行政成为一个独立学科，将更多是将公共行政作为实践上的一门显学，是将其视为政府在运用技术性的、中立的一种管理过程，不涉及政治价值而单纯是为着实现民主价值的手段。但是需要看到的是威尔逊所坚持的政治与行政二分原则并非是绝对的分割或是分裂，而是保持着一种相对独立，并不代表着行政完全不受到政治的影响，西方公共行政学与政治学的发展在一定程度上可以说是发展同步的。正如尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》一书中指出的那样，政治学是公共行政的母学科，对这个领域的性质明显有着深远的影响，公共行政学在政治学的大厦中诞生，在政治学的后院里被抚养长大。威尔逊认为作为美国行政科学基础的原则，本质上也应该包含民主决策的原则，这表明这也是由于公共行政中所包含的“公共”一词的特性所决定的，“公共”实现涉及到政治哲学，没有民主、公平等价值作为目标，逻辑实证主义只会成为无方向的利器，“行政”一词有保有理性主义的倾向，更带着管理主义，没有逻辑实证主义的研究，我们无法了解真实的世界。虽然两者都重要，但是最根本的依旧是以政治导向为根本，效率更多的是一种工具辅佐。通俗地说，在行政过程中，纵然强调技术性，例如逻辑实证主义的代表者——赫伯特·西蒙（ Herbert Simon） 就认为公共管理是纯技术性，他强调价值中立。但是行政终究是人的活动，在决策和活动过程中做出选择，不可避免地带有主观色彩。因此，可以将行政看成“是一种政治行为也是一种管理行为”。

政府行政也與管理密不可分，需要依靠不同的管理技术。再者，我们可以看到行政学科的主流范式似乎并没有得到普遍的承认，对于范式的解读是存疑的，这也与行政学自身特殊的学科背景有关。正如沃尔多所认为“如果要满足现代世界文明对公共行政的需求，那么，行政思想就必须与人类知识王国中每一个主要领域都建立起一种工作关系。”行政学自身的学科定位是建立在各学科知识之上的运转，为着提升行政的效率，需要了解、借鉴和吸收不同的学科知识，以开放的方式拓宽自己的技术与知识基础，这就涉及到人文价值关怀、社会科学思想、专业技术和自然科学等等。那么，在这些学科知识的结合之上必须有一个共同的目的指引，那就必须强调行政学上的政治性追求，这种行政的政治性的强调并不是只关注政治统治，而是会从行政自身的需要来考虑政治性其他的内涵。作为国家生活和国家体系的一部分，国家行政的政治性和统治性及其功能是客观的存在，不以人的意志为转移，离开政治和统治谈何国家行政。正是政治和统治的存在决定了行政众多的生态及其演变，并且政治和统治会直接影响到国家治理秩序、价值利益分配和权力责任配置的格局及演变其过程。因此，如果在行政学的发展中过于强调去政治的研究取向，就会阻碍公共管理与现实政治实践的对接程度提升，使得公共管理发展对于变革和变化中的政治生活缺失灵敏度，降低对现实矛盾和问题的解决能力和应对能力，这就会阻碍行政学科的正常发展，使得行政难以与现实相适应。

三、理性考量与人文关怀之必要

行政学的发展从正统论到新公共行政，再到新公共管理、新公共服务和公共治理，再到现在的公共价值管理，这些理论或执着于追求效率，或执着于追求价值。并且从西蒙的价值中立标准建立之后，西方行政的主流思想就演变成以技术性为唯一的最高追求，这样的标准坚持所造成的就是公共管理主要依赖科层制的治理形式，技术理性夸大化，没有现实的价值分析维度，公共管理与现实价值问题亦不相关，公共管理只会越发脱离现实人们的期望和需求;并且在这期间，当科层制的变革缺乏足够的力度时，危机便出现了，学科也就变成了乌托邦式的虚拟研究空间。

当具体分析行政学的思想时，会发现行政学发展依赖于技术性的发展，技术带来创新的行政方式，或是带来新的衡量指标等等，技术成为了行政提升效率的典型途径。尤其是当现今网络时代的到来，在互联网、大数据和虚拟化平台的技术支持下，办公系统逐步实现电子化，网络化操作的实现解决了很多行政效率提升的现实问题，同时资源共享更加便捷，再加上网格化的治理模式提出，公共参与将实现前所未有深度和广度。这些都体现着现代技术给行政带来的便捷和高效。此时，网络化带来了国家行政能力体系变化，丰富着各类知识体系，也推动着国家和社会关系与治理体系的变革。国家治理将走向更加民主和开放的多元合作治理，日益僵化科层制及其治理方式也有望被网络化的组织体系和治理方式所取代和打破。

在这些过程中，我们可以将行政看做是一种理性的行为和思考方式，因为在追求某一水平的达成和目标的实现过程中，会运用到各种现有的资源和体系来提升行政有效性。这样看来，行政的价值理性和工具理性是在同等地位上的，价值理性的追求更多的是一种政治意蕴上的指导和内心的期望，行政的利益导向、使命和意义的合理性，是行政的价值诉求和政治考量，而非是单纯的工具理性，当然也需要工具理性的加持，因为其反映了行政作为管理行为所应具有的属性和逻辑。只有这样，行政才能走得更远。当我们看到“行政的价值内容与技术内容纠缠在一起，这是行政区别于一般管理和社会事务，区别于一般政治行为的特质所在。”并且从行政学的整体发展趋势来看，公共行政学界在要么偏向于价值理性的公共价值管理理论，要么偏向于工具理性的整体性治理理论之后，将逐步接近工具理性与价值理性的一种融合状态。

四、行政学的政治性视野的回归

政治性视野的回归依旧是行政学发展的必然，行政学的发展和行政效率的提升依赖于政治性的概念和原则指导，政治与行政并非绝对的分离，行政依舊是在政治的指导下、潜移默化的干预下发挥着自身的作用，只不过在随着时代的发展，政府工具的创新性出现使得行政呈现出大量的技术性色彩。

那我们可以将政治性的发展，视为行政发展的重要动力来源。使得行政在其指导下有着整体性、系统化的发展概念、理念和框架，从而行政能更加深刻、全面系统地被认知。同时需要正视行政之于统治的有效性和合法性，促使政治性视野回归，准确定位公共性的坐标，引领行政得以取得技术性的发展。当行政将精力过多的投入如何去完善已存在的手段来达到某些目的，往往会忘记之前所坚持的目的是什么。借用巴德·舒伯格的话，大意就是恰恰是奔跑会使得我们去奔跑，然而当我们如此地忙于奔跑而拼命向前，却忽略了一个问题：没有时间来思考一下到底是往哪里跑？同样的，过度强调技术性的发挥，效率的提升，而没有政治性作为最终的导向与原则支撑，只会将行政带入一个南辕北辙的境地，效率越提升，离公共性和最终的行政期望只会越走越远，政府效率的提升会导致一种行政发展上的政府悖论，政府会成为效率的最大阻碍，从而影响政府的合法性地位，行政的意义也将不复存在。使政治性回归到行政的理论与实践视野，或许能为为行政未来开启新的助力。

参考文献

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