陈嘉一

四川大学法学院，四川 成都 610000

一、实践考察：各地社会调查报告制作主体及评析

(一)办案机关自行调查

公安机关、检察院、法院是我国《刑事诉讼法》明文规定的社会调查主体，三机关自行开展社会调查是司法实践中的常见方式，其中，检察院自行开展社会调查比例最高。成都市成华区、广西省钦州市等地区由公安机关开展社会调查，云南省宣威市、山东省寿光市等地由检察院进行社会调查，安徽省芜湖市、江苏省南京市等地由法官或法院审判组织内设专职机构开展社会调查。

公、检、法三机关开展社会调查具有其他组织或机构无法比拟的职权优势，主要体现在：(1)由于三机关肩负侦查、起诉、审判的诉讼职能，能够在办案过程中全面清晰地了解到全案材料，根据不同的案情及涉罪未成年人情况采用不同的调查方式和调查侧重点，有效保证了社会调查的针对性；(2)办案人员将办案与社会调查相结合，避免了对同一调查对象的重复询问，且民警、检察官、法官作为司法工作人员，具有职业权威性，能快速获取被调查对象认同，有利于调查工作快速高效进行。(3)司法机关作为国家机关，拥有丰富的社会资源，如公安的辅警资源和社区资源，各地法院的异地协作机制等，为开展异地涉罪未成年人调查提供了有力支撑，保证了社会调查的全面性。

然而，公、检、法自行开展社会调查一直广受诟病，反对观点认为：(1)由于司法机关之间职能与诉讼地位的差异性导致了社会调查报告不可避免地产生不同的价值倾向，从而一定程度上影响社会调查报告的客观中立性。①(2)当前司法机关“案多人少”矛盾突出，且司法工作人员往往不具备心理学、教育学等方面知识，导致社会调查报告质量难以保证，呈现“模板化”、“形式化”。且与专业司法社工能全程跟踪调查与帮教相比，司法机关几乎不可能根据社会调查报告对涉罪未成年人开展持续跟踪和矫正，导致后续帮教虚化。(3)我国正在逐渐引导社会力量注入司法领域，共同关注未成年人犯罪和矫治问题②，由于办案机关职能设置及人员配备，社会调查工作单独依靠办案人员进行显然不是长久之计。

(二)委托开展社会调查

委托开展社会调查通过引入控辩审以外的第三方主体，有效保证了社会调查报告的客观中立性。受委托开展社会调查的主体往往具备社会学、教育学、犯罪学、心理学等方面的知识优势，其调查内容的程序和调查方法更具专业性，能够满足社会调查的科学性要求。此外，委托开展社会调查的主体因其职能的专业性，能够跟踪服务于整个诉讼阶段，在社会调查过程中即对涉罪未成年人开展合适帮教，对其家人进行疏导，并在作出社会调查报告后开展针对性帮教，更突显国家监护和未成年人特别保护的特殊理念，利于贯彻“教育、感化、挽救”方针。

不容忽视的是，委托开展社会调查也存在诸多实践难题。具体体现在：(1)受委托开展社会调查的主体在我国仍存在一定身份认同障碍，被调查对象不能完全理解其身份和目的，不愿意配合工作，社会调查难以顺利开展，由此导致社会调查内容不全面；(2)由于场所、经费缺乏有力保障，受委托开展社会调查的主体(特别是社会组织工作人员、志愿者)流动性较高，人员的不稳定造成了工作非连续性，实际上无法实现同一调查主体的诉讼阶段“全程性”参与；(3)具体开展社会调查的人员通常由民事合同约束，违约成本低导致违约风险大，在一定程度上与犯罪记录封存制度冲突，不利于保护未成年人合法权益。除外，由于我国经济发展不平衡，社会调查工作机制起步较晚，专业司法社会组织在大范围推广时亦困难重重。

二、模式探索：社会调查报告制作主体的路径选择

结合以上各地探索实践可知，社会调查报告制作主体的考量关键在于客观中立性、专业性、科学性。甚或可以说，我们只要在法律框架内实现前述三点要求，并伴随配套机制建设，社会调查的“完美”主体自然迎刃而解。笔者提议构建“公安机关启动社会调查，委托公益律师开展社会调查”的社会调查模式。具体而言，在程序启动方面，公安机关应当对其经手的未成年人刑事案件的涉罪未成年人开展社会调查，遵循“一案一调”原则，将社会调查相关材料随案移送，以此确保社会调查在侦查阶段即启动，最大化保障未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。在调查主体方面，公安机关、检察院、法院均可自行开展社会调查，也可委托司法行政机关指派公益律师开展社会调查。此模式不仅出于对司法体系的职能现状及司法经济性的考虑，也有益于健全未检工作社会化支持体系。后文将从公安机关作为社会调查启动主体的必要性、委托公益律师开展社会调查的现实合理性两方面进行论证。

(一)公安机关牵头进行社会调查的必要性

社会调查报告的办案参考作用决定了其越早启动越好，公安机关作为社会调查启动主体，意味着社会调查在侦查阶段即开展，相较于法院、检察院具有不可比拟的时间优势。将启动时间点设定在侦查阶段的原因还在于：第一，能够为社会调查预留充裕的调查时间，为社会调查的全面性提供条件。此外，我国刑事案件中，律师的介入已经提前至侦查阶段，且最高法解释第476条规定辩护人可以向法庭提交反映未成年被告人社会调查相关情况的书面材料，《规范量刑程序若干意见》规定控辨双方可以就社会调查进行质证。将社会调查的启动提前至侦查阶段，辩护人能尽早收集相关书面材料并根据司法机关出具的社会调查报告准备充分辩护，有利于实现辩护有效化，促进庭审实质化；第二，公安机关作为侦查机关，负有案件事实调查的职责，将对案情的调查与社会调查结合，公安机关各个机构能延伸至我国各个地区，掌握着居民社会关系的丰富资源，社会调查的高效性能够得到保证；第三，侦查作为刑事案件的第一阶段，决定着后续阶段的发展。公安机关启动社会调查，并将社会调查报告及其附属材料作为随案材料移送至检察院、法院，能够对采取强制措施、审查起诉和法庭审判产生影响，保证了社会调查的连续性，利于缩短未成年人羁押时间，进一步提高诉讼效率。

