周磊

我国政府购买公共服务的创新举措于1994年在深圳首次尝试，随后施行范围不断扩大到北京、上海、深圳、广东、湖北、福建等省市。虽然各地方政府在开展购买公共服务时取得了相当不错的成绩，但购买过程中依然存在购买流程不规范、承接主体能力不足、绩效评价监督机制不健全等一系列的问题。如何满足新时期人民群众对公共服务越来越高的要求，就需要我们逐步解决政府于实践过程中存在的这些现实问题。

一、政府购买公共服务的内涵和模式

1.政府购买公共服务的内涵。“政府购买公共服务就是政府把原来为了社会发展和人民生活所直接提供的各项公共服务事项交给有资质的相关企业或社会组织来完成，并根据服务的数量和质量，按照特定的标准进行评估后支付一定的服务费用，是一种新型政府提供公共服务的方式”。在我国，政府购买公共服务与政府采购其实本质上差别不大，我们可以将其作为一种特殊的采购行为纳进到政府采购的范围。长期以来，传统的公共服务供给模式不但阻碍了公共服务的多样性，还降低了其供给效率。政府应该引入市场化竞争机制，采取特许经营、委托授权、志愿服务等方式来提供质量更高、服务更好的公共服务。①公共服务的购买主体。公共服务的购买主体一般是指政府各级行政机关或者是受政府委托而具有行政管理职能的事业单位。②公共服务的承接主体。公共服务的承接主体一般是指接受购买主体的委托向社会公众直接生产公共服务的社会组织与企事业单位。③公共服务的消费主体。公共服务的消费主体一般是指公共服务的使用者，也可以说是全体社会公众。

2.政府购买公共服务的模式。我国政府购买公共服务的方式一般主要有以下几种模式：①定向委托的方式，是指在已有合作的基础上或者具备承接条件的社会组织或企事业单位中选择较优秀的一家，承接主体以定向投标的方式购买公共服务项目;②公开招标的方式，是指政府先行确定公共服务项目的各项硬性指标，然后通过公开招标让社会组织或者企事业单位参与竞争，政府选择其中一方作为承接主体;③合作的方式，是指政府与各社会力量就某些公共服务项目进行合作的一种模式，这种模式双方不仅有共同享受收益的权利，也有共同承担风险的义务;④竞争性谈判的方式，是指政府直接约请三家以上的潜在承接主体，就公共服务项目的承接进行专门性谈判的方式;⑤直接资助的方式，是指政府通过经费补贴或者优惠政策扶持等形式对承担公共服务的社会组织或企事业单位给予一定的资助。

二、政府购买公共服务存在的问题

1.政府自身对购买公共服务的理念认识不够深入。很多地方政府还是习惯于以前的传统思维，认为公共服务供给的唯一主体只能是自己，其服务的思想理念还没有转变过来;还有些地方政府对购买公共服务的重要性认识不足，他们总是把对自己不好的服务项目想尽办法推给其他承接主体，而把对自己有好处的服务项目则不会轻易交给其他承接主体。

2.有关政府购买公共服务的法律法规还不完善。虽然我国的《政府采购法》在2003年已经正式施行，然而它并没有把公共服务纳入到采购范围，《政府采购法》中对于服务的理解只限于政府行政机关自身运作相关的各项后勤保障服务。

3.政府购买公共服务的过程不够规范。大部分政府购买公共服务只是形式性购买，它不属于完全意义上的购买关系，而是政府行政职能上的一种延伸。实践中，政府往往会把公共服务交给与其关系紧密的事业单位去做，真正通过招投标方式进行承接主体竞争的很少;即使有的公共服务项目通过招投标方式选择承接主体，其整个过程也不会向社会公众及时公布，这就可能滋生寻租腐败等现象。

4.社会组织承接公共服务的能力不足。目前具有一定水平能够作为承接主体的社会组织数量不是很多，有些社会组织规模较小，手中能够掌握的资源也非常有限，同时对应的专业技术人员数量寥寥无几;还有一些社会组织的服务水平低下，没有一套完整规范化的运作模式，无法得到广泛社会公众的认可。

