中国财政科学研究院“外向型企业成本”调研组

内容提要：中美贸易摩擦升级，全球经济和市场环境的不确定性进一步增加，我国外向型企业的生存与发展面临严峻挑战。基于2019年“降成本”调研，我们以成本为切入点，对外向型企业高质量发展进行全面、系统考察。一方面，分析外向型企业面临的成本变动和主要外部风险，粗略评估中美贸易摩擦的影响和冲击；另一方面，剖析外向型企业成本变动的宏微观影响，并以外向型企业的诉求为重点探讨政府政策支持的原则与要点。最后，以此为基础提出可行、有效的对策建议，助力外向型企业加快实现高质量发展。

编者按：中国财政科学研究院“降成本”大型调研是财科院自主策划并实施的，在实践、政策和学术领域有影响力的拳头产品。自2016年启动以来，各调研组深入我国经济运行一线，在取得大量一手数据和实践信息的基础上，持续关注各地“降成本”的措施与效果，以及伴随“降成本”深入推进，宏观经济与社会的动态变化与发展趋势。过去的三年，“降成本”大型调研已经完成了大量调研工作，形成丰硕的研究成果，引起社会各界广泛关注。2019年，财科院“降成本”调研聚焦于区域差异、成本类别与企业类型，成立了调研专题组，如外向型企业成本专题组、科创型企业成本专题组，以及民营企业营商环境专题组等，重点关注税费成本与融资成本，同时关注区域差异，形成了多视角三维立体的研究模式。本期专栏重磅推出成本视角下外向型企业高质量发展的现状、风险与应对和民营经济营商环境发展报告两大调研成果，以供学界和实务部门共同探讨交流。

外向型企业是创造中国经济增长奇迹的主力军，是进行技术引进和自主创新的重要主体。随着人口红利消失、资源能源约束趋紧、生态环境压力日增，我国外向型企业普遍面临低成本竞争优势不复存在的严峻挑战。加快转型升级、实现高质量发展，是外向型企业谋求生存、争夺国际市场的必由之路，也是新时代经济社会对其提出的新要求。2018年以来美国特朗普政府单方面挑起贸易战，中美贸易摩擦跌宕起伏，这给我国外向型企业带来了巨大冲击。在全球经济不确定性不断增加的背景下，外向型企业的高质量发展有赖于企业的自身奋斗，也离不开各级政府合理、适当的政策支持。为此，我们将外向型企业成本作为2019年“降成本”调研的重要专题，从成本视角对外向型企业高质量发展面临的挑战与应对进行系统考察，且主要关注两个方面：一是自身层面，即外向型企业的生产经营成本变动、风险和自身应对；二是政策层面，即外向型企业的政策诉求和政府提供支持的基本原则和主要方向。2019年4-7月，“外向型企业成本”调研组先后赴浙江嘉兴、广东惠州、重庆、天津和北京等地，实地走访调研了33家地方企业和在京中央企业，并与相关政府部门、国际商会和企业负责人座谈交流。调研情况和相关思考如下。

一、外向型企业的成本变动、外部风险与应对

当前，世界正处于百年未有之大变局，国际政治经济形势动荡加剧，贸易摩擦此起彼伏，新一轮科技革命与产业变革加快调整。受此影响，我国外向型企业的生产经营环境有所恶化，成本压力加大与外部风险增加则是直接表现。妥善应对外部冲击，是外向型企业实现高质量发展的必经之路。

（一）我国对外贸易基本态势

外向型企业是对外贸易活动的主要承担者，是发展外向型经济不可或缺的力量。分析我国对外贸易的发展现状与变化趋势，可为后续考察外向型企业的成本变动等情况奠定宏观基础。

1.对外贸易波动发展

改革开放以来，在出口导向型发展战略的推动下，我国对外贸易依存度始终保持在较高水平。2018年，我国对外贸易依存度约为33.9%，对GDP的贡献率约为2.5%。因此，对外贸易仍然是决定我国国民经济增速的主要因素。受国内外形势动荡的影响，近年来我国对外贸易出现了较大波动。

如表1-1所示，2016年以来我国对外贸易变动较大。2016年，对外贸易明显受挫，不管是进口还是出口都出现了负增长，且出口的减少幅度更大。2017—2018年，对外贸易表现出较强的复苏态势：进出口总规模年均增幅为12%，而进口贸易的年均增幅更是高达15.85%。2019年上半年，进口贸易同比下降4.3%，贸易顺差同比增幅高达33.9%。

表1-1 2016年至今我国进出口贸易情况

货物贸易与服务贸易的分类情况进一步证明，2016年至今我国对外贸易呈现出较大幅度的波动。如表1-2所示，近几年我国货物与服务贸易具有如下特征：一方面，货物贸易顺差增大，而服务贸易逆差减少，这意味着我国对外贸易发生了重大的结构性调整；另一方面，不管是货物还是服务，其进口规模均有所减少，且服务进口的减少幅度更大。

表1-2 2016年至今我国货物贸易与服务贸易情况

2.对外贸易变化趋势

首先，从制造业PMI指数来看，进出口下行趋势明显。2019年1月至今，我国制造业PMI指数在荣枯线附近变动，最高时为50.5%，最低时为49.4%。分项指数方面（见图1-1），虽然生产指数大体上保持在荣枯线以上的水平，但新订单指数却呈现下降趋势。与对外贸易直接相关的新出口订单指数和进口指数变动较大，大幅低于荣枯线，且远低于2018年同期。

图1-1 2019年制造业PMI分项指数

其次，从用电量情况来看，对外贸易存在增速放缓和走低趋势。2019年上半年，我国全社会用电量同比增长5.0%，与2018年相比有明显回落。其中，第二产业用电量同比增长3.1%，工业用电量同比增长2.9%，用电量增长主要来自于服务业与城乡居民生活用电。这些数据意味着，国民经济有明显减速趋势。同时，东部沿海地区及重庆等部分省市的用电量增速均低于全国5%的整体水平（见图1-2）。这些省市的对外贸易依存度长期处于较高水平，而约占全国进出口贸易四分之一的广东①2018年，广东进出口总值占全国对外贸易总值之比为23.5%，已连续33年排名全国各省市第一。，其用电量增长为2.90%，明显低于2017年、2018年同期水平（4.59%、9.28%）。这些数据表明，我国对外贸易也存在走低趋势。

最后，根据国家海关总署发布的2019年上半年的数据，我国对外贸易结构性变动趋势明显。一是贸易方式结构继续优化，即一般贸易进出口占进出口总值之比提高至59.9%，其规模和增幅均明显高于加工贸易等其他类型。二是进出口贸易伙伴结构优化调整，即我国对欧盟、东盟、日本的进出口总值分别增长11.2%、10.5%、1.7%，对“一带一路”沿线国家进出口增长9.7%，而对美国进出口总值下降9%，占全国进出口总值之比下调至12%。三是民营企业进出口快速增长，增速高达11%，占全国进出口总值之比提高至41.7%，而外商投资企业进出口下降1%，占比减少至40.4%。四是对外贸易区域发展更加协调，即西部12省市区和中部6省的进出口增速分别为14%、8.1%，比全国整体增速分别高出10.1%、4.2%，而东部10省市的进出口增速仅为2.8%。五是资本/技术密集型产品与劳动密集型产品同步增长，便携式电脑、电动载人汽车、太阳能电池等机电产品出口增长5.3%，占出口总值之比为58.2%，而纺织品、服装等7大类劳动密集型产品出口增长7%，占出口总值之比为18.8%。

以上数据表明，我国对外贸易的总量及结构都处于显著波动阶段。深入考察外向型企业的成本与风险情况十分必要。

图1-2 部分地区2019年上半年用电量同比增长

（二）外向型企业的生产经营成本变动

外向型企业连接着国内与国外两个市场，其成本水平与结构均受多重因素的影响。与非外向型企业相比，外向型企业的成本变动既有一般性也有特殊性。

1.全国层面的企业成本变动

2016年以来，我国政府积极推进“降成本”工作，以降低企业特别是实体经济企业的成本，促进国民经济高质量发展。得益于各项“降成本”政策，我国企业的生产经营成本明显降低，相关价格指数的变化在一定程度上反映了成本的变化。

一方面，工业生产者购进价格指数呈下降趋势。如图1-3所示，2018年1月以来，工业生产者购进价格指数均趋于减小，即购进价格增幅正逐步下降。2018年1月，生产者购进价格指数同比增长4.3%，2019年上半年的同比增幅均小于1.0%，其中，1月的购进价格指数同比增幅为0.1%，2月和6月的同比增幅为-0.1%、-0.3%。这些数据表明，工业生产者的原材料采购成本已有明显降低。

图1-3 工业生产者价格指数（上年同月=100）

另一方面，企业家的原材料购进价格感受指数同样呈现下降趋势。基于5000位企业家的问卷调查表明，2016年第一季度至今，企业家的原材料购进价格感受指数经历了先上升后下降的趋势。在2017年第四季度达到峰值之后，原材料购进价格指数逐步下降，这意味着被调查的企业家普遍认为原材料购进价格的上涨幅度有所降低。详见图1-4。

图1-4 基于企业家调查的价格感受指数

另外，不管是工业生产者还是企业家调查，相应的产品出厂价格指数或产品销售价格感受指数均呈现下降趋势。考虑到产品出厂或销售价格主要取决于成本，全国层面企业的生产经营成本有所下降。

2.外向型企业成本上涨的主要来源

实地调研发现，得益于我国持续实施的降成本举措，企业的税费成本、制度性交易成本等隐性成本显著降低，外向型企业的生产经营成本有所下降。但是，由于多种因素的影响，它们也承受着较强的成本上涨压力。综合不同行业的情况来看，外向型企业的成本上涨主要集中在以下几个方面：

一是劳动力成本。劳动力成本不断上升，是外向型企业普遍面临的问题，对于劳动密集型产业而言尤其如此。如图1-5所示，虽然增速略有降低，但我国城镇就业人员的平均工资仍然在以较高速度增长。劳动力成本提高是多重因素共同作用的结果：首先，伴随着经济发展和生活水平不断提升，农村剩余劳动力逐步减少，人口老龄化进程加快，工资水平持续上涨成为必然趋势；其次，传统产业跨区域转移使得发达地区劳动力供给不足，而企业往往需要通过涨薪来提升员工队伍的稳定性；最后，劳动力市场法律法规逐步健全，企业承担的各种社会保障费日益增加，且缴纳规模将随着工资水平上涨引致的缴纳基数增加而更快增长。JX市企业反映，当地残疾人保证金2017年约为200元/人/年，而到2019年已接近400元/人/年。

图1-5 我国城镇就业人员平均工资情况

二是原材料成本。我国外向型企业仍然以加工制造业为主，因而原材料成本是其生产经营成本的关键组成部分。近年来，外向型企业的原材料成本出现了一定程度的增加，除劳动力成本上涨这一普遍因素外，主要原因有两点：其一，环境保护强度和环境规制力度不断提升，钢铁等原材料产业进入了整合和调整期，产量减少、价格上涨成为常态；其二，贸易摩擦导致进口结构发生变化，外向型企业的原材料进口成本因为原有进口渠道的受阻而提升。例如，2019年1至4月，我国自美国进口的大豆同比减少70.6%，企业转而进口质量较差、出油率低的巴西大豆，这使得企业生产成本提高了约5%①商务部例行新闻发布会，2019年6月6日，商务部网站。。

