谢智康

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）

党的十九大报告指出，要落实乡村振兴战略，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重心，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。在推进城镇化进程和统筹城乡发展的新时期，社会经济发展增速明显加快，城镇建设用地的需求显著增加。在确保18亿亩耕地红线的前提下，同时要满足城镇建设用地的需求，国土资源部提出了“保经济增长，保耕地红线”行动。要解决好这一问题，仅仅依靠向城镇郊区外部扩张无法满足经济和社会发展的需求，亟需寻找新形式下的解决方案。

2017年湖北省人口抽样调查数据显示，该省农村地区人口为2 402.11万人，占总人口的40.70%，较2010年减少了477.15万人。由于宅基地具有福利分配和无偿使用的特性，导致其闲置浪费、一户多宅、使用面积超标、违法占用耕地等现象十分严重，农村人口数量减少与用地面积增加之间反差明显[1]。相反，城镇人口持续增长，建设用地日趋紧缺，与农村宅基地面积不降反增的矛盾日益突出。在政府政策的合理引导下，通过法律形式对宅基地的各项长期权利予以确认[2]，对自愿退出的农户进行合理补偿，以此提高农村集体建设用地的利用率，缓解城镇建设用地紧缺的现状。建立农村宅基地退出机制是解决其低效闲置的措施之一[3]。通过将退出后的宅基地重新整理、复垦，可以有效保护耕地资源，提高土地资源的利用效率，为统筹城乡发展，推进城镇化进程和城乡建设用地增减挂钩工作提供内生动力。

众多学者对宅基地退出意愿和影响因素进行了大量的理论和实践研究。万亚胜等[4]利用安徽省金寨县调查数据分析了农户的退出意愿，发现大部分农户愿意退出现有宅基地；而晏志谦等[5]调查发现成都市双流区的农户普遍不愿意退出宅基地，其中以拥有适度面积宅基地的农户退出意愿最弱，而宅基地面积较大或者较小的农户退出意愿相对较高；孙艳梅等[6]通过对新疆维吾尔族自治区特克斯县农户进行调查分析发现，选择退出宅基地的农户较少。朱新华[7]对进行户籍制度改革的重庆市和未改革的武汉市进行调查分析发现，户籍制度改革对农户退出意愿具有显著的正向影响，并且随改革力度的加大而增强；杨雪峰等[8]发现影响农户退出宅基地的因素分为推力和拉力，并且对两代人的影响程度存在差异；黄敏等[9]认为年龄对农户的退出意愿有显著的负影响，年龄越大的农户越不愿意退出现有的宅基地；邓梅娥等[10]认为家庭年均总收入高的农户，在合理的宅基地退出补偿下愿意退出现有宅基地；彭长生[2]对农户退出意愿及产权认知进行调查分析发现，农民对宅基地继承权和抵押权的认知状况对其退出意愿有显著影响，而对宅基地所有权和处置权的认知状况对其退出意愿影响并不显著。大部分学者从农户个体特征、家庭特征和宅基地特征三大因素入手研究了宅基地退出意愿，缺乏对其他主、客观因素的考虑。

基于湖北省蕲春县401份农户调查问卷数据，从农户的个体特征、家庭特征、宅基地特征、宅基地政策认知和其他因素5个方面多角度、系统地分析了影响宅基地退出意愿的因素，通过实证分析提出了相应的政策建议，以期为当地开展宅基地退出工作提供借鉴。

1 研究数据来源与方法

1.1 研究区概况

研究对象为选取湖北省具有代表性的经济欠发达地区蕲春县，调查不同区域和经济发展水平下农户宅基地退出意愿程度。该地区隶属于黄冈市，地处长江中下游以北，京九铁路中段，鄂皖两省交汇处；东连安徽，北倚大别山，地势北高南低，地貌复杂。特殊的地理位置致使该区农业生产比较落后，农民较为贫穷。全县总人口102.1万人，辖乡镇办15个、省级园区2个、国家级湿地公园1个，共有村委会567个。全县国土总面积为23.98万hm2，其中，耕地面积5.6万hm2，林地面积10.39万hm2，水域面积3.11万hm2。

