况贤波

武汉市江夏区人民检察院，湖北 武汉 430000

2017年7月1日，修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》正式颁布实施，依法赋予检察机关提起公益诉讼的职能，突出了检察机关作为公共利益代表的特殊地位，对丰富、完善中国特色社会主义检察制度和构建公益司法保护制度、加强国家利益、社会公共利益及人民群众合法权益司法保障力度将产生重要影响，从而不断提升国家治理能力和治理体系现代化水平，不断推进法治政府建设。

一、检察机关提起公益诉讼的范围

2017年6月27日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，明确规定了检察机关提起公益诉讼的范围。

(一)生态环境和资源保护领域。包括自然资源和规划、生态环境、水务和湖泊、园林和林业等行政部门怠于职守，导致出现非法采矿、违规排放、污染大气、水源、土壤、非法盗采树木、非法猎杀国家保护的动物、非法捕捞水产品等违法行为的发生。如2017年5月19日，陈某驾船在荆州长江大桥南岸水域以电击方式捕鱼。陈某上岸后即被抓获，现场搜缴铁质渔船一艘，电捕鱼工具一套及江鱼22.05公斤。陈某涉嫌非法捕捞水产品罪，同时，其行为对长江生态造成了破坏。经中国水产科学研究院长江水产研究所评估：电捕鱼的扩散电波会导致所触及的各类水生动物死亡或受损，危害面广。侥幸逃脱电击的鱼类，其性腺生理功能遭受损伤，极易导致不育，影响繁衍。电捕鱼还会对水体中的浮游生物、无脊椎动物、软体动物等造成致命伤害，一方面破坏水生生态系统食物链，危害水体安全；另一方面遭电击死亡但未捞取的水生物沉入水底，腐败变质，污染环境。陈某在禁渔期使用电击捕鱼，造成成鱼潜在总损失量为88.2公斤，导致幼鱼损失量为3.184万尾，导致浮游生物、无脊椎动物、软体动物的损失无法评估。据此，当地区检察院向法院提起刑事附带民事公益诉讼，请求：1判令陈某在电捕水域投放成鱼88.2公斤、幼鱼3.184万尾；2判令陈某承担损害和修复的评估费15000元。该院支持了检察机关的全部诉讼请求，以陈某构成非法捕捞水产品罪，判处有期徒刑9个月，并责令其向长江投放鱼苗8万尾。

(二)食品药品安全领域，包括市场监督管理部门履职不力，造成制售假冒、伪劣食品药品，生产、销售有毒有害食品等违法行为的发生。

(三)国有财产保护领域，包括国有资产监管部门不作为、滥作为，致使人民防空易地建设费、土地出让金等国有资产处于受侵害的情形。如，2007年，某置业有限公司在当地某区开发建设某房地产项目，按人民防空配套政策规定，该公司应缴纳人防易地建设费1549.96万元，但只缴纳了450万元，即办理了竣工验收。该区检察院向黄陂人防办提出检察建议，要求依法履职，责令限期清收到位。但该区人防办既未依法清收，也未向人民法院申请强制执行。2017年8月，该区检察院提起行政公益诉讼，请求：1.确认该区人防办履职违法；2.责令该区人防办继续履职，将某置业有限公司拖欠的易地建设费及时追缴到位。该区法院全部支持检察机关的诉讼请求，该公司也全额缴纳了人防易地建设费。

(四)国有土地使用权出让领域，包括土地管理、城管执法等部门未能正确履职，致使一些企业、个人非法占用林地、农地，违法建设，破坏了生态资源。如，2012年3月，某市某混凝土有限公司擅自占用土地7324.87平方米建设搅拌站，建成五栋一层办公及配套用房、2个搅拌罐。经核对《土地利用总体规划图》，该地块规划用途为一般农田。2013年6月25日，该市国土资源和规划局对该单位作出行政处罚决定：1.限期拆除违法建设的1085.16平方米建筑物及构筑物；2.对非法占用土地处以罚款21.97万元。该混凝土有限公司既未申请行政复议，又未向法院提起行政诉讼，也不履行行政处罚决定。当地区检察院提出检察建议，该市国土资源和规划局仍不采取有效措施履职，某混凝土有限公司违法占用土地的违法行为依然持续，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。2017年4月17日，上述区检察院提起行政公益诉讼，请求：1.确认该市国土资源和规划局怠于履行法定职责违法；责令限期对某混凝土有限公司的非法占用土地行为作出处理。区人民法院全部支持了检察机关的诉讼请求，该宗地块上的违法建筑物及构筑物全部强制拆除，违法占用土地恢复原状。