三是关税与换汇成本。关税与汇率是影响进出口贸易的重要因素，也是外向型企业成本结构中的独有类型。一方面，受中美贸易摩擦等因素影响，外向型企业的关税成本不断提升。美国对来自中国的商品加征关税，这直接提高了我国外向型企业的成本。同时，我国所采取的反制措施又部分增加了从美国进口商品的成本，并且会因为改变进出口结构而引发更大范围、更大程度的成本增长。另一方面，人民币汇率加快波动，直接提升了外向型企业的换汇成本。2018年，人民币对美元的汇率全年贬值5.43%；2019年上半年，人民币对美元平均汇率为6.7808，同比贬值6.04%。受此影响，外向型企业的换汇成本大幅增加。例如，Q公司2018年出口额167678万元，全年换汇成本为6.6431万元；2019年1-5月出口额77178万元，而换汇成本却为6.7383万元。

四是环境保护成本。面临生态环境危机，世界各国或地区普遍提高了环境保护力度，这从内外两个方面增加了我国外向型企业的环境保护成本。一方面，发达国家是外向型企业的主要出口目的地，其环境规制标准的提高要求外向型企业更多出口环境友好型产品，结果是成本大幅提升。另一方面，随着我国环境规制力度增强，外向型企业需要缴纳的相关费用也相应增加。调研了解到，制造业企业面临的问题有：一是垃圾或排放物种类繁多，但很多种类因为量少而找不到对应的回收机构；二是各城市或地区的危废处置机构很少，其依据行政垄断地位坐地起价，使得企业支付的费用每年上涨300～1000元/吨。以H公司为例，该公司每年需要缴纳的生活垃圾处理费用为36000元/年，2018年缴纳的危废垃圾处置费用为224866.8元。

（三）外向型企业面临的主要外部风险

成本变动在一定程度上是外部风险增加的结果，对于外向型企业而言尤其如此。受国内外经济政治形势变动的影响，外向型企业正面临着多重外部风险相互叠加的挑战。

1.外向型企业外部风险概述

受数据可得性限制，我们无法直接考察外向型企业的风险。对此，我们使用企业家关于经济景气情况的认知指数来进行考察：一方面，企业家通常以风险为基础形成对景气的认知，两者具有紧密关联；另一方面，外向型企业是市场主体的主要组成部分之一，因而整体企业的调查指数同样可以反映外向型企业的相关情况。

表1-3 企业家关于经济景气情况的认知 单位：%

如表1-3所示，我们从几个方面考察企业家的感受。首先，2016年第一季度至今企业家宏观经济热度指数始终低于50%，且在略有增长后再次回落，这意味着大部分企业家并不认为经济“偏热”。2019年第二季度共有32.2%的企业家认为宏观经济“偏冷”，仅有1.3%的企业家认为宏观经济“偏热”。其次，经营景气指数和盈利指数虽然长期高于50%，但却呈现出倒“U”型变动趋势，这意味着企业家高于经营景气和盈利的认知日渐谨慎。最后，出口订单指数在大部分时间里均小于50%，也即企业家普遍认为出口订单正不断减少，这与制造业PMI中的新出口订单指数变动类似。

当前，外向型企业面临着显著的外部风险，这是企业家对未来经济信心不足的根本原因。外向型企业的外部风险主要包括政治风险、政策风险、汇率风险、市场风险等类型，且这些因素所产生的影响和冲击因为相互交叠而进一步放大。

2.贸易摩擦加剧与国际贸易环境剧烈变动

伴随着经济规模的快速增长，我国所面临的贸易摩擦也日益增加。在1979—1994年、1995—2001年、2002—2015年三个阶段，与我国发生贸易摩擦或冲突的国家或地区的数量分别为18、31、59。涉及的国家或地区既有美国、欧盟等发达经济体，也有印度、阿根廷、土耳其等发展中国家。由于全球经济复苏乏力、贸易保护主义盛行，我国遭遇的贸易摩擦更加严重。2016—2017年，我国产品分别遭遇了来自27个和21个国家或地区发起的119起、75起贸易救济调查案件，涉案金额分别为143.4亿美元、110亿美元。2018年至今，中美贸易摩擦已成为我国对外贸易遭遇的最大挑战之一。贸易摩擦的产生是经济、政治、社会等多方面因素共同作用的结果，其大量发生使得国际贸易环境剧烈动荡，严重扰乱国际贸易秩序，阻碍贸易活动和对外投资的正常开展。事实上，贸易摩擦、贸易环境恶化与世界经济增长之间将形成因果循环累积效应，这将进一步制约我国外向型企业的发展。

3.科技革命促使国际产业分工格局加快调整

当今世界科学技术日新月异，以信息化、智能化为趋势，以大数据、云计算、人工智能等为核心的新一轮科技革命迅速发展。同时，科技革命又直接引发产业革命，信息产业、电子商务、大数据、智能制造、先进材料、智能机器人、绿色能源、生物医药等产业成为全球产业发展的方向与重点。新一轮科技革命与产业革命交互，使得国际产业分工格局加快调整。在这种情况下，我国以低廉劳动力等资源禀赋优势为基础发展起来的大量外向型企业和产业体系将面临巨大冲击。从中长期来看，人力资本水平与科技创新能力，是一个国家或地区能否在信息化、智能化时代的全球产业分工体系中占据重要地位的决定性因素。然而，与创新型国家相比，我国的自主创新能力还存在极大差距。例如，在科技论文的数量与质量方面，我国仍然远落后于美国：我国论文数量虽然已经高居全球第二，但“高水平论文”的占比（0.56%）却远低于美国（1.19%）和世界平均值（1%）。这就意味着，我国外向型企业亟需加快实现转型调整，通过增强自主创新能力来应对科技革命和产业革命的冲击，否则必将在国际产业分工格局的变革性调整下惨遭淘汰。

4.政策不确定性与经济不确定性交互并存

世界正处于百年未有之大变局，政治、金融、社会、环境等各方面的不确定性日益增加，最终导致经济不确定性大幅增加。我国政府出台了财政、税收、货币等多方面的政策，以应对和消除日益突出的经济不确定性，确保宏观经济持续稳定增长。但是，政府政策同样存在不确定性，即经济主体无法确切预知政府是否、何时以及如何改变现行政策。如图1-6所示，2000年至今，我国经济政策不确定性指数在波动中持续增长，从2000年的55.7提高至2018年的349.6。政策不确定性会通过抑制企业投资等机制，对经济增长、投资、消费、出口等宏观经济层面造成负面影响，已经成为经济不确定性的主要来源，甚至进一步加剧经济不确定性、放大经济不确定性的负面效应。也就是说，政策不确定性与经济不确定性并存且相互“促进”，已经成为我国企业所处环境的突出特征。对于外向型企业而言，这一特征的负面影响更加明显。例如，各级政府出台扶持政策，以支持外向型企业应对外部经济不确定性、实现稳定和高质量发展。但是，政策本身的不确定性又会使得外向型企业受到冲击，我国产品遭遇的反补贴、反倾销调查案件急剧增加就是典型例证。

图1-6 中国经济政策不确定性指数

（四）外向型企业采取的应对举措

实际上，外部风险对外向型企业的最大影响是成本提升和不确定性增加，这在中美贸易摩擦持续升级中表现得尤为突出。要实现高质量发展，外向型企业必须妥善应对当前和中长期面临的挑战。对此，我们重点以中美贸易摩擦为例加以分析。

1.外向型企业的主要挑战

如前所述，我国外向型企业正面临着内外多重因素的冲击。要实现高质量发展，外向型企业必须克服多重困难与挑战，在短期内突出表现为以劳动力成本、关税成本等为核心的成本上涨，以及贸易摩擦引致的出口订单减少。而在中长期，外向型企业将因外部风险的不断发酵而遭遇更多困境：一是劳动力成本低廉等资源禀赋优势逐步丧失，但自主创新能力尚未得到充分增强，无法较快形成有效的国际竞争力；二是国内市场需求增长较缓，但开拓国外市场的难度却因为贸易摩擦等的影响而与日俱增，具体表现为国内订单增速较低且出口订单逐步减少（见图1-1和表1-2）；三是传统产业竞争优势不断减弱且逐步向国外转移，而战略性新兴产业、高新技术产业等新领域尚未形成体系；四是各国环境保护强度与环境规制力度不断提高，但是产业转型发展需要一定的时间窗口，现有生产效率和绿色生产技术尚不足以创造出有效的竞争优势。

毫无疑问，这些挑战彼此之间存在紧密相关性，且对不同类型的外向型企业将带来不同程度的冲击。以中美贸易摩擦为例，其对我国外向型企业存在差异化影响：从企业规模来看，大企业所受负面影响比较有限，而中小微企业特别是高度依赖美国市场的企业则面临生存危机；从产业类型来看，劳动力密集型企业所受冲击远大于技术密集型或资本密集型企业；从产业分工来看，产业链两端的企业所受冲击较小，在一定程度上中美贸易摩擦甚至为其提供了通过并购获取先进技术和发展壮大的契机。但是，上述挑战却是所有外向型企业都必须妥善应对的，否则将无法赢得实现高质量发展的有利机遇。

2.外向型企业的短期应对

企业是追求利润最大化的经济主体，在市场机制尤其是价格机制的指引下决定最优的要素投入与配置。近些年来，在劳动力成本不断上升、低成本优势逐渐丧失的背景下，“机器换人”成为企业特别是制造业企业的普遍选择。而在短期内，外向型企业面临劳动力、关税等相关成本的急剧上升与出口订单的大幅减少，只能采取如下几种措施予以应对：

一是裁减员工、减少生产。如图1-7所示，2018年1月至今我国制造业从业人员指数均在荣枯线以下，且在2018年8月起呈持续下降趋势，这意味着制造业用工人数在不断减少。其中，部分原因与外向型企业为应对外部冲击而采取了裁员、减产等措施有关。例如，受中美贸易摩擦影响，2019年上半年H公司、L公司的订单比上年同期分别减少了30%、50%。为此，两家公司只能大规模裁员（或季节性用工）、减少生产（或动态调整库存）。

图1-7 制造业从业人员指数

二是在产业链内分摊成本。每家企业都是产业链中的一部分，任何环节的成本上升都会在产业链中传导，并可能影响所有的参与者。当面临成本上涨压力时，部分外向型企业通过向上下游企业（通常是下游客户或经销商）来分摊与转嫁成本。不同类型的企业在分摊成本的能力上存在较大差异，主要取决于产业链位置、技术密集度、企业规模等因素。在中美贸易摩擦背景下，针对美国市场的外向型企业面临的成本压力来自于美国加征关税，此时部分企业的应对如表1-4所示。

表1-4 中美贸易摩擦下外向型企业的成本分摊

3.外向型企业中长期的积极应对

与短期不同，在中长期外向型企业可以采取更加积极的措施来应对外部风险所带来的冲击，最终实现高质量、可持续发展。实地调研发现，各地外向型企业采取的策略主要包括以下几个方面：

一是加强内部管理，降低生产经营成本。在裁员以降低人工成本的同时，外向型企业纷纷从产品研发环节开始，全面加强内部管理、提高管理效率，实现可持续、实质性的成本减少。企业的具体做法包括：其一，增加生产经营环节的自动化投入，大力推进“机器换人”进程；其二，加快实现数字化转型，对生产经营过程进行信息化、数字化、精细化管理，全面提升内部管理效率。

二是加快技术创新，增强核心竞争力。技术创新是推动经济发展的根本动力，也是企业核心竞争力的主要来源。在实地调研中，多数外向型企业均表示将加大研发投入、提高自主创新能力、研发新产品与新技术、开拓新市场，以此抵御和应对中美贸易摩擦等外部冲击。实际数据也表明，外向型企业的研发投入规模正逐步提升。如表1-5所示，Q公司以生产智能床为主，2014年以来其研发投入规模不断提升。虽然研发投入强度略有下降，但显著高于2018年中国500强企业的平均水平（1.56%）①参见：https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1610456472519297789&wfr=spider&for=pc。和全国整体水平（2.18%）。

