民事诉讼审限延扣规则滥用及矫正

2019-12-20孙龙君易萍

法制与社会 2019年35期

孙龙君　易萍

关键词审限制度司法裁判权利救济裁判公正

作者简介：孙龙君，西安市莲湖区人民法院法官;易萍，西北政法大学民商法学院副教授，硕士研究生导师。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.123

审限延长、扣除是法院在审理案件过程中针对特殊情况，可以对审限进行必要延长或者扣除的调控规则。但近年来，适用审限延长、扣除的案件比例畸高，使得本为应对特殊情形而规定的审限规则，反而异变为普通规则。由特殊例外演化为普通一般情形，这与该规则设立的本意是相违背的。审限延长失控、审限扣除失调，长期超審限造成法院裁判迟延，于立法而言，与立法者意图提高诉讼效率，规范裁判权利的立法目的相违背，使审限的法律规定流于形式，无实际着力点;于法院而言，必将损害法院公正裁判的司法形象，降低法院为民司法的公信力，破坏法院的司法权威;于当事人而言，挫伤当事人通过法律实现合法权益的积极性，扩大了当事人在诉讼中时间、金钱、精力的投入，严重阻碍当事人实体权利的实现和可期待利益的取得。

一、审限延长、扣除常态化趋势及危害

审限延长、扣除从正常适用到异化滥用，在个案中的表现是较为隐蔽的，往往只有在对案件大数据汇总以后，才会明确凸显，以下通过部分案件数据的分析，归纳几种审限延长、扣除滥用的表现方式及所造成后果：

（一）审限延长适用率变化异常

表1：2012-2016年西部某基层法院民事案件审限延扣情况

表1所示，从2012年至2016年，该院民商事案件收案数呈逐年上涨态势，案件延审数从最少的103件到最多的771件，延审率从最低值2.24%到最高值13.2%，绝对数量变化陡增突降，延审率上下波动幅度较大。在审限延长已作为规则化常态运行趋势下，延审案件数应和年度收结案数字情况保持相对稳定变化。但从图表所示，连续数年延审案件数、延伸率变化却呈现出受理案件数量变化不符的特征，究其本因，应是审限延长的实践操作存在问题。

（二）审限扣除适用率畸高

审理中可采用的扣除审限的情形共有：公告、鉴定、新证人出庭、调取新证据、当事人和解、管辖异议、审计评估、中止审理。以2016年西部某基层人民法院随机抽取的8名办案法官所审结的民事案件情况为例，简要分析审限扣除的情况。

图1：8名法官民商事案件分析图

图1中审结案最多的法官A结案数是255件，扣审案件数55件，扣审率为24.4%。审结案最少的法官H结案数是153件，扣审案件数65件，扣审率42.4%。8名法官在2016年共受理案件1555件，结案1511件，扣审案件493件，扣审率为32.6%。可反映出三分之一的案件无法在6个月审限内审结。法官采取扣除审限的方法变相延长了案件的审限，致使案件迟延裁判。

（三）审限延长、扣除滥用降低司法公信力

对于当事人而言，等待裁判结果的每一天都背负着沉重的心理负担，当其得知案件审理时间需要延长时，其心理负担也在加剧。在当事人对案件可期待性降低的同时，对于法院化解纠纷的信任度也会大打折扣，对于迫切需要法律救济的当事人而言，甚至会产生更大的损害。比如，健康权纠纷的案件，因未能在6个月内审结，原告无法获赔医疗费，将贻误其进一步治疗，造成更严重的损害后果。“对于当事人而言，法院能否快速处理自己的案件，是一个态度问题;而法院处理结果是否妥当是一个能力问题。如果说在特定时期下，尤其是仍有法定救济途径的情形下，能力问题是可以谅解的，而态度问题却是不可以谅解的。审理周期长、案件积压、诉讼拖延对司法权威的消损比一些案件的实体裁判不公正对司法权威的消损来得更快、更为直接，也更为容易引起纠纷负面效果的恶性扩散。”

