王欣宜 俞 锦 朱佳琪

江南大学，江苏 无锡 214122

“无恒产者无恒心”，房屋这一不动产自古以来便是中国人的立家之本。为应对住房问题，国家出台了如小产权房、廉租房等经济适用房。共有产权房便是其中一种。共有产权房制度虽已出台十余年，却始终缺少法律层面的研究，使其中的法定权利义务处于不稳定的状态。本文即从法律视角出发，对中国共有产权房法律制度进行探索。

一、共有产权房综述

(一)共有产权房概念

共有产权房，是指政府作为主体以将房屋的产权比例化的形式，低价出售给中低收入家庭，使得购房者和政府按各自的出资比例拥有保障性住房部分产权，并取得房屋的占有、处分、受益等相应权利。地方政府将部分土地出让的收益低价配售给符合条件的家庭，保障对象与当地政府签订合同，约定双方各自所享有的产权份额，形成共有产权房。

(二)共有产权房在我国的历史沿革

尽管共有产权模式的发展在英美新等国已经进入相对成熟的阶段，其在我国的历史相对较短。2007年3月，淮安市政府出台了《民生帮扶“九大工程”实施意见》，在全国首创以出让土地的方式构建共有产权住房保障模式。2014年4月，住建部明确北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市为全国共有产权住房试点城市。2017年9月，北京市正式将共有产权房界定到“住房供应制度”中，并于9月30日正式实施，标志着共有产权房在中国的发展迎来了小高峰。由此，各城市通过试点实践，不断完善改进并形成了各具地方特色的模式化管理方式。

(三)完善共有产权房制度的意义

完善共有产权房在目前居高不下的房价面前，可缓解“夹心层”迫切的购房需求与房价居高不下的矛盾，实现人民住有所居的理想；其退出机制使政府通过部分产权溢价等方式回收资金，重新投入到共有产权住房体系，实现资金的循环利用，减少财政负担；还可以避免经济适用房领域的倒卖套利行为，减少腐败行为；最后，共有产权房可以转化为商品房进行上市交易，盘活整个房地产市场，不仅快速地解决公众住房问题，而且可以从供给侧角度完善我国住房体系，推动整个房地产行业的可持续性发展，加快城市化进程。

二、现行国内共有产权房现状与不足

(一)理论层面

1.现行文件缺少对房产“共有”的法律定性

共有产权房虽明面上为政府与购房人的按份共有，但也存在购房人享有完整使用权、缺少自有处分其份额的权利等特征，与传统按份共有的特性不一。但各地政府的管理文件均未对共有产权房的上述特殊性做出具体的认知，而大多笼统地规定为“按份共有”，导致文件上下所规定的主体权利义务无法吻合，如上海与北京的管理文件。这种认知偏差虽不会影响共有产权房的正常管理，但不仅使得共有产权房在法理上与传统物权无法紧密衔接，在发生主体间的矛盾时也极有可能成为政府方所存在的疏漏，反而不利于维护其防止投机行为的功能。

2.制度设计不够全面

(1)共有产权房缺少统一有效的法律文本规制。目前在共有产权房方面，拥有全国范围效力的文件只有住建部等六部委在2014年发布的《关于试点城市发展共有产权性质商品住房的指导意见》这一其他规范性文件，制定时间早且效力不高，与在其后制定的上海、北京的《共有产权房管理办法》相比，存在滞后性，只能发挥保底作用，而缺少真正有效的规制，且各地也面临同样的问题。

(2)房屋土地供应问题。虽然共有产权房的制度确实有效地减轻了购房人的经济压力，有其需求之所在，但在实际购买上，各地均面对不同程度的“供过于求”的压力，以北京为例。北京自2017年9月实施共有产权房政策起，在3个月内就遇到了3块共有产权房土地流拍的现象。虽然业内人士分析这三块土地的流拍是利润过小所导致的，早有预估，但如何在利润低的情况下，提高房地产企业建设共有产权房的积极性是制度需要解决的问题。

(3)房屋再上市等规定。虽然极少存在共有产权房购房人退出或转租、抵押房屋的现象，但制度规范却不能缺少对这些问题的回复。目前制定的地方共有产权房管理办法中，北京、上海的管理办法属于最晚制定且相对最严密的。即便如此，也存在诸如对于符合购房条件的承租者，是否可以优先于代持机构享有份额购买权；符合条件的继承者是否可直接继承被继承人的共有产权房产权；房屋产权抵押后拍卖人是否需要符合购房调价等问题。

(4)缺少相应的配套机制(惩罚、监管机制)。部分地方的管理文件中已经将共有产权房与信用体系相挂钩，如北京已规定，违反管理规定不仅会影响后续的共有产权房申请，还会将违规记录在市信用体系中。然而，规定存在模糊不清的情况，惩戒也仅限于行政和后续购买共有产权房领域，难以杜绝倒卖共有产权房等投机行为的产生。同时，各地政府对部门设置各不相同，网站信息更新也不够及时，普通公民中难以根据政府官网准确找到希望咨询的部门，政府在共有产权房方面所向社会公开的信息仍不够全面、及时。