表1-5 Q公司研发投入情况

三是向产业链上下游拓展，提高产品附加值。长期以来，我国出口产品附加值偏低，这是由产业结构与产业分工格局所决定的。实地调研也发现，以加工制造特别是代工生产为主营业务的外向型企业，其应对外部冲击的能力明显不足。因此，在国家推动产业转型升级的大背景下，很多外向型企业也将提高产品附加值作为重点：其一，向产业链下游拓展，即瞄准高端产品和高端客户，向市场提供高附加值和高质量的产品；其二，向产业链上游高附加值环节拓展，主要是从简单的生产加工转向产品研发设计。例如，SC公司除开展订单生产外，将更多精力投入到从研发、设计到生产的高端女装全链条生产经营。由于具备研发环节的较强实力，该企业不仅有较高的利润率，而且在面临中美贸易摩擦时也可以通过提高价格来应对，这充分凸显了提高产品附加值的重要性。

四是向东南亚等地区转移，实现全球化布局。随着劳动力成本优势的逐渐丧失，传统产业特别是劳动密集型产业向周边地区转移成为我国产业发展的基本趋势。而外部风险以及不确定性的增加，更是加快了部分产业向外转移的进程。为了抵御外部风险，很多外向型企业将向外转移和实现全球化布局作为发展重点。在嘉兴、重庆、惠州等地调研时，大部分受访的外向型企业都有向东南亚地区投资或设厂的计划，部分企业已经在东南亚等地区布局并生产。同时，由于所生产的产品与国内需求并不完全匹配，很多外向型企业能够获取的国内市场十分有限。因此，在拓展国内市场的同时，部分企业也关注对欧盟、非洲、南美洲等国际市场的开发，通过全球化布局、多元化经营来规避外部风险。

二、外向型企业“降成本”相关政策供求分析

（一）围绕“稳外贸”“稳外资”的政策供给分析

政策是影响外向型企业成本的重要因素。本部分通过梳理国家层面以及调研的四省市（广东、浙江、天津、重庆）出台的稳外贸、稳外资政策及其实施效果，综合分析调研中企业反映的政策诉求，对政策供给与需求作对比分析，为进一步的分析和对策建议提供支撑。

从国家层面看，根据外贸形势变化，国家适时出台政策，如2015年围绕“促进进出口稳定增长”出台政策，2016年围绕“促进外贸回稳向好”出台政策，2018年以来，外贸形势发生了深刻变化，围绕“扩大进口促进对外贸易平衡发展”出台政策，2019年出台推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的政策，7月国务院常务会议确定进一步稳外贸措施以扩大开放，助力稳增长稳就业的政策措施。针对具体领域，还出台了促进加工贸易创新发展（2016）、开展深化服务贸易创新发展试点、优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化、自由贸易试验区深化改革创新（2018）等方面的政策。

根据外商投资形势变化，2017年1月围绕“扩大对外开放积极利用外资”出台政策，7月围绕“促进外资增长”出台政策，2018年围绕“积极有效利用外资推动经济高质量发展”出台政策，2019年围绕稳外资出台政策，促进外资投资自由、便利、受保护。如出台《外商投资法》为外商投资提供更有力的法律保障。发布《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》，促进外资在现代农业、先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域投资。

表2-1列举了2015年以来国务院出台的主要稳外贸、稳外资政策。在国家重大政策指引下，商务部、发改委、财政部、国家税务总局、国家海关总署等部门还出台了多项财税金融支持政策，优化营商环境，便利投资，保护投资，便利贸易，促进服务贸易发展等方面的政策措施。税收政策见表2-2。这些政策对于降低外向型企业的税费成本、融资成本、物流成本、制度性交易成本等发挥了积极作用。

从地方层面看，在国家政策指引下，地方结合自身实际出台了稳外贸、稳外资的政策。特别是2018年中美贸易摩擦以来，地方政府出台、落地实施了多项稳外贸、稳外资的政策措施。表2-3列举了调研省市出台的主要政策。处于开放前沿、外向型经济发展领先的广东省2015年出台促进外贸稳定增长和转型升级若干措施，加强和改进口岸工作支持外贸发展实施方案；2016年出台促进外贸回稳向好实施方案；2018年出台进一步扩大对外开放积极利用外资若干政策措施，稳外贸若干措施；2019年出台了推进外贸高质量稳定发展若干措施。外向型经济处于全国领先地位的浙江省2016年出台进一步降低企业成本优化发展环境的若干意见，促进外贸回稳向好的若干意见；2017年制定参与“一带一路”建设和推动国际产能合作三年行动计划（2017—2019年）；2018年制定加快培育外贸竞争新优势行动计划（2018—2020年），加快推进建筑业“走出去”发展三年行动计划（2018—2020年）；2018年出台稳定外贸增长十条举措；2019出台扩大进口促进浙江对外贸易持续发展的若干意见。处于北方沿海的天津市2016年出台了促进外贸回稳向好和转型升级的工作措施；2018年出台支持外贸综合服务试点企业发展行动方案，国际自主品牌建设行动方案等。地处西南的重庆市2018年以来，围绕做好稳外贸稳外资稳外经、促进招商投资、优化提升营商环境等工作出台政策。此外，为应对经济下行压力，一些市、区县也出台了招商引资、优化营商环境等方面的政策，促进外贸、外资稳增长。如重庆开州区出台奖励扶持政策促进外贸回稳向好。

表2-1 国家出台的稳外贸稳外资政策（部分列举）

表2-2 2018年以来稳外贸、稳外资的税收政策

续表

表2-3 调研省市出台的稳外贸、稳外资主要政策

（二）外向型企业的政策诉求

调研企业普遍认为，我国政府的“放管服”改革成效显著，减税降费红利持续释放，营商环境得到很大改善。但在国际环境不确定因素增加、国内经济存在下行压力的背景下，企业表达了对政策制定和落实方面的一些新诉求：

1.赋予企业稳定、可预期的产业政策

发展比较成熟的外向型企业有着多年的国际经营经验，对国际政治的敏感性较高，有抵御外部冲击的风险意识，能够通过自身生产经营的结构调整，部分消化中美贸易摩擦所产生的冲击与挑战。但在应对贸易摩擦的过程中，国内产业政策的不确定性给企业的经营决策迭加了压力。调研企业中四家处于汽车生产、销售产业链不同环节的企业均提到了国六排放标准的实施问题。生态环境与质检部门联合发布的轻型车国VI排放标准实施方案规定，2020年7月1日起，国六标准将取代国五标准。但在具体实施过程中，大部分地区都提前一到两年试行，导致大量国五标准的车辆滞销。再加上消费者的观望态度使得汽车销售迅速低迷，库存积压严重，也给汽车零部件生产企业带来巨大压力，影响了整个汽车行业生产和供应链的稳定。这些政策本身是合理的，但是在国际环境不确定性增加的背景下，企业对国内政策稳定性和可预期的要求就更加突出。

2.提高行政执法的规范性和审批管理效率

被调研企业在建厂选址时，不管是在国内还是国外，都将当地政府的行政执法规范性和管理效率作为重要考量因素。被调研企业反映的诉求主要有两点：一是希望政府部门明确职能分工，提高审批效率，提供审批便利。例如某外向型生产企业为了业务便利，在香港设立了分公司，但没有贸易往来记录。最近在东南亚投资建厂审批过程中，根据国办发〔2017〕74号文和发改外资〔2018〕251号文，发改部门认定该企业在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台，属于需要限制企业境外投资的行业，须经境外投资主管部门核准后方可开展境外投资。但部门之间相互推诿，不予核准，因此影响了企业的后续流程。企业希望相关政府部门能够明确职能分工，避免政府职能的“缺位”和“错位”，为企业提供审批便利，维护企业的合法权益；二是政府部门对企业多引导，少处罚。例如环境问题的监管，可以通过日常引导，帮助企业找到问题，解决问题，而不是搞突然袭击式的检查和处罚，影响企业的信用记录，增加企业的成本负担。

3.提高税费减免政策的公平性和普惠性

调研企业普遍认为国家减税降费力度超出预期，企业负担显著减轻。但有部分企业反映，目前税收优惠措施种类繁多，大多是选择性优惠，不同企业享受的优惠政策和力度不同，不能体现税收中性原则。公平的税制比优惠的税制更重要，因此希望增加税收优惠政策的公平性和普惠性。

（1）加强外贸企业出口退税的便利程度。一是继续缩短出口退税的时间周期。个别企业反映，在财政收入困难的背景下，一些省份的地方政府拖延企业出口退税的周期，影响了企业的资金流。二是建议对外贸企业采用“免抵退”退税政策，从而避免企业重设关联企业，减轻企业的运营成本。T公司反映，根据《国家税务总局关于出口产品视同自产产品退税有关问题的通知》（国税函〔2002〕1170号）的规定，生产性企业只有自产货物及视同自产货物出口才能退税，否则只能免税。例如采购原物料再出口，不能退税只能免税。美国加征关税后，出口企业只能将半成品从我国运输到第三国加工成成品，取得第三国的原产地证明，才能避免美国关税。当前T公司选择印度或越南为第三国。根据（国税函〔2002〕1170号），半成品出口不能享受退税政策，从而造成13%进项税不得抵扣，增加了企业税务成本，也增加了企业为规避该成本设立关联企业而产生的额外管理成本。

（2）减轻企业社保缴费负担。调研企业中，近三分之二是劳动密集型企业，这些企业的共同特点是人工成本占比较高，季节性用工特征显著。在贸易摩擦背景下，企业的人工成本压力凸显，进一步降低了企业的利润率。地方政府虽然出台了相关社保返还优惠政策，例如浙江省规定，裁员率不高于全省调查失业率控制目标（5%）的工业企业和与外贸相关的企业，可享受返还企业及其职工实际缴纳2018年度社会保险费总额的25%。但调研企业认为，裁员是指员工非主观意愿的离职，而季节用工的大部分工人都是自己提出离职，政府以缴纳失业保险的人员变动来确定裁员率标准的做法，将大量季节用工企业排除在了政策优惠范围之外，增加了企业的成本负担。

（3）将贷款利息纳入增值税抵扣范围。多家调研企业提到，2015年的全面“营改增”将金融服务纳入了增值税征收范围，利息收入开始征收增值税，但利息不在允许抵扣的范围之内，违背了“营改增”减少重复征税的初衷。根据JX市统计局公布的规模以上工业企业的贷款数据，2018年1-8月全市规上企业财务费用和应付利息分别是680857万元和729401万元，允许利息抵扣增值税条件下，全市企业可以减轻财务费用43764万元，财务费用下降6.4%，同时少缴应纳增值税43764万元。

4.减免和规范涉企行政性事业收费

在经济下行、企业盈利能力下降的大背景下，对于一些中小型企业，五花八门的行政事业性收费也可能成为“压死骆驼的最后一根稻草”。近三分之一的调研企业提到了固体废弃物的回收处理费问题，一是具有危废处理资质的单位数量较少，导致危废处置单位坐地起价，如某市的危废处置费每年上涨300-1000元/吨；二是小规模企业的一般工业垃圾种类多，数量少，回收单位不愿意回收，给企业带来很多不必要的麻烦。此外，个别企业提到的收费类别还包括，一是“金关二期”的使用费。中国海关的“金关二期”系统操作便捷，服务周全，节省了企业的报关成本，但是使用该系统的企业每年必须支付五万元左右的使用费，对企业来说造成了一定的成本负担；二是参展费。有企业反映，参加境外展会需向商会委托的境内组织机构缴纳参展费用，该费用高于企业直接参展费用，商会作为服务机构，不应当向企业收取参展费用。