1.2 数据来源

2017年7月通过分层抽样的方法，对蕲春县7个镇28个村进行随机问卷调查，调查对象为家庭户主。通过访谈填写问卷的方式，共获调研问卷408份，其中有效问卷401份，问卷有效率为98.28%。

调查问卷主要有两部分内容。（1） 农户的个人信息：包括农户姓名、地址、电话和调查日期等；（2）农户宅基地相关信息：包括个体特征、家庭特征、宅基地特征和政策认知4个方面。

1.3 研究方法

根据调查结果，将愿意退出宅基地的农户界定为Y=1，不愿退出的农户界定为Y=0。运用Stata 13.0软件构建Logistic二元回归模型，对农户宅基地退出意愿的影响因素进行实证分析。模型如下：

式中，P表示农户愿意退出的概率，1-P表示农户不愿退出的概率，α代表常数项；x表示影响农户退出意愿的相关因素（表1），β代表变量的回归系数，μ为随机误差项。

表1 影响农户宅基地退出意愿的因素Table 1 Factors influencing farmers’homestead exit willingness

2 结果与分析

2.1 样本特征

2.1.1 农户个体特征 包括被调查户主的性别、年龄、受教育年限、专业技能4个指标。在被调查的农户中，男性户主占91.02%，男性作为家庭户主比例明显较大，表明蕲春县拥有家庭决策权的多为男性。小学及以下文化程度占比55.11%，初中文化占比30.42%，表明户主文化水平普遍较低。大部分户主未受过专业技能培训，从事农业的调查户（258户）占64.34%，从事非农业的调查户（143户） 占35.66%，非农行业以工业和服务业为主。

2.1.2 家庭特征 包括家庭总人数、外出务工人数占比、家庭年收入3个指标。家庭成员在4～7人的农户占60.35%，表明该区域家庭人口数相对较多。家庭外出务工人数≤1人的农户占比最大，为66.83%；外出务工人数≥3人的农户占10.97%；大部分农户选择留在农村，且由于家庭人口数量较多，不愿意退出宅基地。家庭收入以短工、外地打工、单位工资等工资性收入和补贴、救济、子女馈赠、养老保险等转移性收入为主，其中以工资性收入作为家庭主要收入来源的农户有253户，占63.09%；家庭年收入在1万元以下的农户有101户，占25.19%；家庭年收入为1万~3万元的农户占45.39%，表明该地区大部分农户的家庭年收入偏低。

2.1.3 宅基地特征 包括宅基地数量、人均宅基地面积、宅基地住房结构3个方面。只有1处宅基地的农户有334户，占83.29%，表明该地区大部分农户为“一户一宅”。宅基地使用面积≤140m2的农户有287户，占71.57%；一部分农户的宅基地使用面积超出规定标准，存在浪费现象。拥有宅基地使用权证或已办理暂未取得证的农户仅占样本量的1/2，表明该地区农户缺乏获取宅基地使用权证的意识。有83.29%的农户宅基地住房结构为砖、石料或水泥结构，仅14.22%的农户宅基地住房是钢筋混凝土结构，表明该区域农户住房条件相对较差。

2.1.4 政策认知及其他 包括人均宅基地面积标准、“一户一宅”政策和城镇购房情况。74.06%的农户不了解人均宅基地面积标准，62.09%的农户不了解“一户一宅”政策。当地有关宅基地的基本政策普及程度明显较低，多数农户对“一户一宅”和宅基地退出政策不了解。在被调查农户中，有87户已经或正准备在城镇购房，但现在仍居住在农村地区，占样本量的21.70%。

2.2 农户宅基地退出意愿影响因素分析

由Logistic二元回归结果（表2）可以看出，户主年龄、户主是否受过技能培训、家庭总人口数、家庭外出务工人数占比、家庭年收入、宅基地数量、是否了解“一户一宅”政策、是否已经或正准备在城镇购房8个因素对农户宅基地退出意愿影响显著。

2.2.1 农户个体特征因素的影响 户主年龄对宅基地退出意愿有显著的消极影响，即：户主年龄越大，退出意愿越弱。主要原因是农户年龄越大，思想观念越不容易改变，不能适应新环境，需要依靠农业生产维持生计，因此对宅基地的需求较强。