(二)公益律师补充调查的必要性

委托公益律师开展社会调查目前已经构建较为健全的运行制度和保障机制，得到许多地区的认可，如后文提到的四川省德阳市、北京市通州区。完善此模式并进行更大范围的推广既为必要、也属可行。

就合理性来看，一方面，公益律师作为控辩审以外的第三方，有着丰富的专业知识和严格的职业道德约束，有效保证了社会调查的中立性和科学性。另一方面，司法机关通过委托公益律师开展社会调查，可以弥补司法权力在实践中力所不及之处，以更优质、更低成本的方式将社会力量引进未成年人检察工作中，通过整合双方力量，克服各自弊端，确保社会调查的规范性和科学性。此外，公检法三机关、司法行政机关及律师协会对公益律师的遴选和工作开展情况实施监督，具体负责公益律师专业知识培训和横向工作交流。在具体个案中，司法行政机关与律师协会对法律援助律师、公益律师采取相互独立且平行的两条线管理体系，避免辩护身份带来的立场难题。

三、路径审视：现实困境及完善建议

(一)公安机关内部考核评价机制不合理

公安民警在开展社会调查时，一方面需要追求打击犯罪和教育、感化、挽救的方针的和谐。另一方面又有检察院不批捕，完不成办案任务的隐忧，严重打击了办案民警的积极性。

建议建立少年司法考核单独化、特殊化机制。具体地，考核和评优工作应当不以未成年人的批捕或者起诉率作为正向指标，并将相对不捕、相对不诉的人数纳入打击数指标，同时充分考虑未成年人案件特殊办理的工作量和工作效果，科学、全面地评价未成年人刑事检察工作实绩。未成年人涉罪案件均由了解未成年人身心特点的民警侦办，且设有专门的案件审查民警，负责全辖区未成年人案件审查，特别是社会调查报告。概括来讲，公安机关虽未设立专门的未成年人案件办公室，但实际已形成相对固定的办案人员及操作模式，与成年人案件基本分离。由此，将未成年人案件考核评价机制单独化、特殊化具有坚实的生存土壤，亦能借此与检察院未检部门、法院少审法庭形成机构对接。

(二)异地协作难

由于我国正处于经济快速发展时期，加之幅员辽阔，跨区域刑事案件不断增加。对于异地犯罪的未成年人的社会调查通常需要在原籍地进行，而各地尚未完全建立异地协作机制，且受时间限制，异地社会调查难度大。

建议一方面增强公检法三机关的沟通与协作。具体而言，应联合公检法三机关签署未成年人社会调查合作协议，必要时还应包括综治委和团委。并通过定期召开未成年人司法工作联席会议，及时研究协调解决存在的问题和困难，总结成熟有效的工作经验。对于还未实现异地委托的地区，应当明确异地协作配合义务。以此为异地开展社会调查提供整体工作指导，促进资源整合。另一方面针对公益律师应建立信息交流和跨地协助平台。通过设置公益律师、司法局、司法机关三个端口，在办理异地涉罪未成年人刑事案件时，司法机关可以在不泄露涉罪未成年人信息的情况下将需要委托公益律师开展社会调查的案件概要输入系统平台。通过类似于打车平台上发单-接单机制，异地的司法局可以登入端口了解到相关信息，并确认是否接受委托。若接受，则指派公益律师开展调查。以此，形成信息共享，工作联动。

(三)公益律师权利义务不明，保障机制缺乏

我国立法尚未规定社会调查员的权利义务，由此导致实践中社会调查员不受重视、不被配合的尴尬境况，使得在庭审实质化背景下社会调查员是否应当出庭等问题难以回答，并由此带来保障不力的难题。对于公益律师需要出差去省内边远地区或省外，由于交通费昂贵且耗时较长，必要支出常常超额，更有公益律师工作时人身安全保障问题。

建议首先通过地方规范意见等明确公益律师的权利义务。具体地，公益律师开展社会调查应当享有以下权利：(1)会见未成年人的权利。(2)获得必要的工作保障权利。(3)获得人身保障和经济补偿的权利。应当承担以下义务：(1)保密义务。(2)客观公正义务。(3)出庭义务。此外，还应履行及时完成报告义务、接受监督义务等。其次，建立弹性的必要经费制度。在划定具体额度的情况下，增加一部分超额额度，如省外经费额度为2500元，但有500元的超额额度。如公益律师遇特殊情况经费不足，可以在超额额度的限额内进行报销。最后，受委托机关应当为其指派的公益律师提供必要的人身保障，可以采取对出市区范围的公益律师购买人身意外保险等具体措施，建立动态的、定时的监控管理措施，避免发生安全事故，由此产生的费用，纳入必要费用范畴，由委托机关予以报销。

[ 注 释 ]

①康相鹏.“涉罪未成年人异地社会调查相关问题”研讨会综述[J].青少年犯罪问题，2014(5)：104-108.

②王贞会，等.未成年人刑事司法社会支持机制研究[M].中国人民公安大学出版社，2017(07)：196.