5.营造诚实守信的市场环境

诚信具有资本属性，它能使企业的成本降低，使企业的形象升华，从而使企业的利润增值。尽管面临较大的外部风险，但被调研企业仍然表示愿意保持与国外企业的生意往来。除了客户群体稳定性这一原因，企业普遍认为国外市场主体诚信度较高，不会出现拖欠货款的情况。被调研企业列举的几个不诚信交易案例都是发生在国内客户身上。例如某汽车制造商与车灯制造商签订一个短期合同，车灯制造商为其研制车灯模具并生产车灯。合同到期后汽车制造商以车灯质量不过关为由，拒绝支付合同款，并结束合作，同时盗取了车灯制造企业研制的车灯模具。这事实上是盗取知识产权、缺乏市场诚信的表现，不仅伤害了供应商，而且损害了企业形象和国家形象。某医疗设备生产企业也提出，医疗设备的研发成本很高，而且研发后的产品注册也十分耗费精力和资金，国内相关政策对知识产权的保护力度不够，导致模仿者利用成本优势抢占了研发者的市场。被调研企业普遍呼吁加强国内市场主体的诚信建设和制度的规范性。

6.改善企业融资服务

（1）为企业海外参股投资降低融资成本。由于境外投资方或业主的财务能力下滑，以及承包方在海外盈利难度越来越大，因此国际工程承包企业普遍开始考虑参股投资拉动EPC项目的运作模式。一方面可以增加我国承包企业在国外工程项目定价中的话语权和控制权，另一方面也为我国企业在海外获得优质资产提供了渠道。调研的大型国际工程承包企业反映，我国企业赴境外承建工程已有三四十年的历史，“走出去”时间早的对外承包企业已积累了丰富的境外工程实施经验，但一般资产总规模相对较小、资产负债率高、净资产比例低，导致企业融资能力相对低下，而融资能力的不足直接影响到参股投资的财务能力，导致被其他国家的竞争对手抢夺先机。调研企业建议借鉴日本政府对财团的支持力度和方式，降低融资利率，鼓励企业相互参股，改革对国有企业海外事业部的考核方式等。

（2）充分发挥出口信用保险作用。调研企业中有两家涉及境外投资和对外工程承包的大型央企，针对出口信用保险业务提出两方面的诉求，一是降低承保企业出口信用保险业务的保险费率，二是拓展出口信用承保业务的市场国家。随着我国“一带一路”战略的实施，我国企业对外投资的步伐加快，市场国家的范围也快速扩展，出口信用保险结构的业务范围应当及时跟上企业对外投资拓展的速度，为企业“走出去”提供更多的便利。

7.加强商会和其他非政府组织的服务和协调职能

随着我国市场经济体制的日益完善，国际贸易规则对政府的约束和限制日益加强，商会作为连接政府与企业、企业与企业的桥梁和纽带，在组织国内企业参与国际市场竞争，与国外企业和行业组织进行国际交往，解决对外贸易争端时，对不宜由政府出面的事情，如同类产品的价格协调，反倾销、反补贴的调查应诉及解决其他国际贸易摩擦等，能发挥政府不可替代的作用。有企业反映，目前国际商会由于法律地位不明确、对政府依赖性过大，在国际贸易中发挥的作用不足，对于国际贸易中发生的争端的应对机制有效性有待提升。

8.规范区域竞争及相关地方财政补贴

调研省份中，有三个省份的企业谈到了中欧班列的地方竞争问题。随着“一带一路”战略的实施，中欧班列的发展势如春笋，越来越得到地方政府的重视。中欧班列由于与海运相比运费较高，政府在培育期给予一定的财政补贴无可厚非。但各地政府为了争夺线路和扩大规模，争相补贴抢夺货源，打起了价格战，造成了资源浪费和效率低下。地方政府虽不情愿却纷纷表示无解。调研的地方政府和企业希望能够加强中央层面的统筹，完善财政补贴退出机制，推动中欧班列从数量扩张转向质量提升。

9.改革国企绩效考核机制，避免恶性竞争

调研的大型国企提到了我国走出去企业之间的恶性竞争问题，这不仅包括同行业之间的竞争，还包括跨行业、跨领域的竞争，海外项目的投标存在低于成本价的恶意投标。调研企业建议通过完善国企绩效考核办法解决恶性竞争问题，例如通过建立项目备案机制，实现风险把控和责任追踪。此外，一些项目回报周期长，重视短期效应的绩效考核办法很容易对企业项目投资决策产生干扰。

（三）稳外贸、稳外资政策供求的总体分析

1.稳外贸、稳外资政策对外向型企业降成本有积极作用

我国坚持改革开放，历来重视外贸发展和引进外资，相应地中央与地方均出台并落实促进外贸发展和吸引外资的扶持政策。2016年以来，作为供给侧结构性改革的举措之一，国家出台多项降成本的政策措施，这些措施的实施对降低企业的税费成本、物流成本、融资成本、制度性成本等有积极作用，调研中企业也对上述方面的成本降低有明显感受。在全球经济面临不确定性增多的背景下，中央和地方出台的稳外贸政策，为外贸企业创造更加良好的政策环境，有力地支持了企业扩大进出口贸易，增强出口竞争力。稳外资政策有力促进外资利益保护和外资投资便利，促进进一步扩大对外开放。

2.外部不确定性和冲击对冲了减税降费等政策给企业的好处

据调研了解的情况，大规模减税降费的政策实实在在地落地了，但减税降费的好处对冲不了市场不确定性加大给外向型企业带来的困难、风险及成本上升。市场竞争激烈、贸易摩擦增多、外向型企业综合成本上涨较快。特别是企业反映突出的汇率大幅波动带来的成本，以及国内宏观政策变化带来的成本，如国六标准的实施加大了汽车企业的库存成本，环保监管加大了企业成本，中美贸易摩擦加征关税增加了出口企业的成本，国际市场变化引发产业转移给企业带来的成本，2019年5月，外资工业企业工业增加值出现规模负增长，同比下降0.3%，这是该指标自1998发布以来首次出现的负值。其增速虽然在6月份恢复至1.8%，但外资工业企业规模增长的疲软态势仍未改变。见图2-1。中美贸易摩擦使得部分外资企业经营成本提高，并降低了其对我国市场环境稳定性的预期，这成为当前外资企业规模增速疲软的重要影响因素。

图2-1 外企工业企业增加值当月同比增速

3.部门间、区域间政策协调性不足影响政策红利释放

在稳外贸、稳外资、稳增长、防风险等政策背景下，各部门、各地方从完成自身工作出发出台了看似合理的政策，但这些政策最终落实到企业，可能产生合成谬误，出现政策不协调、难以落地，甚至政策打架的情形，影响政策红利的释放，也难以充分发挥政策的效应。如，调研中一些企业反映，国家鼓励企业走出去，进出口银行等国家政策性银行也有一些支持政策。但企业在开展境外并购等业务时，需要银行信贷以及保险支持，但银行、保险机构出于防风险考虑，这类海外业务在收缩甚至不开展，致使企业融资面临困难。另外企业正常并购业务也受到资金汇出监管政策限制，难以及时汇出资金。再如各地政府因争夺欧洲班列线路和扩大规模，争相补贴抢夺货源，产生恶性竞争。

三、外向型企业成本变化的影响分析

当前，受国内经济社会发展和改革的影响，叠加外部贸易政策因素，我国外向型企业成本正在发生深刻变化。这些变化在影响企业生产布局和经营战略的同时，对国家经济社会运行也会产生深远的影响。

（一）外向型企业成本变化的主要影响因素

1.中美贸易摩擦是当前影响外向型企业成本变化的首要因素

2018年，美国先后对340亿美元、160亿美元中国输美产品加征25%关税后，对2000亿美元产品加征10%的关税；2019年5月10日起将2000亿美元产品税率提高到25%，并拟于9月1日起对输美3000亿美元货物加征25%关税。关税的多次提高，无论从影响输美产品数量，还是对美贸易金额，都有了质的改变，中美经贸摩擦对外向型企业的影响程度逐步显现，总体影响不可低估。中美贸易摩擦会给外向型企业带来双重成本压力：一方面，出口商品关税大幅提高增加企业成本、压缩企业利润、弱化企业竞争力；另一方面，我方对美国输华产品加征关税也会直接提高原材料来自美国的部分企业的直接生产成本。调研发现，加征关税正在对企业产生越来越大的困扰：一是已有订单被取消或暂停发货，甚至产生了客户拒收货物的现象；二是议价能力较强的采购商进一步压价，意图将关税负担大部分转移到出口方；三是其他国家特别是东南亚国家正在趁机抢夺市场。

2.人工成本持续上涨是外向型企业的普遍感受

近年来，原材料成本虽也有所上升，但整体上对企业成本影响不大。但人工成本（含工资、社保）的上升一直在持续，且在个别年份呈跳跃式增长，对企业影响最大。由于物价、房价的上涨，劳动者的生活成本一直在涨，企业为维持员工的稳定性，不得不每年都提高员工薪酬与福利，造成企业用工成本每年都在提高，且这种成本的提高是不可逆的。另一方面，企业招工难问题日益显现，企业通过劳务中介招聘又产生了新的成本；人员流动性增大使得生产熟练程度不高，企业生产效能受到一定影响，间接地也增加了企业成本。

3.外向型企业减税降费的获得感明显增强，但受益不均

近年来大幅度的减税降费，有效减轻了企业负担，外向型企业也感受明显。此外，外向型企业还享受了各级地方政府的优惠政策，如：纳税奖励、税收返还、社保金退返、安置特殊群体（退伍军人、残疾人、贫困人口）的奖励等。此外，商检海关合并，一些不恰当行政性收费取消，通关成本越来越低，通关速度加快；国地税合并后，税务出口退税到账速度加快，给企业减轻了资金压力。但调研发现，各类企业对减税降费的获得感尚存在较大差异，部分减税降费政策大企业和小企业受益较大，中型企业获得感不强；劳动密集型企业为社会提供了较多的就业岗位，在减税降费方面有着更多的诉求；很多企业对于各种各样的补贴政策不甚理解，认为与其给企业各类补贴，不如更大力度地减税降费。

4.国内营商环境改善明显，但短板依然突出

随着“放管服”改革的推进，各地营商环境大幅改善，企业办事成本明显降低，政府服务企业的意识有所增强。但营商环境不仅涉及政府与企业的关系，也涉及企业间关系、企业与社会的关系。近年来的营商环境优化主要侧重于政企关系，企业间的竞争乱象、社会治理短板等问题仍制约着企业的生产经营环境。

一是政府服务企业的意识提升了，但在能力上仍不完全匹配。调研发现，各级政府都充分认识到了发展实体经济的重要性，有着强烈的服务企业意识，甚至个别政府部门像“保姆”似的服务企业，无微不至、有求必应。但在政策实施过程中往往因能力有限、操之过急、衔接不顺、执行扭曲等，导致出现好心办坏事的结果。如：因监管能力有限，造成对正规经营企业的过度监管和对假冒伪劣产品生产企业的过松监督，使得“老实人吃亏”；机构改革推进速度快且衔接不顺，或政府机构公务员调岗、换岗频繁，导致企业办事的难度反而增加了，出现了办事人员业务不熟或找不到办事人员的现象；“放管服”改革后，有些服务由政府改为市场提供，市场化的服务性收费明显增加了；部分政府公共服务信息向社会公开后，由营利性企业来运营，存在以企业营私谋利的现象，且容易使国外竞争对手了解国内企业的弱点。