二、审限延长、扣除规则滥用成因探析

在对审限延长、扣除规则滥用的表现和后果归结后，进一步应当探究的便是造成这种现状的原因。究其缘由主要有以下几个方面：

（一）法律规定粗疏、模糊

审限延长、扣除的法律规定概括模糊，缺少操作细节。“51.39%的法官认为现有审限制度存在漏洞，需要改革，而73.61%的法官认为缺乏更为有力的操作细则。” 现有法规仅就延审时间作出了明确要求，而对于实践如何适用、操作，却不甚明了。如“有特殊情况需要延长的……还需要延长的……”，何谓特殊情况，包含的情形，类型、事由，适用于哪些类型的民事案件，无具体指明。如果对“特殊情况”的界定不明晰，那是否就表示法官可以在所有民事案件中适用，适用的时候仅需记载特殊情况，就可得以延审？如此以来，所谓审限就形如虚设。

盖因现行法规只单列出可扣除审限的情形，但对各种情形如何确认、操作未作明确说明。法官在实际操作中则便宜行事，各行其法，反而贻误了案件审理，造成当事人的诉累以及对法院的不满。具体存在问题有如：

1.扣审启动主体模糊

我国《民事诉讼法》第九十二条关于公告送达的规定，并未确定公告的启动主体。造成的困惑是由当事人申请为宜还是法院自行决定为好？和解在民诉法中并无具体概念，与其意思较为接近为调解。而调解在诉讼过程中，必须基于当事人双方自愿而达成。调解的开始即启动方式却有不同，可以当事人自行提出，也可以由法院法官依职权而主持。以谁作为和解启动主体，法律无明确。

2.扣审起止时间不明

公告期间开始以申请为准还是见报为准？公告期未满，被告突然得知消息前往法院领取传票后，公告期间是否仍然可以扣除？这涉及到公告期间的计算起点和结束时间。而在鉴定案件中，原告在庭审前申请进行伤残等级鉴定，那么鉴定期间的计算应从何时起算：原告提出申请之时？鉴定提交鉴定机构之时？鉴定期间终止时间以何时为止：鉴定机构作出鉴定结论报告时？当事人收到鉴定报告时？起止时间均无规定。调解的结束可能是达成调解协议而案件终结，也或者是未达成一致意见要求继续审理。不管基于哪种方式启动和结束的调解，对案件进行调解的期间在审限如何确认并无具体说明。

3.扣审的期限与实际不符

新证人、新证据的审限扣除法律规定为一个月，这与实际是不相符的。因涉及新证据、新证人、重新鉴定环节均是案外人所进行的，而当事人和法院自身无法掌控的，如果机械的将时间限定为一个月，那么对超出时间调取的新证据、出现的新证人是否再进行认定，如果不认定，而新证据影响裁决结果的又将发回重审，这样既耽误诉讼时间，又浪费诉讼资源;如果认定，那么超过扣除审限时间和举证期间的现行法规可能冲突。

（二）缓解办案压力的权宜之计

图2：2013-2016西部某基层法院收结案

图2所示，对比某法院近几年的案件数，2013年收案数7990件，2014年收案数8807件，2015年收案数10948件，2016年收案13496件，案件数量逐年增长，且增幅也在逐渐扩大，法院收案屡创新高。以西部某基层法院为例，员额改革之前，法院具有审判资格的法官110人，司改后，入额法官69人。司改前人均办案数为87件，司改后平均办案数为157件。而对入额法官中的带有行政职务的庭长、院长办案数量要求又比普通法官有所减少，院长级别办案数不低于普通法官的30%，庭长办案数为普通法官的50%-70%。司法改革大环境下，入额法官人员比以前减少了，但案件数量逐年呈递增趋势，办案人数减少与收案数量递增之间的矛盾逐步加剧，人均办案数量的上升速率远高于历史同期。诚然，司法改革也在按步推进，未来入额法官人数会有所增加，但就目前现状来看，可增加法官的人数仍远远不足以应对剧增的收案数量。为在审限内结案，法官往往以审限延长和扣除作为权宜之计，变相拖延案件的审理时间，以减少审判压力。

