陈石清

广州工商学院，广东 广州 510800

农村的发展离不开土地作为支撑，土地也是农民主要的生产资料和获得收入的来源。土地制度更是每个农民关心的重要问题，与每个农民的切身利益息息相关。一个恰当的土地制度对维护社会稳定、促进社会的发展具有重要作用。党的十九大报告也是十分关注土地制度的改革，并提出“三权分置”的农村土地制度这一重大策略。我国土地制度已经经历了许多次改革，从最早的完全公有制到家庭联产承包责任制，每一次改革都在不断适应中国的国情，也极大地促进了中国农村的发展。但社会是发展变化的，农村也在不断向前发展，之前的家庭联产承包责任制在当下也产生了局限性，不利于规模化生产，更不利于使用机器集约化经营，严重影响了土地生产的效率，浪费了大量的劳动力，同时影响了我国城市化进程的加快。农村承包地“三权”分置符合当下农村发展的实际，有利于促进农村大规模发展，实现规模效益，但推动这一政策的顺利进行必须要找准施力点。

一、农村承包地“三权分置”制度设计的目标

目前，农村土地改革掀起了一阵热潮，关于土地制度的创新理论也如雨后春笋，但我们必须明确，在创新土地制度时首先要保持客观冷静的心态，科学地分析我国农村的实际情况，提出真正适合农村发展的制度。改革的道路并不是一帆风顺的，常常布满荆棘，稍一失误就可能带来巨大的影响，所以我们要明确改革的方向，抓住改革的关键问题，突破现有体制的桎梏，向着新目标前进。农村承包地“三权”分置便是农村体制改革的一个突破口，也是未来农村土地发展的方向，可以真正实现规模化生产，增加农民的收入，解放生产力，改善农民的生活水平，同时改善农村的生态环境，建设社会主义新农村的目标。

(一)实现城乡协调统一发展

改革开放以来，我国经济获得飞速发展，城市化进程也在一步一步加快，农村也取得了质的发展，发生了翻天覆地的变化，但是土地制度自从家庭联产承包责任制后并没有发生变化，这一制度已经无法适应当下我国发展的现状，目前也对农村的发展产生了阻碍作用。而农村承包地“三权”分置的改革将农村土地经营权从农民手中分离出来，并集中耕作，实行规模化生产，这有利于从根本上改善农村的生活水平，推动农村和城市的协同发展，缩小农村和城市的差距，实现全中国的繁荣富强。

(二)实现建设用地市场统一

在国家发展的过程中，我国的财政支持发挥着巨大作用，而农村的发展更离不开国家财政的支持和政策上的倾斜。目前我国在政策上还没有明确规定农村土地是否可以进行交易，仅仅规定国有土地可以进行交易，所以应当建立相关的制度，明确公益项目和非公益项目，并对不同的项目建立相应的政策，坚决杜绝随意征用土地、大肆发展商业的现象，始终以最广大人民的利益为出发点，实现乡村和城镇的协调发展。

(三)实现产业融合统一

我国产业类型不同，大体上可以分成三类，包括第一产业、第二产业和第三产业，三个产业内部又可以进一步细分。农村承包地“三权”分置可以按照三个产业的划分进行安排，在条件好的地区发展第三产业，并引进先进企业和技术，提高区域竞争力。同时因地制宜地发展第一产业和第二产业，促进三个产业协调发展，实现产业融合统一。

二、农村土地“三权分置”的实现路径分析

农村土地制度改革的推进不仅关系到每个农民的切身利益，还与国家稳定、粮食安全密切相关，需要引起高度重视。在探索农村承包地“三权”分置的具体实施措施时，应当立足于我国的实际情况和发展现状，寻找一条高收益、高环保、低成本的可持续发展之路。

(一)完善法律体系，加强政府扶持和政策引导

当下，农村承包地“三权”分置在土地所有权和经营权的归属上还没有明确的划分，也没有详细具体的法律法规对这一制度进行规范，这不利于我国土地制度改革的顺利开展。因此，首先需要完善我国的法律体系，建立有针对性的关于土地制度的法律、法规，使土地改革做到有法可依，例如为《农村土地承包法》和《土地管理法》增添新的内容，明确并细化土地改革的规定，同时修订《物权法》，科学地设置细化“三权分置”制度。其次，制定关于农村土地经营权归属的具体制度，明确土地经营权的归属，保障不同主体的经营权。例如，社会中新发展的农户、专业大户、家庭农场以及农民专业合作组织等主体，还没有明确的法律规定他们享有的土地经营权，关于农村补贴和土地经营权的转移都没有详细的明文规定。再者，推进农村土地改革的顺利实施，还要加快农村补贴政策的调整，为了保证补贴真正落实到每个土地经营者身上，需要对补贴项目进行细分，并明确各种补贴制度，同时将这些制度透明化，保证每一个土地经营者的权利，同时发挥补贴的激励作用。制定耕地的征收补偿制度，按照不同地区的土地质量的高低规定补偿的多少，并且细分补偿的项目，而且要详细划分土地本身获得的补贴和因在土地上种植作物获得的补贴，将其发放给相应的人，同时发放人不仅要设置一人，而是要互相监督、互相制衡，确保土地补偿的公正合理。此外，为了让农民真正体会到“三权分置”制度的优越性，在改革时还要推进教育、医疗和就业等方面的协调发展，从整体上促进农村的发展。