二是国内企业拖压货款、不守信用问题突出，上下游企业间关系不够友好。调研发现，外向型企业普遍不愿意与国内企业开展业务往来。一方面，国内企业付款条件普遍较差、拖欠货款现象比较严重，企业在商品价格竞争力不大的情况下，还面临货款回笼慢、坏账率高的风险；另一方面，国内企业信用意识薄弱，外向型企业与国内企业打交道普遍存在不安全感，加之执法环境尚存缺陷，即使针对不守信用企业开展诉讼，也时常面临“赢了官司输了钱”的窘境。而成熟市场经济国家的企业则在付款方面非常及时、信用度高且法制环境相对完善，甚至有的外向型企业在客户破产后已计提坏账，但客户仍陆续还款的现象。此外，成熟市场经济国家的企业往往不仅关注自身的发展，也愿意带动整个供应链的共同发展，而国内企业则大多不具备这种意识。在部分外向型企业管理人员看来，国内企业太“精明”了，过于唯利是图；外国企业太“傻”了，过于讲道义与社会责任。而恰恰是企业间讲道义和社会责任，才是营商环境的本质改变，才是社会文明的进步。

三是国内企业恶性竞争严重，企业对知识产权保护信心不足。外向型企业普遍反映，在“走出去”过程中，我国企业之间的恶性竞争十分突出，不仅有同行业之间的竞争，还有跨行业、跨领域的竞争；上市一个新产品后，马上会有大量仿制品冒出来，且采取严重的低价竞争，仿冒现象严重使得企业从事技术创新的预期收益得不到保障。虽然我国的知识产权保护制度日益完善，但企业保护自身知识产权权益的成本依然很高。

（二）成本变化对外向型企业的直接影响

1.关税增加导致订单减少

美国对我国输美产品加征关税后，大部分对美出口企业订单出现了不同程度的减少，不仅后续订单减少了，已确认的订单也存在取消的现象。短期内，部分企业对美出口订单大幅减少，对企业生产经营活动构成了重大挑战。在中美贸易政策不确定的情况下，后续订单转移的风险也会逐渐加大，即使我国外向型企业负担全部成本，但有的客户为了稳定的供货渠道，也倾向于在没有加征关税的国家寻找供应商。有些可替代性偏弱的产品，在其他国家或地区产能暂时难以满足需求的情况下，短期内美国客户会通过成本多方分担的方式继续从我国进口，但随着其他国家和地区产能的逐步提高，美方客户转移订单的倾向也会逐步强化。这将使我国相关公司产品在美国的竞争力降低，合作意愿受到影响。

2.成本上升推动企业生产基地外移

为降低来自于人工和关税成本的冲击，很多企业都在人工成本相对较低、关税壁垒相对较弱的东南亚、南亚、非洲寻找新的生产基地。通过调研，大致可把外向型企业分为四类：第一类是在加征关税的条件下仍具有一定的竞争优势，出于产业链完整等因素考虑，无生产基地外移的外向型企业；第二类是为绕过贸易壁垒有意愿外移，正在其他国家或地区进行考察的企业；第三类是经多方考察和比选，已确定生产基地外移的企业；第四类是在全球有多个生产基地的外商投资企业，拟通过把在我国的生产基地转向其他国家或地区。对部分企业来说，生产基地外移是一个艰难的选择。东南亚、南亚等国家虽人工成本低且不受加征关税影响，但产业链不完整、营商环境不佳，加之社会文化环境及政策因素，企业生产基地转移虽能够一定程度上降低成本，但也面临新的问题。

3.成本转嫁能力不同促进企业分化

美国对我国部分出口商品加征25%关税后，整体上对我国外向型企业成本影响较大，但由于企业竞争力、成本转嫁能力不同，不同的企业成本上升程度也有所不同。具体来说可分为三类：一是新增税负全部转嫁。部分具有自主品牌或创新能力的企业，市场竞争能力和议价能力较强，且美国市场商品可替代性弱，加征关税的成本可全部转嫁给中间商或消费者。二是新增税负部分转嫁。在美国市场具备一定话语权、市场竞争力相对较强的企业，能够与中间商和消费者共担成本。三是新增税负无法转嫁。市场竞争力、产品可替代性偏弱的企业，无法转嫁新增的关税成本。第一类加税对企业成本并无影响，一定程度上反而存在机会，加征关税后淘汰掉竞争力弱的企业，竞争力强的企业市场占有率反而有可能增加。但加税对第二类企业影响较大，对第三类企业则是致命的。我国外向型企业多处于产业链中下游，利润本来就低，有的企业出口商品利润率平均仅为2%-5%左右，即使与中间商和消费者平均承担新增成本，也需承担8%左右，进而导致无法覆盖成本产生亏损。

4.业务减少及成本控制引发企业裁员

近年来，随着人工成本的持续上涨，部分企业已开始采取机器换人策略，通过增加自动化设备降低人工使用量。中美贸易摩擦使企业的订单减少、成本上升，部分外向型企业裁员的动机更加强烈。调研发现，部分对美国市场依赖度比较大的企业均有减少人员招聘或裁员的打算。

5.营商环境短板制约企业转型及创新投入意愿

调研发现，外向型企业对国内市场环境普遍存在焦虑，对外国企业和国内企业的感受形成强烈的反差；企业担心的不是与政府的关系，反而对企业之间的关系感到不安。由于国内企业的付款条件和信用等问题，外向型企业普遍不愿意把业务重点向国内转移；由于仿冒者和技术跟随者众多，企业创新的知识产权难以得到有效保护，外向型企业对于研发投入普遍持保守态度。

6.不确定性增加强化企业谨慎态度

增加关税虽然大幅提升了企业成本，但一旦落地便是确定性因素，企业可以在生产经营层面予以应对。贸易摩擦对企业的最大影响，是增加了不确定性，导致企业无法进行合理的决策与执行。贸易摩擦作为国家间的经济纠纷，是企业所不能把控的。面对当前的外部市场环境，外向型企业普遍处于茫然状态，对未来趋势难以判断，应对措施有限，对生产经营活动只能持谨慎、保守态度。另一方面，外向型企业对国内的政策变化也感到“头痛”，公共政策应当为不确定的市场环境注入确定性，但我们有的公共政策反而加剧了市场环境的不确定性。当前，我国部分领域的政策变化依然频繁，且有些是“突然袭击”式的，加之运动式监管仍在一定程度上存在，更强化了企业的不确定性，干扰了企业预期。有的地方政府相关部门有可能应上级要求或出于其他目的，对企业开展临时性检查；有些产业政策变动未给企业留出足够的适应时间。可以说，如何发挥市场的决定性作用，更好地发挥政府的作用，我们还有很长的路要走。

（三）外向型企业成本变化对宏观经济的影响

1.对美出口下滑影响出口增长

美国加征关税的直接、短期效应是对美出口企业订单减少，进而影响我国出口增长。虽然通过产业链分担新增成本、内部成本控制等措施一定程度上能够对冲成本上升的冲击，但从中长期看，在其他国家或地区产能增长、价格优势逐步形成的情况下，后续的订单转移效应不可低估。另一方面，我国外向型企业的竞争优势多来自价格方面，成本提高导致商品价格提升会弱化竞争力，使竞争对手得到喘息之机。因此，虽然短期内贸易摩擦影响我国出口增长值得关注，中长期的影响也不容忽视。

2.内部成本上升、外部贸易壁垒增加促进产业转移

近年来，人工成本的持续上涨促使劳动密集型企业逐步向东南亚、南亚等劳动力成本低的国家或地区转移。这些国家或地区有着生产要素相对低廉的优势，当然也有其劣势。但贸易摩擦带来的税负增加，将会加快产业转移的趋势，强化这些国家或地区的劣势。即使中美贸易争端暂时达成协议，成本的持续上升及对未来的确定预期也使得这一趋势难以逆转。制造业是立国之本，应警惕美国借贸易争端促使我国制造业转移的战略目的。

3.外部环境不确定性进一步弱化民间投资意愿

近年来，受投资回报率下滑的影响，我国民间投资增长大幅回落，已成为制约我国经济稳定增长的重要因素。中美贸易摩擦进一步强化了经济运行的不确定性，一定程度上会抑制民间投资的增长。调研表明，部分外向型企业已取消或缩减了未来的投资计划，即使个别有投资能力的企业，也徘徊于到哪里投资、投资什么项目。中美贸易摩擦虽直接影响的是对美出口企业，但其对其他企业预期的干扰作用也不容忽视。

4.营商环境短板制约高质量发展

优越的营商环境是高质量发展和现代化经济体系的基础。近年来，我国在优化营商环境方面做出了前所未有的努力，部分地区先行试点对标国际高水平，或专门成立优化营商环境领导小组，或对照营商环境评价指标逐项采取措施。然而，目前的营商环境优化政策与措施还主要是着眼于政府与企业的关系，侧重企业办事成本与时效、基础设施、公共服务等短期因素方面，对企业间关系、社会治理水平等长期性因素关注不足。短期因素容易改善，企业开办、缴税、用水、用电、通关等，往往一纸文件就能解决，“最多跑一次”“只跑零次”、网上办理、限时办理、取消收费等确实大大便利了企业。但让企业焦虑的却是企业间关系的不友好、社会治理水平的滞后，政府这只“手”伸太长的问题大大改善，市场这只“手”太乱、社会这只手太“短”的问题仍是短板。如：企业间的恶性竞争、不守信用就不是短期能够解决的问题；社会组织不发达，对外援助以政府为主导进行而不是通过NGO来推进，往往会引起国家间的贸易争端。

5.企业普遍裁员导致就业市场承压

如前所述，人工成本的持续上涨已经使企业开始实施机器换人，中美贸易摩擦导致的订单减少势必使相关企业裁员。前者是趋势性的，我国的经济社会发展有足够的消化时间；后者是局部性的，只涉及对美出口企业。但问题的关键在于其持续影响和对企业预期的扰动。中美贸易摩擦可能会长期影响中间商对供应商选择的考虑因素，使中间商和供应商都开始考虑自身的“备胎计划”；企业预期不明，也会减少或收缩投资，减少招聘或直接裁员。可以说，短期内的就业市场承压是必然要面对的，但中长期的就业影响则更需关注。

6.外部贸易摩擦及内部政策变化导致的预期不稳是当前经济社会运行的重大挑战

调研发现，部分外向型企业对已落地的关税增加持平和态度，认为即使关税增加，市场在调整一段时间后也可承受，最大的问题是贸易摩擦的前景不明，加之国内相关政策变化太频繁，企业的预期已处在紊乱状态。“稳预期”已成为我国宏观经济调控的重要着力点，一些学者则认为“当前稳预期的关键是提高经济主体的信心”。然而，我们的宏观经济政策在稳预期方面的力度仍有待进一步强化，政策本身的不确定性对企业预期的干扰不可忽视。如何强化宏观经济政策为经济社会运行注入确定性的功能作用，仍需在全面深化改革和政策顶层设计方面做出回应。

四、从全球风险视角认识降成本

降成本是个整体性问题。从单个企业的角度来看，提高管理水平可以在一定范围内降低某个方面的成本。但是从宏观的角度看，企业成本是由企业所处的整体环境所决定的，这个整体环境就是社会面临的风险环境。成本是风险的内部化，整体风险的提高会抬升企业的整体成本。而从整体的角度看，企业不仅面临国内风险，还面临全球风险。尤其是当今世界处于百年未有之大变局，全球风险对企业成本的影响更为直接和广泛。全球风险不仅直接影响外向型企业，而且也影响着其他企业，对这个问题要有清醒认识。

（一）全球不确定性和风险持续放大将成为新常态

1.主要经济体发展的不确定性显著提升，我国企业面临异常复杂的外部环境

这从一年来跌宕起伏的贸易摩擦，最近的美国降息以及把中国列为“汇率操作国”等可见一斑。2019年7月31日，美联储降息25个基点，全球市场反应反常且激烈。与此同时，虽然美国2018年经济增长强劲，但美国经济增长终究会回落到2%的潜在增长水平，受到过分财政刺激和贸易战负面影响，有预测显示，美国2020～2022年会下跌到低于2%。本次降息表明美联储从2008年全球金融危机以来的降息和升息周期戛然而止，进入一个倾向降息但更多是不确定的新阶段。突然的资金流出和汇率变动，可能会加大新兴经济体经济混乱的风险。大规模的量化宽松会使得资金流入新兴国家，但美国货币政策的方向一旦发生变化，资金的流向将有可能马上出现逆转。2008年世界金融危机后，全球长期维持低利率，2017年全球债务余额高达184万亿美元，已超过全球GDP的2倍。如果继续保持宽松的环境，债务将进一步扩大，引发金融危机的风险将加大。