（三）经验欠缺与案件追责的二重施压

司法改革后，员额法官责任进一步加大，法官审理案件更加慎重。部分员额法官虽通过司法考试，学术理论功底扎实，但工作年限不长，处理案件较少，审判工作经验不足，在应对审理中出现的复杂或者疑难的情形，惧怕承担审判责任，未及时作出明确的审判释明。比如，劳动争议案件中，对于加班情况的举证责任的释明时，拿捏不准究竟是否应由劳动者或者单位来承担举证责任，还是双方均有责任。对于举证责任的划分不明，不敢认定举证责任，就是担心认定有误，造成案件发回或者裁判错误。同时，部分法官还存在省略庭前证据交换和争点归纳，对管辖异议情况未及时处理，指定举证期间较短等问题。

（四）政绩观与工作考评下的数据“掺水”

快速立案、快速审结、快速执行是法院对当事人的许诺，也是法院对外宣传的审判工作亮点。当事人无不希望自己的案件在案多似海的法院获得特别优待，得以迅速处理。收结案数、结案率、调撤率是法院每年向人大做的工作报告中重要“成绩”，从这些数字可以具体而精确的体现出法院的工作业绩，以此博得人大对法院的好感和认可，在以后工作中得到更多的照顾和支持。

审判绩效考核的数字化强化了法官的功利心理，滋生司法环境的隐性程序” 。从表1上看，某些年度的延审数和延审率都是较低的，甚至与收结案变化不符。该现象的成因主要有：（1）延审数被纳入法官办案业绩考核指标，延审案件数量多，会降低法官办案成绩，影响法官绩效奖金发放和职务晋升。故法官更愿意以审限扣除来替代延审，如要求当事人签订和解申请来规避延审;（2）通过审判网络系统进行数据造假，对于即将超审限未进行审限扣除或者延审的案件可以在系统内部先上传虚假文书，虚报结案材料，待实际结案后，再补充替换结案材料。

（五）当事人对程序法和实体法的混淆

當事人对于健康权、隐私权等法律名词有一定的了解，但让他们对起诉、请求权、举证时限、证据关联性、答辩期间等法律用语进行说明时，却极少能够区分实体法和程序法。当事人仅有抽象的法律观念，缺乏具体的法律知识，不了解程序规则，混肴实体法和程序法概念，往往造成诉讼贻误。当事人诉讼行为缺乏规范，其规则意识淡漠或别有目的地拖延，不配合领取送达文书、拒不提供有效送达地址等都直接影响案件审理的进度和流程延续，从而导致审理期限的延长。

三、审限延长、扣除滥用的矫正建议

审限延长、扣除滥用主要源于现有法律规定及对司法裁判的实际考核，那么对于滥用的规制也应从立法及审判操作管理两大方面着手：

（一）立法确权：赋权当事人与规范法院职权并举

民事诉讼是当事人和法官共同参与、围绕纠纷的解决所进行的法律活动。无论是当事人的诉讼行为还是法官的裁判行为都会对民事诉讼的进程产生决定性的影响。从当事人和法院两方的视角出发，完善两者的权利义务，规范其实施履行，有助于推进诉讼流程，缩短审理期限。

