摘要：自江苏无锡2007年发生太湖蓝藻爆发事件以来，水环境治理这一问题引起人们的广泛关注，与此同时，“河长制”这一概念也被各省、市引用。截至目前，除个别省、市对于“河长制”尚未规定相关地方性政策文件外，我国大部分省、市对于“河长制”均做出了相关规定。本文拟从“河长制”的概念出发，通过梳理我国有关“河长制”的相关法律文本，在提出当前“河长制”实施过程中存在的相关问题的同时，拓展与了解国外水环境治理的成功经验，从而提出未来我国水环境治理应采取的措施，进一步指出未来我国“河长制”将如何发展。

关键词：河长制;公共信托理论;整体政府理论;责任发包

中图分类号： TV213.4                          文献标识码：  A                  DOI编号：   10.14025/j.cnki.jlny.2019.22.006

1 “河长制”的概念及理论基础

1.1 “河长制”的概念

根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月11日印发并实施的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）的相关规定，“河长制”是指由各级党委、行政主要负责人分级担任本辖区内主要河湖流域的“河长”、组织领导、统一协调各相关职能部门的职责，通过目标分解、分级传递进行相应河湖水环境保护和管理，并通过严格的评价考核机制进行保障的制度。本文从两个角度进行分析，一是“河长制”的主体，当前我国“河长制”的组织形式是要建立省、市、县、乡四级河长体系，具体负责同志为各级党委或政府主要负责同志。二是 “河长制”的客体，《意见》中将其规定为水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复等。

1.2 “河长制”的理论基础

对于“河长制”的理论基础，本文认为主要由两部分组成，一是环境公共信托理论，二是整体政府理论，下面将逐一阐述。

1.2.1 环境公共信托理论 最早将公共信托理论引入环境保护领域中的是美国密执安大学的约瑟夫·萨克斯教授，其将公共信托理论与环境保护相结合，提出环境公共信托理论。纵观“河长制”的运行原理，作为一种特殊的水环境管理制度，“河长制”的本质也是将其调整对象，即水资源的保护和管理等各事项委托给政府，政府则采取进一步的措施，将责任细化到个人，个别省、市还配备了相关责任单位，由此保障“河长制”的顺利运行。同时也应注意的是，河长的权力来自于人民，也就是作为河长的各党政机关负责人的权力来自于人民的信托，各党政机关负责人在行使河长的权力时应面向群众，接受人民的监督。

1.2.2 整体政府理论 1997年，由时任英国首相布莱尔首次提出的“整体政府”理论，随着时代的发展已经被不断赋予更加丰富的内涵。当下，认为整体政府理论更多的是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动，不断推进政府实现预期利益改革的模式。推演至“河长制”的运作形式，可以看出，在“河长制”的运行过程中，应该积极贯彻“整体政府”的理念，不仅着重强调“河长”一人或几人的责任和义务，来应该将眼光延伸至整个政府部门，针对水资源日益紧缺的现实情况，不断调动各政府部门之间的积极性，统筹协调不同政策之间的矛盾冲突之处，以公民的需要为导向，不断推动“河长制”的运行和发展。

2 我国有关“河长制”的相关立法及政策性文件

截至当前，我国有关“河长制”的现行有效的党内法规有1部，即中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月发布实施的《关于全面推行河长制的意见》;部门规章有10部，主要由环境保护部办公厅和水利部办公厅颁布实施;关于“河长制”的地方性法规有3部，分别是《江西省实施河长制湖长制条例》《海南省河长制湖长制规定》和《浙江省河长制规定》;有关“河长制”的地方规范性文件有101部;有关“河长制”的地方工作文件有136部（详见表1）。

3当前我国“河长制”的实施情况

3.1有关“河长制”的相关立法较少

我国当前在“河长制”的治理过程中，依据的法律主要是《水污染防治法》及各地出台的相关地方性规定。由于专门针对“河长制”的相关立法尚未出台，所以在当前“河长制”的相关工作开展的过程中仍存在不完善之處，例如，将各地方党政一把手设定为“河长”等类似规定，仍存在可商榷的空间。

3.2公众的参与热情仍有待提升

受传统科层制的影响，“河长制”的顺利运行是建立在高度的等级制权威和信息的纵向流动的基础之上的。政府由于自身所固有的特点，在“河长制”的运行过程中当然的处于主导地位，而社会公众了解信息的渠道较少，有时不能及时有效的参与到“河长制”的运行中，可能会出现“河长承包与公众围观”的现象。

3.3流域治理存在“人为分割”的现象

当前“河长制”工作的开展多是以行政区划为标准进行的，对流域存在“人为分割”的现象，但是水资源本身是具有流动性的特点的，所以，当前“河长制”的治理过程中可能存在未被覆盖到的区域，由此导致“河长制”推进的不够彻底。

4 我国“河长制”的未来发展方向

4.1 不断完善有关“河长制”的相关立法体系

当前，有关“河长制”的相关立法主要集中于水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和生态修复等领域。这些内容除在《水污染防治法》中进行规定外，还应在《水法》中也进行进一步的明确。同时，也应在《水法》中进一步明确“河长制”的实施范围、组织体系、河长的主要职责和法律责任等内容，以达到对“河长制”规定的完善。此外，也应组织各省、市在参照国家层面有关“河长制”相关法律规定的基础上，结合本地方特点，制定出更加具有指导性，更加细化，更加符合当地地方特点的有关“河长制”的内容，最终达到“河长制”工作在我国得到全面展开的最终目的。

4.2 将科层治理与社会参与进行有效的结合

针对当前“河长制”运行过程中存在的公众参与的积极性不高，受传统科层制影响等问题，可以参考借鉴其他国家在面对该问题时的一些做法，例如，澳大利亚采取的社区教育机制和法国采取的对话与行动协调机制等，不断的将社会团体、公众等外部力量吸纳进去，在“河长制”的治理过程中不断的消解科层制的外部性影响，更大限度地发挥公众在“河长制”中的积极作用，不断推动“河长制”的完善和发展。同时，国家也可以通过完善相关的立法等措施，将公众参与规定到法律当中，保证公众参与水污染治理得到法律上的确认和保护，不断吸引更多的公众投身到水环境的治理当中。

4.3 “责任发包”方式的引入

针对当前水流域治理中存在的“人为分割”的现象，可以采取“责任发包”的方式，即在国家层面上对流域进行划分，避免各省、市自行划分，由此保证我国的水流域能够得到全方位无死角的有效治理。同时，也可以参考借鉴国外对于水流域治理的成功经验，例如，法国等国家，通过构建完善的流域治理机构，明确各级流域治理的决策和执行机构，不断完善流域治理的组织体系，不断搭建流域治理的组织网络，将权、责、利进行进一步的明确，不断推动各级河长对于水环境治理的责任意识，最终促进我国“河长制”治理向更加清晰化、完整化的方向发展。

5结语

本文以“河长制”的概念和基础理论入手，对环境公共信托理论和整体政府理论进行了简要的阐述，同时通过北大法宝检索到当前我国有关“河长制”存在的相关立法和政策性文件，使群众对“河长制”在实施过程中具有的法律支持有了更进一步的了解。随后，通过对我国“河长制”实施过程中存在的现实情况的剖析，如有关“河长制”的相关立法较少、公众的参与热情仍有待提升、流域治理存在“人为分割”的现象等，最终提出我国“河长制”的未来面向应在哪里，即应不断完善有关“河长制”的相关立法体系、将科层治理与社会参与进行有效的结合、“责任发包”方式的引入等。

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作者简介：崔宁，在读硕士研究生，研究方向：环境法学基础理论。