(二)强化对经营权流转的监督管理

“三权分置”制度的一个关键问题就是经营权的处理，在推进改革时最常遇见的一个问题就是经营权的流转，而这个问题也将直接影响到农民的收入和农村的稳定。但是在处理土地经营权的过程中，很有可能会发生农民利益受损、农民矛盾激化的问题，所以要采用适当的方法，安排适合的人监督和管理土地的经营权。避免土地经营权在流转过程中产生较大的价格波动，引发混乱。例如，采用动态价格的方法，经营权流转的价格不能一成不变，这不符合社会实际，但在变动时也不能让价格发生大幅度的变化，而是要有一个客观的参照物，可以参照当年本地区粮食收购的平均价格，协商决定几次支付或是一次支付。另外，经营权的价格虽然一次交易会确定几年或是几十年，但每一年价格都要根据市场行情有所调整，即便是流转给一个人，可以多退少补，同时需要实施监督。二是要对土地经营权的流转期限进行规定，明确规定流转的上限，同时设置专门的机构进行监督。农业生产的不确定性很高，受到天气、风力、雨水等多种因素的影响，所以在设置流转期限时要综合考虑这些因素，另外还要考虑到经济因素，如果期限过短可能不利于经营者生产，导致成本难以收回；如果期限过长可能会模糊土地的承包权，阻碍土地的进一步流转。所以，在制定土地流转合同时要根据实际情况确定流转期限。三是加强对土地经营权流转的监督。任何事物的良好运行都有赖于良好的制度约束，更何况是关乎民生大计的土地改革，更要建立严格的机制。首先国家要设置专门的机构进行监督，明确经营权的准入机制，严格限制工商资本的进入，即便有工商资本进入市场，也要充分尊重农民的意愿，尊重农民的意见，尽量考虑农民的利益。同时国家严格审查土地经营权资金、技术、机器等投入和采办，争取真正对农民的农业生产产生作用。同时严格规定粮食生产标准，并对种植的粮食进行审查。

(三)促进经营权和承包权主体利益达到平衡

早在几十年前我国土地就实现了所有权与经营权的分离，而目前的关注点是恰当处理好土地经营权和承包权的分离。随着我国农村经济形式的多样化，土地的承包权会走向弱化，这也是经济发展到一定程度的结果，但是为了平衡经营权和承包权，在落实“三权分置”制度时就要让土地承包者拥有更多的权益，使两个权利达到平衡。

随着我国农村经济的发展，土地经营权和承包权会实现更大范围的分离，所以更要实施相应的措施保障土地承包者的权利，承包者不仅可以获得与承包土地相关的权利，还可以获得经营权转移的收益，明确规定土地各项权利的归属主体。此外，另一个需要关注的点是承包权的继承问题，由于土地使用的期限一般较长，所以很容易会涉及到土地承包权的继承问题，这就需要有明文规定当土地承包主体去世之后，权利依然归属于承包人的后代，这有利于保障承包人的权利，也有利于维持农村的稳定。此外还应当明确规定土地承包权的退出问题，应当尊重承包人的意愿，同时考虑土地经营者的权益，使二者达到一个平衡。但总体上不能浪费国家资源，要以促进土地资源的合理配置为前提，优化土地结构，调整土地布局，最大程度地释放土地资源带来的红利，实现农村的可持续发展，缩小城乡差距，并促进农村土地向着规模化经营的方向发展，实现土地的规模效应，建设文明、和谐的社会主义新农村。

(四)完善相应配套机制，实现经营权的抵押权能

农村中农民的土地经营权是一项重要的权利，农民也有权利处理这一权利，即自由对土地经营权实施抵押。但国家要建立经营权抵押的机制，首先要为拥有土地经营权的主体颁发证书，这一证书可以充分证明土地经营权的归属，并详细标明期限、主体等信息，为经营权的流转建立基础。二是建立经营权价值评估机构。农村土地经营权在流转时必须要面对的一个问题就是土地经营权的价值计量问题，而土地的价值测量较为复杂，需要考虑土地盐碱程度、土壤情况、气候条件、降水等因素，所以有必要设置专门的机构进行测定。三是规定经营权抵押偿还顺序，任何抵押都要有相应的赔偿作为保障，例如土地的收益权、使用权等。