1.在审限延扣中增加当事人的选择权

当事人作为诉讼主体，发挥当事人的能动性让其参与到案件审理每一步骤中去，既是保障当事人的诉讼权利，也是顺应审判方式改革的发展方向。对于审限延长、扣除而言，立法时应考虑增加规定：首先，允许当事人对于另一方当事人或者法院提出的审限延长、扣除发表意见，由另一方当事人与法官对此作出答复，如果反对的当事人能提出相应证据或者说明审限延长、扣除不成立的，法院则不应作出审限延长、扣除的决定;反之，则应作出准予审限延长、扣除的决定;其次，当事人均合意同意对案件适用审限延长、扣除的，法院应允可并作出决定;再次，对于法院作出或者当事人合意的审限延长、扣除的，在作出决定时能够查明或者当事人合意延长、扣除的具体时间节点的，应于明确说明延长、扣除的具体时间，如果不能查明或者当事人无法合意的，应由法院指定期间;最后，对于当事人合意后同意作出的延审和扣除审限的，记录在案，对于法院决定审限延长、扣除的，应允许当事人进行复议，复议期间不停止执行。

2.在法院职权层面细化延审规则

对审限延长的启动主体，法院可从以下方面进行规范：（1）列明特殊情况的事由。现有立法中对延审的特殊情况并无说明，在实践中涉及的特殊情况案件类型主要有：一是矛盾冲突严重的群体性诉讼案件;二是时间跨度大、案件事实复杂、需多单位协调的案件;三是具有重大社会影响、社会关注度高的案件;四是案件事实涉及专业知识，需进一步调查的案件;五是案情疑难、当事人争议大、事实认定存疑的案件;六是需要延审的其他情形的案件。延审时，法官应在报请中具体说明案情、详细陈述特殊情况的具体内容，以便于进一步审批，也有利于向当事人准确告知。（2）规范延审审核流程。对于延审，法律仅规定院长审批，但实践操作中，案件的延审一般是由各审判庭室的分管院长审批的，且对于流程无具体规定，实际操作中甚至出现倒批延审的情形即审限超过以后，才报请审批倒填日期。结合本院内部管理的实践操作，建议延审流程应作出规范：主审法官报请→审判长审核→审管办复核→院长（分管院长）审批。主审法官发现案件需延审时，至少应在审限届满前15日，将说明延审事由、时间的案件向上报请，经审判长对案件审核同意后报至审管办复核，审管办复核案件通过后报至分管院长，分管院长对审判长、审管办的审核认可后，在审限届满前10日作出批准延审决定。（3）告知当事人。延审决定作出后，可制作延审告知书，载明延审的事由、延审期间，发放给当事人。告知当事人既增加审判的公开透明度、减少当事人对法院的猜疑，又强化对审限的外部监督。

（二）制度配套：探索构建立体、多元的实践体系

1.增加审限扣除的情形并具体操作流程

（1）针对为管辖、鉴定、和解、公告、调取新证据、第三方审计、中止的情形应在案件扣除审限时操作时，明确各类情形起止时间：一是管辖，有涉及案件管辖问题的，应当从法院向当事人作出释明或者询问，要求当事人提供管辖的依据时就可作出扣除审限的起始时间，如果法院未就管辖提出询问的，应以对方当事人提出管辖异议时，为起始时间，两者均有时，以在先者为起始时间。终止时间以法院作出管辖裁定生效时为准;二是鉴定，法院同意进行鉴定的，应以当事人提起鉴定申请时为扣除审限的起始时间，以当事人收到鉴定结论意见书、鉴定异议答复时为终止时间;三是和解，当事人和解的须是当事人双方同意调解时为起始时间，终止时间可以由当事人双方合意终止和解时间或者以法院出具调解书时为终止时间;四是公告、实践中，公告往往以见报日期起始日，以见报后六十日为终止日。笔者以为，因当事人未提供有效联系方式，导致法院无法送达，而采取公告的期间可扣除，应以法院受理立案日为起始时间，以公告载明开庭时间或者裁判文书生效时间为终止时间，但在此期间，当事人自行到庭领取传票或者裁判文书的，应以当事人实际到庭时间为终止时间;五是新证据、新证人，应以法院准予当事人提出调取证据申请时间为起始时间，以证据实际取得的时间为终止时间;六是中止时间，应以法院作出中止审理的裁定为起始时间，以中止事由结束后第一次开庭时间为终止时间。（2）追加当事人、变更诉讼请求应作为扣除审限的情形。多数当事人对案件的实体法律关系和请求权基础无法区分，只是基于自身对所知悉事实的判断而提起诉讼。在审理中，经过法官释明或者对具体法条的了解，才发现应变更诉讼请求或者追加当事人才能使诉讼进行或者诉请成立，而在审理阶段提出追加当事人或者变更诉请。因当事人对被告或者诉请而变更，致使诉讼程序无法进行造成延误的，法院无法对此进行掌控，延误责任在于当事人，此期间应从案件审限中进行扣除。

