朱利霞 杨涛

摘要：协同性是区域推进教育集团化办学不能回避的一个关键问题。宏观的支持系统、中观的协调系统和微观的要素系统之间的相互作用和联系，构成了教育集团化办学的协同机制。从宏观、中观、微观系统的建构来看，深圳市宝安区的教育集团化办学是地方政府主导，教育、人力、财政等部门协同推进，基础教育、职业教育、学前教育等各类教育协同发展，教育集团内部制度设置、权力划分、资源共享等要素协同设计。以深圳宝安区的实践探索为例，指出教育集团化办学要处理好三层关系：政府主导与各方积极性调动的关系、教育行政部门管理与教育集团相对独立运行的关系、教育集团一体化发展与分校差异化发展的关系。

关键词：协同推进 教育集团化办学 宝安区

在推进义务教育均衡优质发展的大背景下，教育集团化办学已经成为不少地方的现实选择。基于我国市管县的行政管理体制和以县为主的教育管理体制，教育集团化办学大多采取的是区域推进的方式。比如，杭州市的“名校集团化办学”战略、北京市丰台区的教育“集团+集群”化办学，成都市“全域成都”理念下的名校集团等。从区域推进的视角来看，有一个关键问题是不能回避的，那就是教育集团化办学改革的协同性问题。区域教育是一个整体性的生态系统，系统内外部的关系和环境、系统内部各子系统间的关系和环境、系统子系统内部间的关系和环境，都要考虑协同发展。这既是改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。本文尝试以深圳市宝安区推进教育集团化办学的案例为样本，探索如何构建教育集团化办学的协同推进系统，从而营造良好的教育改革生态环境。

一、协同理论及其在推进教育集团化办学中的应用框架

协同理论（synergetics）最早由德国物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）在1971年提出。协同理论研究的是一个开放的系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过内部各要素或子系统间的非线性作用，形成具有一定功能的自组织结构机理。协同理论同耗散结构理论一样，研究的都是远离平衡态的开放系统。但协同理论进一步指出，系统从无序到有序的关键并不在于系统是平衡态还是非平衡态，而在于组成系统的各个要素或子系统间的协同作用。协同作用是系统形成有序结构的内部驱动力。具体来说，就是外来能量的作用使物质的状态达到临界值时，组成复杂开放系统的各要素或各子系统之间就会产生相互作用。哈肯认为，各个个体部分“好像由一只无形之手安排有序，但反之又是这些个体部分通过它们的协作才转而创造出这只无形之手”。在协同效应产生的条件下，系统都可呈现宏观的有序结构。

1.教育集团化办学的协同特征

协同理论同样适应于社会现象。如果一个社会系统内部的各个子系统，如人、组织、环境等围绕共同的目标相互配合，相互协作，就能够产生1+1>2的协同效应。反之，如果各个子系统间相互掣肘、相互拆台，就会造成系统内耗增加，从而使整个社会陷入一种混乱无序的状态。教育集团化办学也同样具备协同作用的内涵和特征，两者具有很强的契合性。其协同特征表现如下。

（1）开放性

开放性指的是系统与环境之间、系统内部进行的能量与物质交换的过程。教育集团化办学本身就是一个系统的工程，它不仅仅需要教育系统内部组织结构自身发挥作用，还需要外部的政策引导、资源与资金的输入、社会环境的支持等等。它必须通过开放，才能获得组建和发展教育集团的各种基础性资源，并形成良好的信息反馈机制，使这种改革行为朝着有序化的方向发展。

（2）目标性

协同理论认为，所有的系统都有一个明确的目标，各子系统也有自己的子目标，但一切活动的开展都要围绕主要目标来进行。教育集团化办学的初衷和目标，就是以契约为纽带组建大规模多层次组织形态，通过优势互补或以强带弱，推进教育资源优质均衡发展。通过协同机制可以联合各方力量，协同合作、彼此配合，达成上述目标。

（3）非线性

系统与环境之间、系统内部都存在大量的相互作用和联系，由于系统本身的复杂性，这种作用和联系呈现的是一种非线性行为。教育集团化办学行为涉及诸多社会主体，包括地方政府、教育行政部门、社会资本、社区市民、学生及其家长等，这些主体彼此构成一个复杂的系统结构，存在较强的非线性相互作用，影响改革行为的成效。这种影响不仅是量与量的简单叠加，还有可能包含质变的产生。