(二)实践管理层面

虽然目前各地对共有产权房在准入与再上市方面均做了较为严格的限制，但在管理上较为宽松，易出现漏洞。如淮安市在早期售房(不附电梯)时，未考虑到当时购房人大多为中老年人的状况，而使得部分设置于5-6层高的共有产权房中居住着老年人、儿童等特殊年龄群体，对其生活起居造成一定的不便。且在走访中，我们发现了极少数房屋存在“人去楼空”的现象。房屋门上贴满了邮件催领单、还款通知单甚至律师函等，俨然已无人居住，但政府部门对此却是毫不知情，说明代持机构未能在房屋居住期间对购房人的状况进行定期监督，易引发无故空置房屋等后续问题的处理。

三、改进措施与未来展望

(一)法律定性“按份共有”，建立全国性共有产权房法律法规

各地出台的文件均不同程度模糊了“按份共有”的具体内涵，使得共有产权房在法理上与传统物权衔接出现裂痕，容易造成政府管理疏忽。为防止这种情况发生，就必须对“共有”进行法律定性。首先，要区分共有产权房与传统物权的“共有”，把握其在法律上的定性。共有产权房的“共有”兼具有私法上的所有和公共福利性质，政府和购房者并不是简单的按份共有人共同占有共有物，政府需要动态监管购房者的收入情况，及时安排购房者进入或退出，其具有的行政性以及共有人之间的权利义务的特殊性需要明确。另外，虽然国内共有产权房文件包含住建部和六部委发布的部门规章以及地方发布的《管理办法》等，但细节性规范较少，上位法与下位法间内容出现断裂，导致实施性较弱。参考共有产权房制度相对成熟的新加坡可知，完善的全国性法律法规可以更好保障实施共有产权房计划。我国目前共有产权房立法空白，因此迫切需要建立全国性的共有产权房法律法规。

(二)明确共有产权房的准入机制、退出机制以及配套设施的可操作标准

1.准入机制

共有产权房制度可尝试允许其它资本或社会机构进入，多渠道保障房屋来源，推动制度走向市场化。随着共有产权房主体资格的降低，房屋需求量持上升趋势，政府资金压力与供地问题都将凸显。因此共有产权房制度需要从“政府—购房者”模式转型，可参考美国共有产权制度，重视市场的作用，鼓励私人企业或者机构参与经济调节。这样既能确保资金充足、减少政府的资金压力，也能保证房源供应。在实践中，可以进行多样的共有产权房模式试点，多渠道融资，分离代持机构的所有权与管理权，以缓解政府压力。

此外，应对共有产权房土地流拍等现象，政府需要调整土地供应规划。房产开发商经商不可能不谋利，若只是态度强硬，要求其大量提供共有产权房房源，开发商积极性将大打折扣。为提高开发商的积极性，政府需要给予其诸如税收优惠等政策。在此基础上，可以采取行政强制措施限制商品房供应，以维持其与政府、购房者利益平衡，推动共有产权房机制长期发展。

2.退出机制

共有产权房的全部产权购买需要相当长的期限，在此过程中购房者的经济条件可能发生好转，甚至不再符合购房条件。根据李欣欣的研究，新加坡通过颁布《建屋居住法》等有关条例，规定申请购买家庭的月收入不得超过800新元，超过该标准应当适时退出。我国可以参考此类做法，动态监控购房者收入水平，督促不符合购房条件者及时退出，将共有产权房提供给其他需要住房的申请者。

3.其他配套机制

我们可以从两个角度来构建共有产权房惩罚机制。首先，立法确立诚信机制。在国外共有产权房案例中，购买者进行骗购等恶意行为以及开发商等以权谋私的情况不在少数。政府可以通过立法，依法收集公民个人信息并进行全面审查。其次，结合各地情况，适当联系民法、刑法对骗购者等进行处罚。

在调研中发现很多共有产权房楼层安排较高，购房者出行不便，且很多住户反映居住环境较差。针对此问题，政府在共有产权房制度设计时应考虑人性化，鼓励开放商将低楼层对购房者开放，并适当与购房者进行沟通，让社区管理到位。另外在走访中发现住户了解共有产权房的途径较为单一，因此政府与开发商在共有产权房宣传方面也应当加大力度，让真正有需求的人有房可住。

四、小结

共有产权房制度从民生出发，以政府入房屋产权的方式，分担民众买房的经济压力，具有其先进性。但各试点城市在实践中，往往因各种局限使得制度无法长久地运行。此类问题的出现多与地方政府直接从行政角度出发，未使得主体权利义务法定化有关。在切实了解目前制度存在的问题的基础上，采取措施，使得共有产权房制度呈现房源多样化、管理透明化、监管动态化等特点，能够使制度具有更大的适用范围，为更多“夹心层”人群减轻购房经济负担。