张嘉彦

华中师范大学，湖北 武汉 430079

如今“高校治理”(大学治理)的概念越发受到重视。高校治理即“大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程”①，和“管理”相比“更注重协调，而非控制……从控制走向协调，以治理代替管理，已是世界高等教育改革的趋势。”②这减少了权力的干预因素，增加了规范的调控因素，自然要求相应规范的科学制定和实施。

我国教育法律规范已经形成了从宪法、法律、行政法规到地方性法规、自治条例和单行法规、部门规章和地方政府规章及其他众多规范性文件所构成的规范体系。但它们大多引领性、概括性强，不能精准地适应每一所高校的具体情况，且主要调整高校外部治理关系，故内部治理需要高校根据本校情况制定内部规范。

高校内部规范，有学者称其“校内法”③，是高校自主指定的、明确校内各主体权利义务关系的规范。在高校内部，这些规范的地位不言而喻——它们和外部法律法规共同构成高校治理规范体系，且是内部治理的主要依据。但内部规范正面临着诸多困境。

一、高校内部规范面临困境

(一)制定、执行随意，程序、内容不科学

章程是高校的“最高法”和“组织法”④我国现行法律规范(如2011年教育部《高等学校章程制定暂行办法》)对高校章程有明确、严格的规制，但其他内部规范就不可同日而语：内部规范适用适用对象较少；内部治理事务繁多；规范制定者素质不高等原因，导致大多数内部规范制定的随意化——制定程序不严格，大多仅由某主管部门内部讨论决定，而无征集意见、公示、论证程序；内容更是极具主观性，往往对各主体的权义不合理配置。这样制定的规范，难免受到诟病。

此外，规范执行时常由制定者自行负责解释，制定者往往对不合理的规定进一步“不合理”解释以自圆其说，甚至消极地不理睬、不解释，制定层面的错误难以被制定主体自觉地修正，而更可能被执行程序固定。

(二)相对人难以维权

高校与学生之间虽是特别权力关系，但并不能完全等同于政府同公务员的关系：前者追求学生的良好发展和科研成果的产生，后者则更多重视高效、高质地实现行政目的。这也要求高校和一般行政主体在内部纠纷解决上应有所差异。

若不合理的内部规范侵犯学生相关利益——包括现实利益与期待利益⑤，校内沟通往往因规范制定者也可能碍于情面难以成功；而外部救济(申诉、起诉)的成本过大(较损害而言)——由于学校行为是基于其内部规范，主管部门需先审查其内部规范，再适用到本校具体情况，这使得主管部门实在难以在短时间内正确处理。

二、内部规范困境之破解

(一)外部、上位规范适当渗入基层

李晓燕教授曾以“处分”为例说明过高校自由裁量权过大的情况：“《教育法》未对‘处分’的手段和程序作进一步的明确规定……校规校纪又缺乏明确的法律依据，在实际上赋予了高校自由裁量幅度过大的‘处分权’”。⑥外部、上位规范适当渗入高校，对某一类具有共性的事务做出相对统一的规定，可在一定程度上保障高校内部规范制定的高质量。

除了对于具体问题的介入，还应对高校内部规范的制定程序(如征求意见、进行公示)、解释方式等程序性问题进行规定，进而规范文件内容的科学性、保障实施效果。

(二)完善内部救济机制

前文已述，申诉程序在实践中存在难度，诉讼更是适用面窄、周期长、成本高——面对外部救济机制的不足，我们更应重视在高校内部完善救济措施，使相对人不必“舍近求远”，如可将高校内部规范的解释权与制定权分离，避免出现争议时制定部门以“解释权归本部门所有”搪塞相对人；设立专业人员组成的规范审查部门，负责内部规范的审查、解释等工作。

(三)提高相关主体的法治意识与道德水准

在制度设计存在不足时，提高基层工作者的法治意识和道德水准尤为必要，这能一定程度上弥补制度缺陷：一方面，能清晰界定自身地位和权利、义务、责任；另一方面，对无明确规定的事宜，可依法理推导出适当做法，不至于做出过于荒诞的规定或明显不合理的解释。最关键的是，怀着“公为私服务”的意识，他们更能以“学生本位”的底层逻辑开展工作，将学生视为被服务者，视为工作的目的，这样自然有利于问题的预防和解决。

[ 注 释 ]

①湛中乐.现代大学治理与大学章程[J].中国高等教育，2011(9).

②同上注.

③湛中乐，康骁.通过“校内法”保障学术自由——以1912—1937年的北京大学为研究对象[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2018(03).

④湛中乐，高俊杰.大学章程：现代大学法人治理的制度保障[J].国家教育行政学院学报，2011(11).

⑤根据《教育法》第42条第(二)项，依法获得奖助学金也是法定权利，此属本文所称“期待利益”.

⑥李晓燕，陈蔚.学校办学法律纠纷现状、成因与对策探讨[J].中国教育法制评论，2008.