（4）远离平衡性

由于教育系统自身的开放性，它时刻面临着打破自身平衡的外部因素，比如，关于教育集团化办学相关政策的调整、地方政府相关教育投入的变化、科学技术进步等等。同时，教育集团作为一项新的教育制度创新，与传统学校的治理理念、治理结构、治理行为等都存在诸多不同的地方，教育系统内部也面临一种失衡的状态。

2.教育集团化办学的协同机制模型

教育集团化办学具备协同的特征，其运行机制是复杂的非线性作用关系的集合。本研究认为，教育集团化办学的协同机制包括以下三个系统间及其内部的相互作用和联系。

第一个系统是宏观的教育集团化办学支持系统。主要是在教育系统内部与外部因素（包括地方政府、社会资本、社区市民、学生及其家长等）之间建立协同机制，为教育集团化办学提供政策、制度、物质、环境等方面的支持。

第二个系统是中观的教育集团化办学协调系统。主要是在教育系统内部（包括基礎教育、职业教育、学前教育、特殊教育等各类别教育）之间建立协同机制，形成教育系统内部协调发展态势。

第三个系统是微观的教育集团化办学要素系统。主要是在教育集团治理的各个要素（包括制度设置、权力划分和资源共享等）之间建立协同机制，推动教育集团治理体系和治理能力现代化。

以上三个系统的具体模型如图1。

二、协同推进教育集团化办学的宝安实践

深圳市宝安区位于深圳西部，是深圳的人口大区、产业大区、经济大区，辖区总面积392.14平方公里，常住人口500余万。由于历史原因，宝安区优质教育资源主要集中在原城区的新安、西乡等街道，石岩、松岗、沙井等相对偏远的街道优质教育资源稀缺。为推进教育均衡优质发展，宝安区确立了“集群化办学、集团化管理”的办学策略，先后成立宝安中学集团、宝安幼教集团、宝安职业教育集团、新安中学集团四个教育集团，其基本情况如下。

宝安中学集团为区教育局直属一级法人事业单位。目前有6个校区，261个班级、13077名学生，是深圳市最大规模的公办教育集团。集团实行“条块并举、一体管理”的管理模式，人、财、物管理以“条”为主，教育教学管理以“块”为主。

新安中学集团为区教育局直属一级法人事业单位。目前有5个校区，240个班级、12000名学生。集团实行“条块并举、一体管理”的管理模式，在发展方向、办学特色、办学目标、课程设置等方面，由集团统一规划;在人事、财务、校产、教学活动等方面由集团一体化管理。

宝安职业教育集团为区教育局直属一级法人事业单位。目前有2个校区，130个班级、5597名学生。集团实行“条块并举、一体管理”的管理模式，人、财、物由集团统一管理，各校区错位发展、专业优势互补。

宝安幼教集团为非一体法人公办园办联合体。目前有20个成员单位，227个班级、7761名学生。兴华幼儿园为集团总园，另有8个独立一级法人分园和11个下属非法人分园。教师培训、教育教学研究、课程开发与设计等方面由集团协调统筹，人、财、物由各独立法人分园管理。

从宝安区教育集团化的实践来看，主要是从以下几个方面推進协同机制的构建。

1.宏观的支持系统：地方政府主导。教育、人力、财政等部门协同推进

在一个区域教育系统内，影响教育集团化改革的主导者，大致有三种类型，一类是地方政府主导型，由地方政府牵头，教育协同推进;一类是教育行政部门主导型，由教育行政部门牵头，推动学校之间的整合或联盟;一类是社会资本主导型，由社会资本和政府部门合作，推动学校之间的整合或联盟。

宝安区教育集团化办学改革涉及教育投入、人事制度等诸多方面，显然非教育行政部门一家之力能够完成。因而，改革是由区政府牵头统筹教育、人力、财政等多个部门协同推进，从而形成一个较为强大的支持系统。这是宝安区在推进教育集团化办学改革的现实选择。从统筹资源的能力来看，无疑是地方政府最强。在我国，由于社会结构分化程度还不太高，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英，即党组织和政府内部的官员通过分析、研究和调查将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去。因而地方政府在很多时候就是一项地方教育改革的主要推动者。

