许 哲

（300193 天津昭元律师事务所 天津）

在2018年国家出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，一再强调需要加强农民和土地关系的处理，从而全面深化农村土地制度改革。而自2012年国家颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》以来，农村土地流转在长期实践中不断遭遇法律困境，给农村土地制度改革带来了阻碍。因此，还应对如何完善农村土地流转法律体系的问题展开分析，以便加快土地流转在社会主义经济市场的融入，达到乡村振兴的目标。

一、农村土地流转中存在的相关法律问题

（一）大规模流转遭遇的问题

近年来，国家开始新一轮农村土地改革，使得约束农村土地流转的各种不合理社会制度逐步遭到了打破，同时对农村土地权利在物权法上的平等地位进行了权利，使土地流转过程中各方权利主体间的法律关系得到了逐步修复。在农村土地承包经营流转权在法律层面上得到放松的情况下，农民对土地承包经营权的流转得到了允许。但就目前来看，农民依然不能完全放弃对土地的依赖，因为农村土地大规模流转依然缺少法律条件。按照我国《宪法》规定，农村集体所有资源采取统分结合承包经营制度，所以农村资源所有权由集体组织享有，经营承包权由村民享有[1]。按照《物权法》规定，农民集体所有不动产属集体所有，只允许对土地承包经营权进行流转。在农村土地资本性运转方面，则缺乏详尽规定，继而导致农民只能将土地承包经营权转移给其他农户或产业经营者，限制了农村土地的大规模流转。

（二）土地分配遭遇的问题

在农村土地分配方面，由于土地承包经营权需要在机体内完成，所以需要经过村民协商。受这一因素的影响，农村承包的土地相对分散，想要通过土地流转实现规模化种植，还要与整个片区农民进行协商。在农民各自诉求不统一的情况下，难以达到成功协商的目标，从而导致经营者无法完成农村土地流转。按照国家法律规定，农村土地承包经营权年限普遍为30年，因此短期内对农村土地分配模式进行调整无法获得法律支持[2]。在生产实践中，一些人为了达成土地流转的目的，甚至会变相强迫村民进行土地流转。一些地方机构则借助行政手段进行农民土地调整，导致农民的土地承包经营权遭到了虚化，不仅容易损害农民利益，也容易引发群体性事件，造成农村土地流转受到阻碍。

（三）纠纷解决遭遇的问题

由于农村土地制度改革尚处于探索阶段，所以农村土地流转过程中容易引发农民之间的纠纷。而在纠纷解决方面，无论是土地征用还是补偿等操作都缺少相应规定，导致各地采取不同措施处理土地流转纠纷，从而引发新的法律冲突。就目前来看，各地土地质量差异较大，在投入和产出方面存在一定差距。缺少适合的土地评估体系，使得农村土地流转过程中容易出现矛盾和纠纷。缺少相关制度规定，使得法官在处理纠纷时更多使用自由裁判权，继而导致纠纷不断增加。按照《物权法》等法律法规，农民在土地流转过程中的权利将得到保护。但在实际操作中，由于法律法规内容抽象，在农民与经济实力较强的个人或组织发生纠纷后无法得到相应制度的保护。在缺少监督机制的情况下，纠纷难以得到解决，继而造成农民权益受到侵害。

二、农村土地流转遭遇法律困境的原因分析

（一）农民权益保障法律单一

农村土地流转遭遇的种种问题，与农民权益保障法律单一有着直接的关系。对于农民来讲，土地承包权属于物权，应享有对土地的占有、使用和收益等权利。但实际上，按照现有《土地管理法》规定，农民不能随意买卖土地产权，只能在有限时间内对土地使用权进行出租或让渡，并且不能随意变更耕地用途，因此实际农民不具有土地处置权，无法充分发挥土地功能[3]。而土地所有权归集体，使得农村土地产权由村里少数人支配，导致农民土地权益受到了侵害。尽管《农村土地承包法》规定农村土地流转采取自治原则，需要遵循农民意愿。但实际在缺少具体法律保障的条件下，农民难以对自身权益进行维护，造成农民群体发生了越级上访、自我伤害等问题。

（二）土地流转法律规范缺失

相比较而言，农民由于知识的局限性能够掌握的国家政策和法律知识较少，对自身权利认识不足。在土地流转法律规范缺失的情况下，农民在农村土地流转中难以得到正确引导，造成农民在土地流转中处于弱势地位。受这一因素的影响，实际农村土地流转中容易针对农民发生土地流转侵权行为，如基层政府组织强行收回外出务工和进城农民承包地等情况。一些人员滥用职权，强行与农民签订承包合同。此外，也存在人为设定承包条件的情况，如假借政府名义收费等。缺少完善程序，给这些行为的发生提供了机会。在农民与农民之间，也存在口头协议等土地交易方式，导致土地流转容易产生纠纷。

（三）土地流转配套制度滞后

按照现行土地承包制度，农户分配到的土地多带有分散化和条块化的特点，无法满足规模化经营要求，不仅增加了土地交易费用，也给土地流转带来了较大难度。而配套制度的滞后，直接导致农民在土地流转中难以达成一致意见，阻碍了农村土地流转进程。就目前来看，农村尚未建立完善社保体系，在农民养老、医疗等方面缺乏有效管理机制，使得农民对土地依然具有较强依赖性，在土地流转中顾虑较多[4]。受这一因素的影响，一些农民即便不具备土地承包能力也不愿意进行土地流转，最终造成了土地的闲置。此外，农村土地规模流转是一种投资行为，需要融资和承担风险。缺少配套金融措施和退出机制，导致农村承包地难以得到合理处置，在适度规模经营中也难以获得应有补偿，无法达到较好土地流转效果，继而给土地制度改革带来了消极影响。