5.监督机制与评估机制不完善。在购买公共服务的价格评估上，政府部门往往没有制定统一的标准，在社会组织公共服务质量的评估方面也缺少一套完整的机制。监督机制和评估机制的缺乏，让一些社会组织在生产公共服务时浑水摸鱼、以次充好，最后导致公共服务的供给质量和人民群众的认可度出现下降。

6.政府购买公共服务的模式有缺陷。实践中政府购买公共服务的模式比较“单一”，基本全是“由上至下”的传统模式。这种模式的缺点就是导致政府所提供的公共服务与民众的实际需求相脱节，可能政府提供的公共服务并不是社会公众需要的，而社会公众需要的公共服务政府又没有去提供。

三、完善政府购买公共服务的对策

1.转变政府的服务理念，深刻认识自身的责任。在“简政放权”的新型公共服务要求下，要深刻认识政府与社会的关系，互相之间取长补短。转移政府职能，促使政府从直接生产者的角色转变为间接提供者，政府要将工作重心转向公共服务需求地探索以及公共服务标准地制定等方面。当然，政府购买公共服务并不意味着完全把自身责任转移到公共服务的承接主体。政府应该向承接主体明确公共服务项目的具体要求，对于委托合同要进行全方位的监控，及时发现承接主体效率低下、滥竽充数等行为。

2.加强法律法规建设，做到有法可依。建议抓紧出台相关的法律法规，在宏观层面上确立政府购买公共服务的主要方式、购买流程、职责范围等。第一，将《政府采购法》加紧完善，政府购买公共服务的具体内容应该有明确的界定。第二，加快研究制定政府向社会力量购买公共服务的指导性目录，确立政府向社会力量购买公共服务的种类和标准。第三，制定严格的规章制度，将那些滥竽充数、以次充好的社会组织或企事业单位拉入“黑名单”，禁止其往后参与公共服务承接主体竞标的资格。

3.规范政府购买公共服务的程序，实现透明的阳光运行。第一，对政府向社会力量购买公共服务进行相关立法，从而使政府购买公共服务时做到有法可依，防止选择性招标、暗箱操作以及公职人员寻租腐败等现象的发生。第二，要依法明确采购方式，公共服务的购买方要根据相关法律法规要求，按照公平、公开、公正的原则从中择优选择承接主体，并在政府指定的网络平台上及时向社会公众公布相关信息。第三，要强调合同履约，严格按照已经规定的程序签署公共服务外包合同，禁止承接主体将合同转包给其他单位，如果发现有违规之处果断将其拉人“黑名单”，禁止其竞标资格。

4.加快培育社会组织，提高其承接公共服务水平。政府要根据经济发展状况加大对社会组织的资金扶持力度，大力培育公益类社会组织。努力从人才、资金、场所等方面陆续完善相关政策，放宽准入标准，降低社会组织的登记门槛，对各类承接主体实行无差别对待;对社会组织工作人员要积极开展教育和培训工作，吸引更多的专业技术人才到社会组织工作，加强引导社会组织对人才队伍的建设和重视。

5.建立监督评估机制，完善政府购买公共服务的制度保障。积极引入第三方监督评估主体，建立审计监督、舆论监督、公众监督为一体的联合监管架构。公共服务项目的服务质量到底好不好，哪里好，哪里不好，社会公众是最有发言权的，公众监督是最直接的，所以要引导社会公众积极地参与到政府购买公共服务监督评估机制当中去。只有建立完整的监督评估机制，政府才能提供质量更高、服务更好的公共服务。

6.创新政府购买公共服务的模式，满足社会公众多样化的需求。改变政府“由上而下”的传统供给模式，深入到社会公众的生活当中去，了解他们的真实需求。对于社会公众需要的公共服务，社会组织或企事业单位可以采取项目申请的方式，主动去寻找政府并与其合作。这种“由下而上”的公共服务供给模式不但可以满足社会公众的多样化需求，也可以大大减少政府的财政支出，避免政府盲目供给公共服务而出现浪费的情况发生。

四、结语

隨着我国经济的迅猛发展以及向服务型政府转型的社会需求，政府必须改变它是公共服务供给唯一主体的传统认识，转变自身定位和角色，积极尝试向各种社会力量购买公共服务，才能为广大群众提供效率更高、质量更好的公共服务。

（作者单位：沈阳师范大学管理学院）