2.中观的协调系统：基础教育、职业教育、学前教育等各类教育协同发展

与不少地方不同的是，宝安区在进行教育集团顶层设计时，并不局限于基础教育领域，而是采取各子系统全面推进方式，但同时依据不同类别教育的发展现状、发展目标和发展任务，又设计了不同的办学模式，试图形成一个各类教育协同发展的相对平衡态系统。

（1）基础教育领域：以辐射模式为主，以优补差、以优带潜

所谓辐射模式，就是将优质教育资源辐射到薄弱学校的一种模式。宝安区的做法是，以传统的优质学校、名校为龙头，将区内部分薄弱学校和新建学校转为龙头校的分校区，完全交由其管理，从而实现以优补差、以优带潜的目的。在这一领域实施辐射模式，主要是根据基础教育均衡优质的发展目标确定的。宝安区在2004年从体制上完成城市化改造，原有的42所村办小学收归区教育局管理，由于历史原因，原有的城乡教育差异比较明显，特别是在学校管理、师资建设、课程与教学改革等诸多方面都存在不均衡状态。

（2）职业教育领域：互补模式，优势互补，短板补齐

所谓互补模式，是指发展水平相当的学校间通过整合后，最终实现优势互补、短板补齐的一种模式。实施这一模式，主要原因在于，宝安区职业教育规模偏小，仅有的两所职业学校虽然有一定的发展基础，但存在学科发展不均衡、学科重复建设等问题。通过整合，一方面可以扩大职业教育规模，一方面也可以实现学科建设的相互补充，避免区域内抢夺生源的无序竞争。

（3）学前教育领域：互补+辐射模式，优势互补，以优带潜

所谓互补+辐射模式，是指宝安区原有发展水平相当的九所公办幼儿园一方面通过相互结盟，各自保持独立的法人地位，实现优势互补;一方面又各自作为龙头园，吸纳区内新建公办幼儿园作为分园，通过以优带潜，扩大优质学前资源。实施这一模式，也是基于现实的考量。首先，原有的九家幼儿园需要相互协作、相互合作，提升办园水平。其次，根据国家、省、市关于扩大公办幼儿园办学规模的要求，区内新建公办幼儿园持续增长，增量部分的幼儿园要优质发展，急需传统优质园的辐射带动。

3.微观的要素系统：教育集团内部制度设置、权力划分、资源共享等要素协同设计

制度设置、权力划分、资源共享是教育集团有效治理的三个基本要素，也是事关教育集团能否最终实现协同发展的关键因素。其中，制度设置是教育集团有效治理的前提条件，它需要在制度上为教育集团有效治理提供保障;权力划分是教育集团有效治理的基本要求，它需要厘清教育集团内外部不同治理主体之间的权力关系，为不同治理主体参与治理提供合法性基础;资源共享是教育集团有效治理的本质特征，它需要合理界定不同治理主体，尤其是集团与分校、分校与分校之间的利益分配关系，从而形成教育集团资源互利共享的利益分配格局。由于教育集团具有远离平衡性的特征，因此，照搬现有的学校制度设置及其权力划分、资源分享机制，显然是不合理的。只有重新对三个基本要素进行协同设计，教育集团治理体系和治理能力现代化才有可能实现。

（1）制度设置。制度学派认为，治理能力实则就是制度供给的能力。制度在教育集团治理过程中起着决定性、根本性、全局性、长远性作用。教育集团的建设应遵循以下要求：一是要坚持依法治校的原则，防止传统学校制度的制度惯性影响。教育集团与传统学校在办学体制方面存在诸多的不同，其一开始进行制度建设时，就要在法律制度的框架下开展，并避免传统的管控思维束缚，从而建立起现代教育集团制度。二是要为非传统意义上的教育治理主体，如理事会、家长、社区等参与教育集团治理提供制度上的合法性。