欧洲政治上的不确定性对经济影响大，导致市场信心下降。这些不确定性包括英国脱欧、法国马克龙政府面临的挑战以及德国议会的政治危机。信贷紧缩和贸易紧张局势等经济因素更是使欧元区经济雪上加霜。在长期增长疲软的经济环境中，日本经济增长出现周期性下滑。其他如巴西和墨西哥等国家，政治不确定性亦不断增加，严重影响经济发展。

在当前世界经济体系中，构成了以西方发达国家为市场、以中国等新兴经济体为生产地、以资源富集国为资源来源地的经济循环格局。在这种格局下，当西方国家遭遇经济衰退，一些西方政客便把矛头指向我国，认为过去给了我国太多的优惠条件，认为中国工人抢走了他们的工作岗位，并以此为据大造舆论，采取行动联手遏制中国。西方对我国及我国企业的各种责难、调查越来越多，对我国采取的各种惩罚性措施也越来越变本加厉，可以预计未来形势会更加严峻。

2.全球市场危机四伏，我国企业发展面临的全球环境异常复杂

美国财政部于当地时间8月5日宣布把中国列为汇率操纵国，声明中表示，“在特朗普总统的支持下”，财政部长姆努钦已认定中国是一个汇率操纵国。就在前一天，人民币兑美元汇率离岸、在岸双双跌破7元的心理关口，创下了11年的最大跌幅。7是外汇市场的心理防线，一旦突破可能造成预期紊乱，或将导致大幅贬值。在调研中，外向型企业反映最为突出的问题是汇率大幅波动的问题，对企业正常的生产经营活动造成巨大影响。在当前和未来形势下，汇率波动的影响可能会进一步加剧。

3.特朗普主义对全球经济的冲击不容忽视

特朗普上台以来，“特朗普主义”就大行其道，特朗普开始兑现竞选承诺，大搞特搞“美国优先”。只要认为不符合“美国优先”的情况，就处处与世界为敌，对墨西哥、加拿大、俄罗斯、印度等几十个国家先后发难，甚至连美国的老“盟友”欧盟、日本都不放过。为了搞“美国优先”，“特朗普主义”者置国际义务与责任于不顾，在国际机构和协议中大规模“退群”，如退出“巴黎气候变化协定”“联合国教科文组织”“全球移民协议”“联合国人权理事会”“维也纳外交关系公约”“万国邮政联盟”等。还威胁退出“世界贸易组织（WTO）”。这些都是老牌国际组织或国际协议，对于维护世界和平与公平秩序、防范全球风险具有十分重要的意义。特别是美国退出“中导条约”，将世界带入极其危险的境地。以上说明“特朗普主义”者的目标并非只是针对中国，他的一切做法都是为了实现少数人政治目标的“特朗普主义”，即搞所谓“美国优先”，置全世界的安危于不顾。向中国发难，只是其中的一部分，“特朗普主义”者认为中国对其“美国优先”战略影响较大，因此把中国作为主要假想敌来对待。

“特朗普主义”者搞“美国优先”战略和贸易保护主义大行其道等，都是试图将风险转移给其他国家的表现。全球风险的分担机制变成风险的“互害”机制，使得全球风险呈几何级数放大。随着贸易冲突可能升级，世界贸易萎缩会进一步拖累全球经济。与此同时，资本和商品市场的波动均意味着全球金融环境在收紧。当前，主要经济体相互误判是全球增长的最大威胁。贸易摩擦十分危险，因为它很容易升级并失控。随着全球经济增速的进一步放缓，主要经济体相互误判造成的损害风险将会在未来持续攀升。

（二）在全球风险背景下认识企业成本问题

1.全球风险将成为企业成本的内在属性

在全球化的背景下，现代科学技术进步加快，社会分工和国际分工不断深化，把世界的生产、贸易、金融等活动紧密联系在一起，各国各地区之间的经济活动相互依存、相互开放，每个企业都是这个复杂“网络”上的一个环节。随着全球不确定性和风险放大，企业的成本再也不是仅仅局限于企业生产过程的本身，而是置身于全球的产业链和价值链中，全球风险越来越成为企业成本的内在属性。

当全球风险扩大，不确定性增加，使得整个经济社会的运行成本上升时，我们就进入了全球风险诱导下的高成本时代。这些风险在形式上可能很难去区分，哪些是个体风险哪些是整体风险，而且风险会通过链条不断发生转移，全球风险可以转化为经济风险，经济风险又加剧社会风险。当整体风险上升时，就会变成公共风险，而公共风险就不是哪一个企业能够去承受和化解的，这个时候只能依靠整体的风险化解。从这个意义上讲，成本已经不是传统的会计学意义和经济学意义上的成本，实际上是风险的转化。在这种情况下，如果不能降低整个社会的风险水平，那么高成本是无法降下来的。因此，降成本的着力点是要降低全球风险和不确定性对成本的冲击。

2.全球风险冲击的最大危害是可能引爆国内“灰犀牛”风险

风险的最大特征是呈链状或网状结构。风险在风险链和风险网传递中会逐渐扩散放大，如控制不当或受外部冲击，就可能引爆某个风险点，导致系统性风险。当前，我国各领域风险链已经在衍生，并交叉形成风险网，为“灰犀牛”风险形成提供了条件。尤其是经济和社会领域，资产价格交叉下跌风险链、民营企业破产与失业率上升风险链，以及金融资产缩水、实体经济困境与结构性失业交织风险网等，“灰犀牛”已经长大，难以经受风吹草动。国际经济中商品、金融和汇率等方面的因素也构成了我国风险链中的内在环节，在“灰犀牛”风险处于危机的临界点状态，一点小的变化都可能是致命的。在调研中了解到，企业外迁，如HZ市，三星电子外迁使得整个电子工业外迁到国外，留在当地的企业产能也大幅压缩，企业用工需求大幅下降。

3.国际国内风险交织使得政策空间变小，而决策失误风险增加则可能加大企业运行成本

我国经济季度增长率持续下降，2019年前三季度我国经济同比增速为6.2%，较前期有些下降。针对美国的一系列关税政策，我国发布一些货币和财政措施，试图保持经济增长和稳定金融市场。但是，在中长期内，信贷增长将继续受到巨额存量限制。同时，我国的政策还受到债务和政府承诺去杠杆化的限制。如果与美国的贸易紧张局势升级并且增长受到严重破坏，政府的刺激措施可能会变得更加激进。贸易摩擦和化解债务使我国的政策空间越来越小，在这种情况下很容易出现政策失误风险，政策稍有不当可能放大风险或导致无可挽回的损失，这些风险和损失最终也会转化为企业的成本。

4.全球风险治理的制度变迁速度与全球风险产生的速度不匹配，全球治理制度性成本是未来企业成本必须负担之重

全球不确定性和风险持续放大将成为新常态，且速度在加快，但是全球治理的制度变迁非常缓慢，而且全球治理体系甚至有倒退的迹象。当全球风险治理制度变迁速度慢于风险产生速度的时候，全球风险和不确定性就会进一步放大，各国和各个企业的行为方式也会转变，这就会导致成本急剧上升。这些成本可归结于全球治理的制度性成本。这个全球治理制度性成本是由于全球风险的整体水平提高了，而全球治理制度变迁和制度创新没有及时跟进，从而产生各种制度性成本，最终转化为企业的各项成本。从当前和未来一段时期来看，全球治理制度性成本是未来企业成本必须负担之重，需要经过长时期的消化。

（三）全球风险视角下如何降成本

1.构筑防火墙，维护国家经济安全

覆巢之下岂有完卵，在全球风险放大背景下，维护国家经济安全是第一位的，也是企业降成本的基本前提。具体来说，可以借鉴“三线建设”战略思维，抵御外部风险冲击、维护国家经济安全应该构建多道防御线。但新的“三线”并非地理空间纵深的概念，而是经济形态纵深的概念。从经济形态纵深来看，“一线”是商品市场和贸易，是看得见摸得着的经济，是传统上讲的“实体经济”；“二线”是金融市场和汇率，是看得见摸不着的经济，是传统上讲的“虚拟经济”；而“三线”实际上是国家经济治理核心能力，表现为经济动员能力和资源配置能力。“一线”容易受到国际贸易摩擦的影响，“二线”容易受到国际金融危机的冲击，“三线”则既是“一线”和“二线”的战略支撑，又是“一线”和“二线”的后台系统。“一线”和“二线”即便受到毁灭性打击，但只要“三线”足够强大，“一线”和“二线”可以迅速重建。就好比铁道被山洪冲毁，但只要铁道维护人员素质过硬、设备精良，被毁铁道可以迅速修复。强化“三线”（国家经济治理核心能力）建设是一项系统工程，其中财政是枢纽和转化器。增强国家经济治理核心能力，表现为增强经济发展动员能力和经济资源优化配置能力。利用财政作为政治、经济和社会的转化器功能，可以将中国特色社会主义的政治优势转化为经济优势。因此，构筑国家经济安全体系，关键是要完善基本财政制度，更好地发挥财政的转化功能。

2.处理好风险平衡关系

在应对外部冲击过程中，防风险就是降成本，而防风险最有效的方式是分散风险。“中国经济是一片大海，而不是一个小池塘。狂风骤雨可以掀翻小池塘，但不能掀翻大海。”狂风骤雨之所以不能掀翻大海，是因为大海能分散风险。对于我国经济整体来说，目前的全球风险冲击是可以抵抗的。但对于局部来说，如果不合理分散风险，则可能会造成严重后果。合理分散风险是实现风险综合平衡的艺术，在应对外部冲击过程中，要综合平衡国家、企业和个人之间的风险，综合平衡实体部门与虚拟部门之间的风险，综合平衡短期与长期风险。对抗外部冲击，仅靠政府或某一方面的力量是不够的，必须发挥多元主体的积极性，这也是我们讨论“治理”常有的题中之义。财政在调节各种关系中发挥着基础性作用，因此也是配置和分散风险的基础性制度安排。财政通过预算、税收和财政政策，可以调节政府与市场以及政府与社会的风险配置关系；通过财政体制，可以调节政府间的风险配置关系。财政通过上述风险配置关系的调节，形成应对风险冲击的治理结构，将各种力量的作用发挥到最大。

3.减少决策失误

减少决策失误的关键在于推动政府治理改革，实现风险管理在更高层次上统筹，避免防风险“各守一摊”。具体来说，要将宏观调控转化为宏观管理，并把防范重大风险放在首位，特别是对全球风险，要有预判。宏观管理的眼光不只盯着经济领域，而是包括经济、社会、文化、生态、全球等各领域、各个方面，要有整体观；宏观管理不只关注经济的波动，而是监测各领域风险链的变化和传递情况；宏观管理不是采用刺激性政策来干预经济，而是通过中长期政策措施来稳定和引导预期；宏观管理防范风险不是各部门“把守一摊”，而是分工协同行动，对每个部门出台的改革和政策事项都应该进行公共风险评估，避免无意动作引爆风险，或者遮盖风险导致风险隐性聚集扩大。

