刘 菊

中共泰安市委党校，山东 泰安 271000

文物是中华文明源远流长的实物见证，维系民族精神，增强民族自信，彰显地方特色和文化。我国幅员辽阔，多地都有丰富的文物资源，体现出独特的文化记载。保护好、利用好文物是国家和地方义不容辞的使命与责任。泰安市是华夏文明重要发祥地之一，是国家历史文化名城，境内文物多，价值高、知名度高，加强文物保护与合理利用工作极为重要。2018年3月11日通过的我国《宪法修正案》中增加了设区的市人大及其常委会制定地方性法规的规定，标志着设区的市的地方立法权已经成为一种宪法赋予的权利，因此通过地方立法方式促进设区的市对境内文物保护及合理适度利用，是一个既能快出效果，更能利长远的重要途径。

一、必要性与可行性

去年10月，两办印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》(下简称《若干意见》)，对促进文物保护利用提出了新要求。对此，设区的市应抓住地方立法权这一有效渠道，促进文物的保护和合理适度利用。下面以泰安市为例，阐明运用地方立法促文物保护和利用的必要性。

(一)许多设区的市境内文物古迹价值高、分量重、数量大、种类多，亟需法治保障和引导

以山东泰安市为例，泰安市境内文物丰沛，有世界文化遗产3处，不可移动文物2422处，其中国家一级文保单位14处、省级文保单位78处、市级文保单位144处、县级文保单位215处；可移动文物更多，国有文物系统就有17万余件馆藏文物，国家一二级文物152件、536件、三级4438件，非国有文物系统就更多不胜数。对此，泰安市在规范性文件保障方面也做了一定工作，但还没有上升到地方立法层面去保障。

(二)许多设区的市亟需立法促使文物活起来，提升城市品位

以泰安市为例。泰安市集国家历史文化名城和山城一体优势，是历史文化名城。几千年来，泰山是历代帝王封禅祭天的神山，名扬海内外。泰安城坐落在举世闻名的泰山南麓，因泰山而得名，取“泰山安则四海皆安”之意。泰安山城一体，既有悠久灿烂的文化底蕴，更是一座风景如画的旅游城市。尽快从立法层面促使文物活起来也是当务之急。一是符合让文物活起来的要求。对文物资源的合理适度利用是一个重要的文物工作方针和要求。国家文物事业发展“十三五”规划提出：“多措并举让文物活起来”，指出要“坚持保护为主、保用结合，坚持创造性转化和创新性发展，大力拓展文物合理适度利用的有效途径，……让历史说话，让文物活起来，讲好中国故事，提升中华文化国际影响力”①。二是有利于推进对文物资源适度合理利用的前瞻性、可行性探索。尽管我国的文物保护法和规划等都提出了文物资源的合理利用问题，但存在着对文物合理利用规定的过于原则化抽象化的现象，影响了对文物合理利用空间。在爱国主义教育、科研、增强文化自信方面的实务证据方面等方面发挥的作用不够。对此缺憾，可以从地方立法的角度因地制宜的提出相应举措来弥补。

(三)适应新时代文物保护利用新要求的需要

近期我国对文物的保护利用提出了新的要求，主要体现在2017年国家文物事业发展“十三五”规划和2018年10月中办国办印发的《若干意见》中。该《意见》在肯定成绩的同时，重点指出了在新时代文物保护利用的新任务新要求。这些新要求都需要地方立法及时跟进并细化实施。

(四)可行性

1.对文物的保护和利用符合地方立法权限。以山东泰安市为例，文物的保护和利用既符合地方立法权限，又极具泰安特色。一是属于地方立法范畴。我国《立法法》第72条规定，设区的市的立法权的权限与范围为“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”②，对泰安市境内文物进行保护及合理利用属于历史文化保护事项。二是泰安市境内文物知名度高，数量大，能够体现立法特色。泰安市不仅有许多举世闻名的文物，且境内文物资源十分丰富，具有“一山一水一带一红一片”的特点。“一山”是指泰山世界文化遗产；“一水”是指大汶口沿线文物；“一带”是指齐长城泰安段文化带；“一红”是指泰安共色文化遗产；“一片”是指东平湖片区文物。除此外，各区县还有丰富的文物资源，篇幅所限，不再赘述。