宝安区的做法是：①建立以章程为核心的现代教育集团制度。四个教育集团均在筹备阶段就根据《深圳市中小学校章程建设指导意见》和各自实际，起草了集团章程和集团理事会章程，制定了教育集团评价考核机制，保障集团规范化运作。②根据四个教育集团的发展定位，对不同集团分类进行制度设置。例如，宝安中学集团、新安中学集团、宝安职业教育集团的分校采取非独立法人的建制，即坚持在一个法人的前提下，推进集团各分校在教育理念、模式、政策、方法以及价值等方面的创新发展。而宝安幼教集团的六所幼儿园则采用独立法人、集群管理的方式，即由多个法人组成非营利性办学联合体。③建立理事会制度，扩大社会力量办学参与度。理事会成员由政府职能部门、学校和社会知名人士组成，为集团办学方向、发展规划提供咨询，对集团重要决策、重大活动进行指导与监督。

（2）权力划分。权力始终是人类社会中的稀缺资源阁。掌握权力的治理群体或个体由于具有将自身意志施加于其他群体或个体意志之上的能力，便具有独特的权力追求向度。从权力划分的角度来说，教育集团化的过程实质就是权力集中的过程。在权力总量一定的前提下，集团治理主体与分校治理主体之间势必存在重新建构权力秩序和权力分配格局的问题。教育集团协同发展中的一个基本问题，就是如何在实现治理目标的过程中协调好不同教育治理主体之间的权力关系。权力划分主要是厘清不同教育治理主体权力发挥作用的空间范畴，建立明确的权力清单。它主要包括三个层面：一是教育主管部门和集团之间的权力如何划分，如何推进教育集团自主办学;二是教育集团与分校间的权力如何划分，如何确保教育集团一体化管理与分校个性化发展的協调性;三是如何给非传统的教育治理主体，如理事会、家长、社区进行赋权。

宝安区进行了如下的权力划分设计：一是推进“强校放权”。区教育主管部门出台教育集团在人事、经费、管理、评价等方面的配套管理办法，提升教育集团在人、财、物等方面管理权限，增强集团自主权。二是根据四个教育集团的制度设置，进行不同的权力划分。宝安中学集团、新安中学集团、宝安职业教育集团的“条块并举、一体管理”，其实质是将人事权、财权、物权都统一到集团来管理，而在师资建设、教育教学方面则是“因校施策”，在集团统一规划之后，由集团分校自主特色发展。宝安幼教集团则反之，人事权、财权、物权由各个独立法人园管理，而在师资建设、教育教学方面则是集团统筹规划。三是成立咨询、指导、监督型集团理事会，对集团重要决策、重大活动进行指导与监督。

（3）资源共享。在教育集团化过程中，资源分配成为影响集团治理成效的核心变量之一，理顺不同利益主体之间利益关系的资源分配体系必不可少。教育集团化的本质是实现优质资源的倍增，从而解决优质教育资源分配不均及其引发的利益冲突等问题。因此，在教育集团化过程中，实现优质教育资源共享既是重要手段之一，也是集团化办学成败的关键。资源共享主要涉及以下层面：一是确保各教育治理主体能够获得足够的为其治理行为提供支撑的各类教育资源，特别是如何解决历史形成的资源分布不均衡等问题;二是在获得一定资源的同时，如何提高资源的利用效益。在传统的学校管理模式下，除了存在资源分配不均衡的情况，还存在着资源利用率低下的问题。

在资源共享方面，宝安区四个教育集团的设计如下：一是统一调度，分校使用。集团全盘考虑教育资源配置，构建规范高效的资源流动体系，各校区在权限内享有资源分配申请和使用权。一方面调动了传统优质学校的共享意愿和共享积极性，满足了传统优质学校的逐利需求，另一方面也满足了潜力学校、薄弱学校的分利愿望。在共享的同时，集团内部共建共享，不断优化整合教育资源，确保优质资源的可持续发展，才能增强集团成员的归属感、向心力和凝聚力。二是统一标准，分类指导。集团建立统一质量监管体系，统一组织考核，同时又加强不同学校的分类指导，赋予各学校在特色办学、特色课程等方面自主权，展现办学个性，体现特色发展。