五、外向型企业降成本、稳增长、促发展的政策建议

从上述分析来看，我国的外向型经济总体处于“三期迭加”的阶段：一是转型期，外向型经济正在由引进来向引进来、走出去并重的阶段转型，注重出口向提升出口质量、增加进口规模协调的阶段转型，注重技术引进向消化吸收、自主创新联动的阶段转型；二是风险期，中美经贸关系的摩擦与国内的经济结构调整形成交织，再考虑到债务风险高企、企业盈利能力下降等问题，经济的运行风险较大；三是变动期，从世界范围来看，生产技术创新、产业模式创新和经济形态创新仍在深入推进，导致产业链、供应链、价值链的调整不断深化，必然给当前的国际分工体系、跨国投资模式和全球价值链管理带来一系列新的变化。“三期迭加”为我国的外向型企业带来了新的发展环境和动力机制，同时也带来了新的矛盾积累和风险挑战。为有效应对当前外向型经济的复杂局面，促进外向型企业的发展，并为我国经济的创新发展提供良好的支撑，以降成本、稳增长和促发展为基础，结合全国调研时地方政府部门和外向型企业的意见，形成以下政策建议：

（一）坚持抵御外部市场的风险输入，强化宏观经济政策的确定性注入

1.有效应对中美贸易争端的挑战，完善我国出口促进战略

目前中美贸易问题的复杂性仍在加大，解决问题的空间受到进一步的挤压，中美两国为贸易争端所付出的代价不断增加，也给世界经济贸易的复苏发展带来了新的不确定性。为有效应对中美贸易争端的挑战，在出口促进战略上应做好以下三个方向的突破：一是支持有条件和谈判能力的企业建立附加关税预分担制度，根据中美贸易争端的发展情势，预计美国仍将对余下的中国输美商品约3250亿美元加征关税，或分两期加征，第一期加至10%，第二期加至25%。支持相关的出口企业提前与海外客户约定好应对的预分担比例，并将该比例与中美贸易正常化以后的贸易利益补偿机制联系到一起，综合补偿、综合实施。二是对于其他外向型企业，应着力优化企业的贸易渠道和贸易方式，合理利用海外分支机构、贸易渠道和转移定价等机构和机制，实现在确保企业利益的情况下，尽可能保证企业生产经营稳定，降低附加关税的影响和冲击。三是推进企业“海外仓”的建设，并以“海外仓”为基础，建立附加关税的库存管理制度，适时地将部分订单内的商品提前运输至“海外仓”。“海外仓”可以由单一企业建设、服务于单一企业，也可以由多个企业协作建设，共同服务于多个企业，还可以由第三方企业建设，面向符合条件的企业开展服务。

2.提升国内产业链水平，支持大型设备、关键零配件的进口，将受托加工制造转向自主性生产和出口

从目前的情况来看，我国拥有全球最完整的产业链体系，220种主要商品的产量居全球第一，制造能力完整、配套能力强大。这种产业链体系是我们有效抵御贸易强压、产业外迁的重要基础和条件。下一步，应进一步发挥产业链优势，在国际分工体系调整的关键阶段，通过将海外的制造环节引进或供应链内迁，支持大型设备和关键零配件的进口，从而使国内生产由受托制造转向自主制造，并提升贸易能力和贸易收益。

建议推进两个机制的建设和完善：一是抓紧时间落实关税清单排除豁免，2019年5月25日，国务院关税税则委员会发布了《关税排除公告》，明确指出，“将根据我国利益相关方的申请，将部分符合条件的商品排除出对美加征关税范围，采取暂不加征关税、具备退还税款条件的退还已加征关税税款等排除措施。”接下来应抓紧时间落实这一清单的要求，属于排除范围的，综合考虑政策法规性和市场公平性的要求，应实施排除的，抓紧时间进行排除，以利企业生产，保障现有产业链和国际分工体系的稳定。二是对关键零配件和大型设备的进口，在综合考虑技术优势、产品特性和渠道独占性的基础上，给予更大程度的进口关税优惠，可考虑将符合要求的大型设备和关键零配件的税率下调为零，支持国内产业链创新和基础产业的发展。

3.推进国内技术创新，加强知识产权保护，推动国际创新链和核心环节在国内有效集聚

在中美贸易争端和日韩贸易争端中，都可以看到技术垄断和高科技产品“霸权主义”的影子。为有效应对贸易风险，确保自由贸易的有效进行，在扩大相关产品进口的同时，着力推进关键技术进口，有效融合国内技术创新，加强国内知识产权保护，并积极推行知识产权保护的国际规则，对技术贸易和专利许可所涉及到的费用和资金，坚决依法给予贸易用汇和单方面转移的便利，支持知识产权作价入股，支持以技术创新链建设为方向的国际产业引进、国际产能合作和外汇资金管理，并支持相关主体的融资便利和合法用汇。

为实现上述目标，我们建议应着力推进以下两项改革，并形成有效的支撑体系：一是对企业研发中心、核心创新企业的技术贸易、许可费用和股权、债权融资实施特殊的外汇管理政策，在备案的基础上，授予外汇汇兑的自主权；二是对达到标准的企业研发中心、核心创新企业的外国用工，推广实施和有效复制中关村关于外国专业人员在华工作的相关政策和待遇，给予工作权限和居留便利。

4.有效应对汇率变动，加大政策支持力度，完善汇率政策体系

近年来，我国汇率波动幅度明显加大，尽管仍表现出双向波动的特点，但在波动中往往形成了单边贬值的预期。2018年3月至10月，人民币对美元的汇率波动幅度就超过了10%，超过了同期外贸企业平均7.5%的营业收入利润率水平①《进出口经理人》编辑部，《2018年外贸企业生存现状调查报告》，2019年1月。，也即，如果外贸企业没有做汇率套期保值或是外汇远期合约，极有可能出现因汇率而亏损的情况。在《进出口经理人》杂志开展的面向1231家外贸企业的2018年经营情况的调查中，在影响企业出口业务最大的因素中，汇率波动从前几年排名第五的水平，一下子超过了“原材料成本上升”和“自身创新研发能力不足”两项指标，位居第三位。因此，有效应对汇率变动，加强对外贸企业的政策支持就成为当务之急。

我们建议的政策安排主要包括三个方面：第一，进一步降低专业性外汇市场的准入门槛，推动专业金融机构为外贸企业提供便捷、高效的外汇交易服务，使外贸企业可以借助现行掉期、期权市场来实现互换和套期保值，实现更有效率也更加平衡的汇率管理；第二，推动外贸企业收汇融资的便利化，为包括非信用证业务在内的外汇收汇凭证和票据等，提供更好的贸易押汇和质押融资服务；第三，由中央财政建立国家外汇平准基金，适当稳定汇率波动水平，并为市场主体的汇率管理提供可供参考的中介指标和中间产品。

（二）以降成本为核心，优化营商环境

1.着力降低融资成本，延长融资期限，优化债务结构

受到外贸企业生产制造、国际运输、收汇结算周期较长的影响，外贸企业的融资成本在同类企业或同类交易中的成本一直较高。解决的主要思路是根据外贸企业的生产特性和交易特性，从生产性融资和交易性融资两个方面实现重要突破。主要建议方案有：一是将外向型经济的融资担保服务作为国家融资担保基金的重要担保对象，并提供更加优惠的担保费率，待运作成熟后，可在国家融资担保基金中建立专门的外向型经济子基金；二是强化对小微型外向型企业的政策支持和金融服务，采取减税、定向降准等手段，激励金融机构进一步加大对外向型小微企业的支持；三是坚决清理整顿外向型经济融资过程中的各种不合理收费，支持金融、融资担保机构优化绩效考评指标，为外向型经济减费让利；四是鼓励金融机构创新大额存单、可转换票据、集合债券等产品，引导更多社会资金投向外向型经济企业，拓宽直接融资渠道。

2.做实做细减税降费政策，有效降低外向型企业的税费成本

外向型企业在减税降费等领域表现出一定程度的特殊性，同时也存在着对海外市场的特殊税费需求，在有效落实减税降费整体政策的同时，还要结合外向型企业的特点，将减税降费工作做实做细，对外向型企业成本真正起到有效降低的效应。主要建议包括：一是将增值税减税与出口退税政策有效联动，支持外贸企业通过价格调整等方式确保自己的出口退税利益，对于确属产业链价格刚性，最终产品价格难以调整的，根据其出口实绩、结构优化和效益提升的情况，建立综合奖励机制；二是积极推动国际税收协定的签署和落实，对于取得的最惠国待遇和国民待遇地位，要建立简便易行的机制予以实施和保障，并对“走出去”的企业简化流程，建立渠道，实现直接有效的国际税收协调机制；三是对外向型企业的外籍职员的社会保障费的缴纳，应根据其在本国的缴纳情况确定在我国的缴纳原则和标准，总体上，对雇佣的外籍职员应视其需求确定相关的社会保险费的缴纳种类和标准。

3.建立规范的市场机制，有效降低外向型企业的物流成本

加工贸易是我国外向型经济的重要组成部分，2018年，我国加工贸易占总出口的比重仍然高达32%，在东南沿海地区向中西部地区的转移产业中，加工贸易占有相当的比重。但受到“两头在外”的直接影响，物流成本对加工贸易的布局和产能影响很大。采取规范化的机制，有效降低物流成本，是我们优化加工贸易布局和提升贸易结构的重要举措。主要建议包括：第一，建立中国的内陆共同点计划（类似于美国的OCP条款），对中西部地区执行国际贸易运输的优惠费率，初期可考虑以长江经济带作为试点区域，海外进口的原材料、设备和对外出口的制成品等，可考虑以南京为标准建立水运的共同运费水平，差额部分由中央政府提供统一的竞争性补贴。第二，考虑到2018年以来集装箱运费率的急剧波动，且无法取得航运企业垄断证据的情况下，建议在进一步增强我国货运集装箱运费率稳定的基础上，在上海建立中国航运指数（集运指数）交易所和指数产品，并支持货方、货代方作为独立的交易主体，参与中国航运指数的交易。第三，推进中欧班列的统筹运行，既尊重各省已经取得的重要贸易实绩，又要避免不必要的补贴大战，有效降低贸易成本，并真正实现中欧班列的市场化运行。建议组建国家级的中欧班列公司，作为国有资本投资公司理顺国家公司与地方公司的关系，地方公司独立运营，并以利润和效率作为国家公司的考核指标和决策机制。

4.直接降费与协商谈判并重，有效降低企业用能成本

从当前的情况看，电网企业降低电费水平对外向型企业降低用能成本，提升企业效益有一定程度的帮助，应继续坚持推进电网企业降低运营成本，并保持电网供电价格的稳中有降。此外，应根据外向型企业的经营形势，支持将外向型企业优先纳入直购电改革的范围，并优先保障外向型企业的直购电保障额度。

5.以简化投资审批、压减行政许可、制定政务服务清单为方向，降低制度性交易成本

随着“放管服”改革的不断深化，我国的制度性交易成本出现了明显的降低。但在操作中，缺少明确的边界、缺乏科学的标准、缺失有效的规定是影响制度性交易成本进一步下降，切实提升微观主体办事效率和规范性的重要原因。2019年3月，《外商投资法》通过立法以来，更是将上述的成本问题扩展到外向型经济领域。针对上述问题，我们建议的方案措施如下：

一是进一步简化外向型企业投资审批。优化外向型投资项目审批流程，整合投资部门和商务部门相关管理权限，实现主要类型的对外投资审批在线并联办理。出台指导地方开展外商投资项目承诺制改革的文件，对符合国家产业目录，且通过国家安全审查的外商直接投资，实现政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒，大幅压缩投资项目落地时间。积极推进企业厂房等工程建设项目审批制度改革，精简取消部分审批前置条件，推动将消防设计审核、人防设计审查等纳入施工图联审。对外向型经济企业的新批工业用地探索试行“标准地”制度，用地企业可直接开工建设，不再需要各类审批，建成投产后，有关部门按照既定标准与法定条件验收。