三、完善农村土地流转法律体系的对策

（一）完善农民权益保障法律

农村土地流转法律体系不完善是导致各种土地流转问题发生的根本原因，国家还应从立法层面进行现状的改善，加强对农民合法权益的保护。在农村土地产权界定上，还应尽快出台《农村社会保障法》《信访法》等法规，使农民在土地流转中始终保有对土地的永久使用权。作为农村土地经营使用的主体，农民应当得到土地占有权和收益权的保护，在土地流转后应当得到征收补偿，实现对土地增值利益的集体分享。为此，还要对农村土地承包关系进行完善，将《农村土地承包法》当成是维护农民土地承包权益的法律武器，确保中央出台的土地承包期再延长30年不变的政策得到落实。针对现行法律法规中不合理的内容，还应进行修订。比如针对农村土地承包经营权具有不动产物权的属性，在《物权法》立法工作中还应实现法律条款的创新，针对农村土地流转实现土地承经营权和物权行使细则的规定，以便使农民土地权益得到保障。结合制度改革目标，需要完善相关法律法规，建立农村土地流转监督体系，促使农村土地流转在国家机关、社会组织和农民的联合监督下依法开展，继而使农民合法权益得到保障。针对村集体组织民主程序未能得到较好执行的情况，需要对诉讼法律制度进行完善，针对该类诉讼案件采用严格责任举证制度，确保处于弱势一方的农民群体能够得到司法保护。作为司法机关，在农村土地流转纠纷调解中应当坚守防线，针对地方政府和集体组织不作为、渎职等行为加强监督，继而使农民权益得到保障。

（二）规范土地流转法律程序

农村土地流转法律体系应当起到引导农村土地流转的作用，针对现有法律法规内容抽象的问题，还应对土地流转法律程序进行规范，以便使土地流转工作得到有序开展。为引导农村土地实现多元化流转，针对农村土地转让、出租、入股等流转形式还应进行相关法律程序的出台。在实践操作中，农村土地流转涉及利益主体较多，想要实现平稳流转需要对各类流转操作进行规范。比如针对家庭土地承包经营权，还应通过发包企业进行流转，在获得三分之二村民代表认可后即能实现流转。结合这一需求，需要出台专门的《土地流转法》，对各方的权利、义务进行明确规定，以便在出现纠纷时能够依照法律进行裁量。采取该种措施，可以使土地裁量过程中政府自由裁量权得到减少，在一定程度上预防灰色交易的产生，因此能够使土地流转健康运行。考虑到土地流转涉及人群较多，还应对土地流转登记制度进行建立健全，要求土地流转遵循物权公示原则，能够提前制定流转协议，并对协议进行备案。通过加强土地利用规划，实现土地保护审批管理，能够以农民增收、乡村振兴为目标加强土地交易管理，使土地流转工作规范开展。在协议中，需要明确土地流转形式、期限等内容，并记录物权人信用和经营能力等情况。借助网络和在指定区域进行信息公示，可以使土地流转信息公开接受民众监督，不仅可以避免腐败等问题的发生，也能使农民群体清楚掌握土地流转当事人的情况，继而使土地流转速度得到加快。

（三）健全土地流转配套制度

想要使土地流转法律体系得到有效执行，还要对配套制度进行建立健全。首先在农村社会保障方面，还应从民生角度建立相应的制度，保证农民在土地流转后能够顺利就业，达到减少农民后顾之忧的目的，继而使农民能够产生土地流转的意愿。在实践工作中，结合城乡二元户籍制度改革背景，可以在社保制度建设上使农民享有与市民相同的住房、医疗等待遇，以便使农民对土地的依赖性得到削弱，确保农民能够安心生活。以市场价为标准对征用农村土地进行补偿，能够使农民获得最低生活保障。为此，还要建立农村土地流转价格评价制度，即要加快土地流转中立性中介机构的发展，促使土地流转价格能够根据市场价确定，使农民得到应有的补偿。针对农村土地收益受自然因素影响的特点，为加强农民收益保障，需要建立相应保险机制，减少农民在土地流转后面临的农业风险，为农业发展提供强有力的支撑。在确定土地产权的基础上，对农村土地银行制度进行完善，可以建立以土地银行为主的农村土地流转体系，加快土地金融和信用中心的发展[5]。经过交易中心评估确权，能够为土地资源整合提供条件，使农村土地得到规模化流转，推动农村土地的科学化生产，使土地流转风险得到有效控制。建立市场退出机制，实现村民自治，则能使农村土地流转的市场机制得到完善，给予农民更多土地支配自由权，实现土地经营权和所有权的统一，推动土地证券化发展，继而使农村土地制度改革得到持续深化。采取这些配套措施，可以使农民合法权益得到切实保障，因此有助于农村土地流转问题的解决。

四、结论

通过研究农村土地流转问题发现，农村土地大规模流转、土地分配和流转纠纷的解决都缺少有力的法律支撑，导致农村土地难以实现顺利流转。出现这些问题，与国家尚未建立完善的农民权益保障法律、土地流转法律和配套制度有关。因此在立法方面，还应对相关法律法规进行确立，建立规范的土地流转法律程序，并对土地流转配套制度进行健全，继而使农村土地流转法律体系得到完善。