张东升

摘要：随着多个地区由工商局、质监局、食药监局合并组成的市场监督管理局正式挂牌成立，我国新的市场监管模式和体制已经形成。本文以“河南省商品质量监督机构设置与管理的利弊分析”为主题，对市场监督模式与体制改革过程中存在的问题及原因进行分析，并提出合理化建议。

关键词：市场监管;多局合一;利与弊

一、监督机构设置历程及现状

在市场监管改革之前，由工商局、质监局、食药监局三局为主，辅以其他一些市场监管机构，共同监管市场动态。工商局只要监管企业和工商个体户的经营许可、全省流通商品质量安全和服务领域的维权，以及商标管理、市场竞争方面;质监局主要是对于流通的商品质量进行质量检测;食药监局的主要职责是监管餐饮食品（保健品、食品添加剂）、药品（中药）、化妆品、医疗器械在生产和流通领域的信息注册和质量安全。三方分别监管着河南省经营商户、流通商品、市场竞争等市场动态。在处理商品安全质量问题、市场纠纷、服务维权等市场质量安全问题上，采取多方合作的模式共同解决问题。虽然可以解决问题，但是在解决问题时多个机构之间合作的模式会消耗大量的时间，使问题得不到更为快速高效的解决，甚至在一些问题上多家都可以管，从而造成多家都不管的市场监管空白区域。

为了贯彻党十八大改革市场监管的号召，按照有关机构改革的指导方案，各省组建了省级市场监督管理局，保留了工商局、质监局、食药监局职能，还有一些省份把发改委的价格监管、商务部门的一些监管职能也合了进来。

二、不同市场监管模式的利弊分析

在市场监管模式改革以前 ，省级以下监管机构实行的是垂直管理模式。何为垂直管理？即地级监管部门直接由省管理，地级监管部门的人员配置、财务、物品以及工作业务都有省机构直接管理，地方政府没有管理地级监管部门的权限。其优点是专业性、独立性。

从专业性来讲，食品药品、知识产权、建筑等等一些领域，对应的都会有一个质量监督机构来监管。一对一的监管，体现了质量监督机构的专业性，相应的领域由专业的人士去管理会体现政府机构的权威。

从独立性来讲，地方监督部门不归属于地方政府管理，独立在当地政府机构以外。在处理一些业务时，会有很大的施展空间，面对上级发下的一些文件或者指令可以快速的去执行。自上而下的指令会快速的得到实施。其弊端是，由于地方政府对于地方监管部门没有管理权，因此在地方出现一些因为质量问题引发的一些恶性事件时地方政府没有插手的余地，只能向上一级反应，而上级部门又不在当地，对于事件的起因经过了解的不详细，在进行调查处理，会浪费大量的时间，而可能错过最佳的处理时机造成更大的事故。事件处理的过程冗长复杂，监管服务变差，效能变低。

为克服垂直管理存在的问题，再多局合一没有实施之前，我国多个省份把市场监管机构变为属地管理，地方的监管部门受到地方政府和上级政府的双重管理，地方政府负责地方监管部门的人员配置、财务、物品。其优点是，地方政府处理当地质量监管事件时可以做到快速准确的处理，免去了向上级反映再处理的过程。弊端则是因为地方监管部门的人财物由地方政府管理，这使得地方监管部门身不由己，受到地方政府的胁迫。在上级政府和地方政府利益目标不一致时，地方政府利用自己掌握的人财物权限去影响地方监管部门的决定，逼迫地方监管部门去执行对地方政府有利的指令，使得上级部门被蒙蔽，了解不到地方的情况。

三、新市场监督组织结构存在的问题与对策

工商局、质监局、食药监局合并为市场监督管理局，精简了政府机构，合并了政府职能，解决了职能分散、交叉的问题。解决了市场上出现商品质量问题时不知道去哪个部门的情况。

新组织结构的形成也不可避免的会出现一些问题。多局职员、业务、职能的融合，组织内部会带来很多问题，比如人员的委任、职能的合并和分裂、组织内部管理等。这些问题都影响着改革带来的便利措施的实施，短时间内市场监管会出现一些业务办理困难的问题。在之后的时间里多局之间的融合力度需要加大。

目前有些省份市场监督管理局官网依旧没有建设完整，这大大影响了人民群众对于这一个新组织的了解。在这个电子信息的时代，官方网络平台、微信平台、微博平台这些网上互动平台的构建，也是需要尽快进行构建的。

受到垂直管理体系的影响，干部心态不到位。原来垂直管理时与当地地方政府为同级，“三局合一”后被当地政府管理，心态不稳。“三局合一”后人员调配难免有人升有人降，上下级之间的沟通难免会遇到一些问题。在面对当地政府推行的政策时，会出现不能理解的现象，对于目前面临的一些负责业务认识不到位。

监管执法方面也应该进一步优化。改革后新法律法规的出台也应顺势出台。执法人员的重新组建，以及对应的培训也需要加快解决，完善执法机构以保证更高效的进行市场监管执法。

“三局合一”对于一些干部也是一个挑战，改革后监管的跨度变大，之前可能没有遇到这方面的监管问题，没有相关专业知识、理论基础、专业技能和处理经验的支持，在面对问题时不能准确的解决。

工商局、质监局、食药监局在合并之前商品质量问题得到细化，食品、用品、药品等质量问题可以去质监局和食药监局。企业、商户、消费者在商品质量上的問题可以去工商局，分工明确。但对一些交叉的问题会出现没人管、互相踢皮球的现象。社会的快速发展，市场环境变得复杂化、多元化，三局的职能边界也日渐模糊，产品加工、运输、消费走向融合，而且市场上的产品也变得更多，执法队伍人员不足以对整个产品流通领域进行质量监管。因此市场监管的多部门融合，实行大监管、综合监管，有问题部门内协调势在必行。

新部门的成立也象征着新制度的成立。对于一些出现的市场监管问题，三家之间原来互相推诿，都不愿去管，导致执行力不强的问题能够克服，从而使监督执法一步到位。改革后的一些新的法律法规和执法标准要学习到位， 执法人员在执法时能够准确地按照业务标准来执法。