三、关于协同推进教育集团化办学的问题与思考

教育集团化办学是我国基础教育制度的改革和创新，目的是深入推进义务教育均衡发展，本质上是学校组织的改进。其产生和出现，是在特定社会政治经济共同作用下所产生的一个历史现象，是优质教育资源短缺和教育的选择性需求日趋强烈所产生的必然结果。在协同推进教育集团化办学的过程中，不可避免地存在一些矛盾和突出问题。从宝安的实践来看，须着重处理好以下几方面的关系。

1.政府主导与各方积极性调动的关系

在教育供需矛盾相对严重的社会背景下，要保证教育集团化办学顺利推进，政府必须结合市场经济和地方教育的实际发展情况，采取必要的行政措施和有效手段推进集团化办学，促进地方教育资源均衡发展。从推进效率来看，政府主导的教育集团化效率最高、进度最快。比如，宝安区从2015年11月组建宝安中学（集团）开始，到2017年4月组建新安中学（集团），短短一年多时间，宝安区四个教育集团先后成立。宝安区教育集团化推进速度之快，得益于政府主导推进工作。

但是，在教育集团化推进过程中，由于涉及到教育、财政、人事等相关部门，涉及学校及教师、学生及家长、社区等教育利益相关主体，加之整合相关学校资源，各方利益主体的诉求不同，势必存在种种矛盾或问题。不同的教育利益相关主体，其利益既有重合之处，更有不同之处。政府的决策实际上是由政府自身对各方利益进行综合考量、判断之后的表述。无疑，政府可能会成为各种利益冲突、博弈的焦点而饱受争议。这是当前政治决策所面临的问题。因此，我们一方面要坚持“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的决策方针，走群众路线，全面了解客观情况，将群众的根本利益纳入到政策制定中去;另一方面要建立和完善公众参与的制度和机制，通过公众参与的方式把各种社会利益反映出来，形成一种博弈关系，从而为改革赢得广泛的社会认同基础川。

2.教育行政部门管理与教育集团相对独立运行的关系

在推进教育集团化过程中，教育行政部门作为实施主体起着关键作用。如何处理好教育行政部门领导管理与集团相对独立运行的关系，是集团能否顺利运行的决定因素。值得注意的是，在完成集团化组建以后，教育集团往往容易产生相对封闭运行的倾向，与教育行政管理部门的上下级关系边界趋于模糊，集团与教育行政部门之间的关系往往不如之前融洽，反而会影响到集团的顺利运行。因此，作为教育行政部门，首先要摒弃传统的管控思维，从制度上理清各种权责关系，制定好权责清单，真正释放出集团化办学的效益。特别是要赋予集团充分的办学自主权，在教师选聘、交流轮岗、师资培训、课程改革等方面给予政策支持，激发办学动力和管理活力。其次，应当发挥顶层设计的作用，针对区域范围实际情况，从解决教育资源平衡、扩大优质教育资源供给、满足广大群众教育愿望、化解社会教育矛盾、有利于教育集团发展等角度，整体构建一个以政府为主导的宏观治理体系，促进教育集团健康、快速发展。作为教育集团，应当在教育行政部门的宏观治理框架下，保持相对独立运行，追求内涵式发展。

3.教育集团—体化发展与分校差异化发展的关系

和而不同，特色发展，是处理好集团与分校关系的基本理念和要求。集团既要发挥龙头校优质资源的引领、辐射、带动作用，又不能把其办学理念、育人模式、行动策略等简单复制到各个分校。教育集团需要立足于科学规划，构建长远发展的组织体系架构，特别是核心价值引领体系和集团管理运营制度。首先，应当结合地方经济发展情况和教育行政部门的教育发展布局，建立集团涵盖发展理念、发展目标、特色定位、发展规划等内容的发展愿景，合理构建集团特色，打造教育集团核心价值引领体系。其次，要建立和完善集团管理运营制度。有效的集团运营管理制度，可以明确集团成员之间、层级之间管理权限、职责分工、利益分配等，规范实际运行过程中的行为，增强集团内成员间、层级间的协同合作。最后，教育集团保持长久的生命力和优质资源的扩大，离不开分校的差异化、特色化发展，否则，容易形成办学同质化，失去办学活力。