2.严格审限监管并优化考核机制

加强案件流程管理，将案件从立案到归档的每个节点、每个环节的流程期限明确，立案庭、审判庭、审监庭、档案室各部门各司其责，协同配合。立案庭发挥好立案预审、诉前调解作用，将简单纠纷化解于审判之前，对于符合立案的，填写立案登记表，实行一案一表，適时录入审判系统，发现久调不立、久立不转等拖延诉讼情况，由审监庭通过部门沟通、立案警示予以通报。各审判庭应当建立审判台帐，对超6个月未能审结的案件和审限届满前10天尚未审结的案件，审监庭向承办法官进行预警，承办法官总结案件情况，向审判长汇报并合议研判。

严格对案件审限延长、扣除的权利监管，防范随意变更案件审限。审判管理系统中，涉及变更审限的权利，应由审监庭统管，涉及延长审限、扣除审限等案件节点变更，必须报请审监庭核准，将案件延长审限、扣除审限的报告录入审判系统。建立定期通报制度，将审限延长、扣除的申批时间、截止时间进行准确记录。对未准确、及时填写的承办法官和庭室进行每周通报，并将受通报情况纳入法官审判绩效考核范围。

现行考核制度过度重视结案数字而忽略案件质量。审监庭根据往年受理案件的平均数量，正确核定入额法官比例，明確员额法官办案任务数量和绩效考核准则。以结案率、案件发改率作为对法官绩效考核的双重坐标，减少对延审率、调撤率在考核中的比重，优化审判绩效考核标准。

3.加强对法官审判流程化培训学习

弥补青年法官经验不足，加强学习和培训。（1）组建法官读书会，在法院内部成立青年法官读书会，以青年法官为成员，适时将审判的心得体会、以及法审判技巧与大家分享交流，对于审判中疑难问题也可以及时相互探讨;（2）定期专题业务讲座，老资历法官作为主讲人，选定特定审判专题，定期开展交流，由上自下，由老带新，向青年法官传递办案经验。青年法官应注重对诉讼程序的学习和掌控，主要从两个方面着手：（1）注重难易分流，及时推进诉讼程序。做好必要的庭前证据交换、庭前调解工作，便于案件审理的进行。对于简单案件，在证据交换时明确案件争点，在当事人辩论后及时裁判;（2）适时对案件关键环节作出释明，比如做好对案件的管辖、起诉要件的审核，及时作出释明;释明后拒不作出变更或者答复的，应快速裁判。

4.着重对当事人进行程序引导

规范当事人行使诉讼权利，履行诉讼义务，是案件顺利裁判的重要保障。现阶段的诉讼过程，仍是以法官为主导，所以法官应侧重引导当事人按照程序法规则要求实施起诉立案、明确诉讼请求、提交答辩状、提出管辖异议、交换证据材料，发表质证意见，陈述辩论意见等诉讼行为。首先，立案庭法官应引导当事人对被告、诉讼请求、法律利害关系等条件进行明确，在对起诉要件的梳理过程中将有关法院管辖的法律告知当事人，避免当事人盲目诉讼。其次，审判庭法官在通知被告领取诉状时，应将有关管辖的问题向被告询问，告知其在15日提交答辩状及管辖证据，如果有需要鉴定的可在开庭之前提出，先行安排鉴定;最后，裁判文书送达时，应明确告知其上诉时间，以及发现新证据后的申诉方式。