二是进一步压减行政许可等事项。抓紧修订公布外向型经济领域的新的行政许可事项清单，清单外的行政许可事项一律视作违规审批。着力清理各类变相审批和许可，对以备案、登记、注册、目录、年检、监制、认定、认证、专项计划等形式变相设置审批的违规行为进行整治。

三是加快制定面向外向型经济的政务服务事项清单和推进政务服务标准化。加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，制定统一的审批服务事项编码、规范标准、办事指南和时限，消除模糊条款，优化审批服务流程，制作易看易懂、实用简便的办理流程图（表），统一事项办理标准。

6.降低进出口环节合规成本，推进通关便利化，降低企业的贸易成本

在调研中，许多外向型企业都反映在进出口检验检疫、海关通关和外贸运输中存在一系列不合理或是难以有效操作的环节，容易出现额外收费或是行政管理权力的规范使用。为有效降低进出口环节的合规成本，有效针对外向型经济在进出口检验检疫、通关标准和外贸运输规则的具体要求，要着力做好以下几点：一是抓紧建立并启动相关工作机制，着力降低集装箱进出口环节合规成本；二是抓紧制定公布口岸收费目录清单，减少对普遍性、标准化事项的审查和收费；三是进一步优化通关流程和作业方式，推动精简进出口环节监管证件，能退出口岸验核的退出；四是尽快完成进口许可管理货物目录调整，根据国民经济发展要求和贸易实际，及时减去已无必要监管的产品。

（三）以补短板为主线，创新政策体系，完善政府公共服务

1.大力支持外向型企业融资，形成特色融资产品

从外贸企业的情况来看，由于一般贸易占比不断提升，而加工贸易的占比下降，在提高贸易附加值的同时，也延长了贸易的交易时间，增加了资金占用。而从外资企业来看，除了外贸企业之外，还有一个“东道国”融资的问题，希望能够在中国大陆获得相对充裕的生产性、经营性资金保障。在“走出去”的企业之中，多数企业的投资资金、运营资金仍需要国内的渠道支持，“内保外贷”“海外资产担保”等融资方式需要得到国内政策的支持和金融市场认可。为支持上述目标，在外向型企业融资上，应注重保持以下融资渠道和产品：

第一，重点通过差别准备金、利率、再贷款、再贴现等政策，引导金融机构加大对外向型小微企业的支持力度，将外向型小微企业的信贷支持纳入MPA考核和央行的定向支持计划之中。第二，鼓励和支持金融机构对有订单、有效益的外贸企业贷款，畅通内保外贷、海外资产担保的渠道和产品，将金融信用属性的贸易结算方式的融资多样化，以降低融资成本，加速资金流转。第三，加强银贸合作，鼓励和支持金融机构进一步扩大出口信用保险保单融资和出口退税账户质押融资规模。

2.充分发挥出口信用保险的作用，支持外向型企业结构升级

出口信用保险可以有效降低出口贸易成本，加速出口企业的资金周转，并对出口企业降杠杆、增效益、优结构给予了有效的支持。目前，出口信用保险主要集中在“一带一路”沿线国家，重点支持装备制造和先进制造的产品，并着力扶持企业开展商业信用结算，下一步应在现行方案和方法的基础上，重点推进以下四个方面的工作：

第一，扩展出口信用保险的产品支持范围，除现行装备制造类商品和先进制造的产品以外，探索将服务型制造和国际工程承包的定制型产品纳入出口信用保险的支持范围，基础价格也应考虑到服务性和定制性而相应的提高。第二，进一步降低短期出口信用保险费率，对卖方信贷结合信用评价水平和贸易结算方式大幅度降低费率，直至“零费率”安排，而对买方信贷也应根据国家的外经、外交政策和具体贸易对象的特征，逐步降低费率。第三，对大型成套设备出口融资应保尽保，在风险可控的前提下，形成对创新工程的支持，抓紧评估和支持一批中长期险项目。

3.进一步提高贸易的便利化水平

贸易便利化是外向型经济领域“放管服”改革的重点，也是外贸企业意见高度集中的领域。主要建议如下：一是要积极改善通关便利化的技术条件，提高机检比例，进一步降低海关出口平均查验率，加强分类指导，对信用好的出口企业降低查验率，对信用差的出口企业加大查验力度；二是切实将国际贸易“单一窗口”建设从沿海地区推广到有条件的中西部地区，建立标准体系，落实主体责任。全面推进通关作业无纸化；三是不得向企业转嫁贸易便利化成本，贸易便利化的背后支持是信息化和智能化，相关的自动申报和监管设备应该由政府承担，并提供更具专业化和创新性的服务。

4.支持边境贸易发展，打造“一带一路”的边贸核心节点

从外向型企业和内陆地区的反映来看，目前陆路贸易发展迅速，中欧班列发展迅速，近年来又增加了“陆海贸易新通道”（即南向通道）等一系列贸易主通道建设。随着贸易通道的逐步成熟，贸易节点和物流枢纽建设需要提上日程，并作为边贸政策的重点，在边境城市建设一批“一带一路”的核心经贸节点。主要政策包括：第一，将边贸政策与扶贫政策、民族政策相结合，打通政策边界，实现资金合理统筹，提升边贸支持资金的效率和效益。第二，加大中央财政对边境地区转移支付力度，继续支持边境小额贸易企业发展能力建设，并督促地方规范资金使用，确保将资金落实到基层一线地区，大力促进边境小额贸易企业发展。

5.加大对外贸新业态的支持力度，促进外贸高质量发展

近年来，以信息化、市场化和服务化为主路径，我国大力支持外贸新业态的建设发展，放松政策管制，提升市场活力，开展并扩大跨境电子商务、市场采购贸易方式和外贸综合服务企业试点。主要政策措施包括：第一，支持企业建设一批出口产品“海外仓”和海外运营中心，加强与进口国沟通，并鼓励相关运营平台与东道国的外递企业和邮政企业展开深层次合作，突破物流瓶颈。第二，总结跨境电子商务综合试验区和市场采购贸易方式的经验，继续扩大试点范围，对试点地区符合监管条件的出口企业，如不能提供进项税发票，按规定实行增值税免征不退政策，并在发展中逐步规范和完善。第三，加快建立与外贸综合服务企业发展相适应的管理模式，以企业信用建设为基础，抓紧完善外贸综合服务企业退（免）税分类管理办法。

（四）加强知识产权保护，提升外贸经济附加值

知识产权的贸易、创新激励与保护是推进我国经济发展，提升外贸经济附加值的重要安排。为有效应对中美贸易争端，推动我国创新驱动发展，形成国际创新中心和产业高地，应着力推进以下四项工作：

第一，支持知识产权贸易发展。要重视对发达国家的知识产权制度研究。我国在参与国际竞争的过程中，应当不断完善自身的国际知识产权战略，积极申请国外知识产权，加强对国外知识产权制度的研究，避免知识产权的侵犯。我国企业也要及时关注各国在知识产权制度和执行上的一些新进展，并且与国外同行业企业进行交流沟通和合作，实现多方共赢。要增强知识产权保护意识，完善应诉策略。面对美国企业的侵权指控时，我国企业在心理上和策略上都应该做好准备，了解美国知识产权法律制度以及诉讼制度，利用多种解决机制，通过TRIPS协议、诉诸WTO争端解决或者发挥行业间协会作用等多种途径维护自身权益。

第二，推进技术创新。鼓励知识产权创新，拥有自主产权。应对中美贸易知识产权摩擦，我国需要鼓励知识产权的创新，要把企业发展目标由“中国制造”变为“中国创造”，加大对研发方面的投入，从而增加科研成果。政府应当促进科研成果向知识产权的转化，增加知识产权的产出量，使国家拥有更多的知识产权。同时，政府也应加大对企业和个人知识产权创新的鼓励力度，重视知识产权法律保护，与其他国家展开交流与合作。

第三，加强知识产权保护。重点支持企业开展商标、专利注册保护，加强境外知识产权争端解决和维权援助机制建设。健全多双边知识产权交流和执法协作机制，切实支持进出口企业应对境外知识产权纠纷，有效遏制境外恶意注册、恶意诉讼等行为。加强指导和帮助，提高外向型企业防范和应对国际技术性贸易壁垒的能力和水平。

（五）提升国家走出去战略实施的系统性，形成政策合力

1.加快国际营销服务体系的建设

“有贸易、无渠道，有销售、无服务”是我国国际贸易体系的主要短板。应着力加快国际营销服务体系建设，着力做好：第一，支持企业建立国际营销网络体系，建设一批境外展示中心、分拨中心、批发市场和零售网点等。第二，鼓励企业建立境外服务保障体系，支持重点企业建设汽车、机床、工程机械、通信、轨道交通、航空、船舶和海洋工程等境外售后维修服务中心及备件生产基地和培训中心。第三，鼓励中国出口信用保险公司、进出口银行、开发银行对企业建设国际营销和售后服务网络提供信保和融资支持。第四，将海外流通渠道和商业设施建设纳入海外投资鼓励的范围，给予外汇管理领域政策支持，并科学界定商业设施建设与商业地产建设的标准和界限。第五，鼓励各类金融机构与企业合作，在重点市场为国际营销服务体系建设提供融资和消费信贷支持，优化支付宝、财付通等主要新兴网络支付手段的通道和模式，使其能够在符合东道国监管要求的情况下，提供跨国的金融和支付服务。

2.加快培育外贸自主品牌

品牌建设是形成企业市场知名度、垄断力的基础，也是我国从“贸易大国”走向“贸易强国”的必由路径。要着力推进以下四个方面的建设：一是鼓励外贸企业创立自主品牌，提升出口质量，在“以质取胜”战略下，进一步提升和完善品牌建设专项，并作为出口实绩的核算指标，建立品牌商品出口统计制度。二是培育一批重点行业专业性境外品牌展，提高以品牌展示为目标的境外办展质量，加强自主品牌对外宣传，利用高层访问、国际会议、广交会等多渠道加大中国品牌推介力度。三是利用外经贸发展等专项资金支持品牌、专利等方面境外并购和国际营销体系建设。四是在遵循国际规则和风险可控前提下，支持金融机构按照市场化原则对外贸企业收购境外品牌、营销体系等加大信贷支持。

3.发挥双向投资对贸易的促进作用

随着我国国际化水平的不断提升，跨国公司规模和质量的不断提升，以“双向投资”为基础，推动国际贸易不断提升和发展。建议的主要政策措施包括：一是提高国家级经济技术开发区和各类园区的发展水平，加大招商引资力度，稳定外商投资规模和速度，提高引进外资质量。二是积极引导外资投向新兴产业、高新技术、节能环保等领域，进一步改善投资环境，大力引进国际人才，推动中关村国家自主创新示范区有关人才政策尽快在全国复制推广。三是促进引资和引智相结合，培育新的外贸经营主体。四是推动对外投资合作和贸易相结合，大力推进“一带一路”建设和国际产能合作，带动我国产品、技术、标准、服务出口。加大磋商协调力度，推动解决企业“走出去”面临的签证申办难点和普遍性问题。

4.实行积极的进口政策，支持企业的海外布局

推进进出口平衡，实现对外贸易的高质量发展，形成地理多元化贸易结构是我国外贸政策的重要目标，也是外贸企业发展的核心内容。建议从以下四个方面进行努力：一是完善进口贴息政策，调整《鼓励进口技术和产品目录》，重点支持先进设备、先进技术进口，鼓励企业引进消化吸收再创新。二是完善现行汽车品牌销售管理办法，切实推进汽车平行进口，推进国内维修、保养环节的独立第三方保障，打造汽车专业服务企业。三是赋予符合条件的原油加工企业原油使用和进口资质，增加民营企业获得原油进出口配额的规模和渠道，提升民营炼厂的产出和质量。四是降低部分日用消费品关税，进一步完善国内免税制度，形成规范化、有竞争、有效益的免税店体制和国家免税制度，引导境外消费回流。