二、公益诉讼工作面临的困难和问题

(一)线索发现难。该类案件线索的来源主渠道为“在履行职责中发现”，由于相应机制保障不健全不完善，公益诉讼案件线索一直存在数量较少、质量较低、转化困难的问题，且仍未能得到有效扭转。

(二)调查取证难。依照两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，检察机关在办理公益诉讼案件时，可以向有关行政机关和有关组织、公民收集、调取证据材料，但在取证对象不配合的情况下，缺乏强制措施。另一难点即鉴定问题。目前，鉴定机构体制不健全，且绝大多数实行市场化运作，由此导致公益诉讼鉴定难、鉴定贵，这也严重制约公益诉讼案件的办理。

(三)诉讼请求确定难。由于公益损害具有群体性、持久性、动态性等特点，往往包含赔偿损失或者修复费用，其确定损害的证明难度大。

(四)检察机关的诉讼地位仍不太明晰。2017年6月，民事诉讼法、行政诉讼法的修改，增加了涉及案件领域、诉前程序及提起公益诉讼的条件三个方面的内容，两高的《解释》虽然规定了检察机关提起公益诉讼的主体身份系“公益诉讼起诉人”，然检察机关的调查取证方式及保障、检察机关的证明责任、案件审理的程序规范等问题仍未厘清，实践中检、法两家分歧难免。

三、推进公益诉讼工作的主要措施

(一)建立健全案件信息共享平台及协作机制。依托政府政务网，加强检察机关与行政执法机关的案件信息共享，动态了解行政执法案件信息，及时发现行政执法活动中的问题，获取公益诉讼案件线索。建立检察机关与自然资源和规划、生态环境、水务和湖泊、园林和林业等部门的联系，定期通报执法情况，协调执法活动中的重大疑难问题，促进依法行政、规范执法。

(二)依托专业人才，做好重点环节的调查取证工作。公益诉讼案件，特别是涉及破坏生态资源、违法占用土地、制造假冒、伪劣食品药品监督等案件专业性较强，如环境污染案件中的污染物种类、损害程度和治理成本等问题就需要通过聘请专家从专业角度进行鉴定，或可能需要有专门知识的人出庭对相关的专业问题进行说明。这些专业问题、鉴定结论是诉讼请求之基础，关乎诉讼成败，需要高度重视。

(三)切实发挥诉前程序的作用。对行政执法机关不作为、滥作为，特别是造成国家和社会公共利益受到损害的，要依法查清事实，继而提出检察建议，跟进督促整改，及时纠正违法行为，修复受到侵害的国家利益和社会公共利益。依照《解释》规定，在提起民事公益诉讼前，检察机关应当采取公告的方式告知其他可以提起诉讼的机关和组织。有权机关和组织提起诉讼的，检察机关可以支持起诉。检察机关应当发挥好这一制度设计，实现公益诉讼的协作职能，体现对维护国家利益、社会公共利益上的共同治理职能。

(四)进一步完善立法；确立检察机关公益诉讼权威。全国人大常委会修改民事、行政诉讼法的决定中，对检察机关提起公益诉讼的范围、诉前程序等进行了原则性规定，是在立法层面对检察机关提起公益诉讼职能予以确认。最高检、最高法的《解释》以此为基础，在上述基本框架内对检察公益诉讼案件的办理和审理程序作出了规定。但仍未明晰检察机关的公益诉讼地位及庭审操作流程、诉讼权力保障机制，与检察机关法律监督机关的宪法定位不相匹配，仍应加快立法，或制定检察机关提起公益诉讼的单行立法，或在民事诉讼法、行政诉讼法中对检察机关公益诉讼职能及制度进行相对集中的单独规定。