是否受过技能培训对宅基地退出意愿有显著的积极影响。受过技能培训的农户，即使离开了农村，也有维持基本生计的能力，因此，在合理补偿机制下愿意选择退出宅基地。

户主性别对农户的宅基地退出愿意无显著影响。愿意退出宅基地的农户中，男性有128人，占男性总数的35.07%；女性有15人，占女性总数的41.67%。不愿意退出宅基地的农户中，男性有237人，占男性总数的64.93%；女性有21人，占女性总数的58.33%。

农户受教育水平对其宅基地退出意愿无显著影响。本回归结果与常规认知有所差异，可能与所调查对象文化水平普遍较低有关。随着农户受教育水平的提高，农户对土地产权政策和宅基地政策了解更加深入，接受新事物、新环境和新政策的能力更强，终将会对其宅基地退出意愿产生影响。

2.2.2 农户家庭特征因素的影响 家庭总人数对宅基地退出意愿有显著的消极影响，即：家庭人口数越多，宅基地退出意愿越弱。主要是因为家庭人数越多，需要的房屋面积越大，生活成本越高，目前的退出补偿措施尚不能满足其生活需求。

外出务工人数占比和家庭年收入对宅基地退出意愿均有显著的积极影响。主要原因是外出务工人数占比越高，家庭非农收入比重越大，对农村的依赖性越弱；家庭收入越高，拥有的财力更大，对改变现有的生活水平、生活质量和生活环境有更高的要求，选择退出宅基地的概率越高；收入来源较为丰富，农业收入占比较低的家庭，对农村宅基地的依赖性较弱，更容易选择退出。

2.2.3 宅基地特征因素的影响 农户拥有的宅基地数量对其宅基地退出意愿有显著的积极影响，即：宅基地数量越多，在得到合理补偿后更偏向于选择退出现有宅基地。

人均宅基地面积和住房结构对农户的宅基地退出意愿均无显著影响。主要原因是调研过程中农户对人均宅基地面积和住房结构的表述存在一定的偏差，可能对实证结果产生影响；住房结构为砖混的农户有391户，茅草土木的房屋结构只有10户，砖混结构的农户占比97.51%，住房结构类型单一，无法反映该因素对农户宅基地退出意愿的影响。

2.2.4 政策认知和其他因素的影响 了解“一户一宅”政策的农户对宅基地退出的了解更为透彻，退出意愿明显较高。已经或准备在城镇购房的农户长时间脱离农村生活，对农村及宅基地的依赖程度较低，在政府宣传引导和合理补偿下，更愿意退出宅基地转到城镇居住。仅了解人均宅基地面积标准的农户，可能因不了解“一宅一户”或宅基地退出的具体政策和补偿标准，从而对其宅基地退出意愿无明显影响。

表2 Logistic二元回归模型结果Table 2 Results of Logistic binary regression model

3 政策建议

在理论分析和实证分析的基础上，从研究区域农户的诉求出发，对宅基地退出工作提出如下对策和建议：

（1）明确宅基地产权，完善农村土地产权登记制度。明确农户取得宅基地的权利和义务，详细记录和分析当地闲置宅基地的情况，根据实际情况积极引导农户退出宅基地。

（2）加大非农产业技能培训力度，提高农户可持续生计能力。为农户提供公益性技能培训，提高农户职业技能和技术水平，拓宽就业渠道，便于实现在城镇就业；引入劳动密集型产业，广泛吸纳就业，鼓励和引导农户从传统小农经济转变为产业化经营，形成规模化和特色化的生产模式，增加农民收入，提高农户可持续生计能力。

（3） 保障农户基本权益，制定合理退出补偿制度。严格规范宅基地的退出程序，制定合理的安置程序和补偿制度，确保当地政府及时将退出补偿款项发放到户。针对不同区域的具体情况，在保证退出补偿制度公平性和合理性的前提下，因地制宜赋予农民多样化的选择权利，分步推进宅基地的退出工作，严格控制规范结余指标的使用和收益分配，维护农村土地管理秩序[11]。

（4）加强政府宣传力度，充分发挥基层组织灵活性。加大宅基地相关政策的宣传力度，加强基层干部对相关政策的学习，切实做好政策普及工作，让农户及时获知政策信息；充分发挥基层组织灵活性，采用集中讲解、入户解答等多种方式进行宣传，科学有效的引导农户做出选择。