2.在文物保护方面的地方立法方面有立法基础。仍以山东泰安市为例。一是基本形成了立法队伍和地方立法的基础制度体系。二是基本建立了立法机制。三是地方立法已经结出硕果。《泰山风景名胜区生态保护条例》、《泰安市城市绿化条例》、《泰安市烟花爆竹燃放管理条例》等已经生效。四是，在文物保护方面也有规范性文件。泰安市于2017年出台了《关于进一步加强文物工作的实施意见》。

二、文物保护利用地方立法总则部分思考

(一)贯彻《若干意见》新要求并加以细化

要体现出构建中华文明标识、创新文物价值传播推广、完善革命文物保护传承等方面内容，建立文物资源资产管理机制等，并结合实际具体化。

(二)明确责任主体

既要明确市文物行政管理部门的主管责任，也要明确其他相关部门包括发展和改革、财政、规划、国土资源、建设、公安、城管、房管、旅游、环保等行政部门的具体责任。还有县市区包括开发区的责任主体。

(三)将日常管理中行之有效的统领性措施纳入总则

建议将日常管理中所形成的有效措施上升到地方立法中来。例如可以将泰安市在文物保护中的“五纳入”制度——(纳入经济社会发展规划、纳入城乡规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入领导责任制)写入总则。还有，文物的保护利用离不开公众的参与，因此也建议将鼓励社会参与写入总则。

三、文物保护利用地方立法分则部分思考

(一)在不可移动文物中，以文保单位形式的保护措施要细化

例如可以要求在文物保护单位保护范围内细化禁止行为：包括禁止擅自建人造景点、擅栽大树及生产或存放易燃、易爆等危害文物安全的物品等。

(二)增加登记单尚未核定文物的保护

建议增加对登记但尚未被公布为文物保护单位的不可移动文物(一般不可移动文物)的保护。包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等。

(三)增加责任人制度及示范区制度

当前对不可移动文物的保护主要是文保单位保护模式，在此基础上建议增加保护管理责任人制度，以应对不同方式的保护要求，增加可操作性；建议增加建立文物保护利用示范区制度等。

(四)强化城镇化建设过程中的文物保护

结合“五纳入”原则，重点关注城镇化建设中涉及到的迁移、拆除文物的行为，并加以严管管理和安置。

(五)增加文物名录与档案管理的专章规定

将全部文物汇总为名录并进行分类。既有可移动文物和不可移动文物的分类方法，也要按内容分类。名录的登记，可由相关部门主动登记，也可申报登记，再经过行政鉴定或认定程序后，最终由行政部门登记在册并向社会公示并保持动态管理。

(六)增加文物流通及合理适度利用的专章规定

一是要强调文物流通和利用的根本是为了更好的保护文物。在此基础上，以规范、传承、弘扬文物的价值为出发点来发挥文物的文化、社会效益，使保护文物与利用文物相得益彰。二是文物的流通要严格限定范围。文物的利用必须要确保文物安全，秉持合理、适度、可持续原则。三是配套增加指引性规范。文物的合理适度利用是一种智慧型活动，具有复杂和多样性特点，立法要考虑稳定性，不宜将变化多、灵活性强的操作性标准写入条文中，但可以配套增加指引性规范并赋予其法律效力，而规范则可以适时修整。四是，加强文物保护的针对性。例如可以对常见的拓印、复印加强管理。

[ 注 释 ]

①《国家文物事业发展“十三五”规划》第四部分——多措并举让文物活起来.

②《中华人民共和国立法法》第72条.