周宇星

摘 要：随着我国乡村振兴进程的加快，农村综合开发模式已成为农村发展的重点。在此过程中，“田园综合体”被写入了中央一号文件，成为了新农村产业发展的一个亮点。该研究通过实地调研肥西县官亭镇试点，总结归纳了官亭林海田园综合体的发展现状，针对存在的问题提出了相应的对策建议。

关键词：田园综合体;农民利益;建设;现状;对策

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）21-0017-04

Abstract：With the acceleration of China′s rural revitalization process，the rural comprehensive development model has become the focus of rural development. In this period，“pastoral complex” was written into the central no.1 document，as a highlight of the development of new rural industry. This study investigated the pilot project of Guanting town in Feixi County，summarized the development status of Guanting Linhai， and put forward corresponding countermeasures and suggestions for the existing problems.

Key words：Pastoral complex;Interests of farmers;Construction;The status;Countermeasures

2017年一号文件中明确提出，田园综合体是优化农村产业结构，促进三产深度融合，促进现代农业发展的三大主要抓手之一。田园综合体发展模式的提出是探索特色农业产业升级、资源统筹开发以适应经济新常态、传统农业园区转型发展、工商资本下乡、农村资源要素制约等多种社会经济背景的创新举措和必然选择。近年来，田园综合体已遍地开花，然而伴随着综合体建设的不断升温，许多问题也不断暴露在我们眼前，如何体现农业的基础性地位，如何做好利益平衡，让农民成为田园综合体的真正主体并由此获益，值得深入研究。为此，笔者选取农民利益的保护为切入点，以肥西县官亭林海田园综合体为研究对象，对其建设概况、文化特色、发展机制以及在综合体建设过程中出现的问题进行了探究，并提出了相应的对策建议，最终探索出在兼顾农民利益的同时适合当地经济发展的田园综合体建设模式。

1 田园綜合体的含义

田园综合体是以农业为主，以农业和农村用地为载体，农民充分参与并且受益为前提，将工业、旅游、创意、地产、会展、博览、文化、商贸、娱乐等3个以上产业的相关产业与支持产业进行融合，形成多功能、复合型、创新性地域经济综合体。田园综合体并非一个全新的概念，它早已备受关注。最近2年备受关注的农业特色小镇、农业公园等，就是田园综合体进行新探索、新发展的典型例子。

目前，中国在田园综合体研究方面尚处于起步阶段。研究的很大一部分集中在对田园综合体的政策解读和理论的审查方面，提升和发展的空间十分巨大。并且在田园综合体的实际项目中，农村产业与功能也不够齐全，对游客缺乏足够的吸引力;土地利用不够合理，农村项目建设投资存在明显短缺;乡镇政府由于经济匮乏，融资方式很少，鲜有投资者;广大农民群众缺少领导人的带领，因此不能形成长期可持续发展的模式，农村经济得不到稳固发展，田园综合体便不能形成良性的发展模式。

2 官亭林海田园综合体的发展优势

2.1 地理位置优越 官亭镇位于江淮流域脊背处，东部接壤合肥市，南临紫蓬山风景区、西连六安市，北部距合肥新桥国际机场15km，区域优势明显。宁西铁路、合武铁路、合六叶高速等横穿其间，淠史杭总干渠、潜南干总干渠的主干道贯穿整个区域。官亭镇是肥西西北的经济重镇、新农村建设先行镇以及新兴森林生态旅游乡镇。

2.2 气候条件良良好 官亭镇全年气温变化特点夏热冬寒，秋冬气温适宜。既益于麦类、油菜等喜凉作物的生长，又有利于水稻、棉花等喜温作物种植，对经营十分有利。这些特点对于官亭镇的经济发展十分有利，同时也为前来旅游的游客带来了舒适的体验。

2.3 交通运输便利 南部有合武铁路、宁西铁路，中有312条国道穿镇而过。北面有六合高速公路，淠史杭总干渠，金大河穿过小镇。4大交通干线3条主要交通干线构成水，陆，运，生产，生活网络，方便游客游览。

2.4 经济建设活跃 官亭林海田园综合体以经济建设为中心，不断进行农业产业结构调整，加强招商引资，推进特色农业。以“四创”（省级森林公园，国家4A级旅游风景区，市级农业示范园区，官厅国家级生态公园）的工作为主攻方向，加快发展生态旅游和农村地区的建设。另外，综合体内生态湿地、丰祥湖、江淮分水岭、花海等知名景点也吸引着四方的游客，为综合体带来巨大的收益。

3 官亭林海田园综合体发展现状

3.1 政府大力支持 为提高官亭镇经济发展水平，增加当地农民收入，从2008年起，官亭镇实行全拆全建、整村整治的模式，由政府统一指挥全面建设发展镇内经济，这为官亭林海田园综合体的建设打下了良好的制度基础。一是狠抓重点项目。全力保障通航新城项目施工环境加快推进“老乡鸡”集团原材料产业加工和配送基地落户官亭，加快建设总规划占地面积15.67hm2的焦婆民俗特色街等。二是推动乡村振兴。强化现代农业招商，集中力量对偏远村、落后村的土地进行整治，进一步加大土地流转力度，规范土地流转合作社经营管理，引进一批有实力的农村企业进来，为发展现代农业不断注入新的社会资本和血液。同时，加快农业产业信息、信息、技术、生产、加工、销售、物流、仓储等产业链的发展，努力实现第一、第二、第三产业一体化发展的良好局面。三是丰富旅游业态。以官亭林海景区为核心，继续举办合肥市生态旅游节、油桃采摘节等，完成丰祥湖南岸约13.33hm2子母湖建设。四是落实扶贫攻坚任务。对照贫困村出列，贫困人口脱贫标准，全面推进产业扶贫项目实施，民生增加普惠，全镇实施了15个民生项目，其中包括10个基金和5个工程项目。目前，以资本为基础的民生工程按照上级要求及时全额发放，累计共3618万元。5个农村公路项目已经完成竣工验收。累计完成县危房改造任务54户。健康脱贫方面实现家庭医生签约服务、银龄安康保险、大病专项救助政策全覆盖。五是加强城乡规划。围绕城乡发展规划和目标，进一步加强城乡建设。全年实施14个大型建设项目，包括5个连续建设项目和9个新建项目（水管网改造项目，电力设施项目，G321官亭镇直线单元改造等）。

3.2 维护农民合作社健康发展 在官亭镇，部分农民参与了由各个村集体成立的农民合作社，以坚持土地集体所有制为原则，农民以土地承包经营权入股合作社，推行股份合作。2014年12月，全省首家土地股份合作社在肥西县官亭镇新民社区成立，合作社的成立标志着肥西农村土地制度改革取得新突破，同时标志着安徽省开展的农村承包权确权试点工作取得了新进展。

3.3 农民与企业合作成为企业员工获取报酬 田园综合体的建设很大程度上依赖于外来企业的投资，农民将土地以租赁、土地流转等形式承包给投资方，同时综合体建设为当地农民提供工作机会，从而获得收益。

3.4 促进土地合理流转 以官亭镇回民社区为例，回民社区成立土地流转合作社，按照“肥西县土地流转二十条”的规定，该合作社坚持“依法、自愿、有偿”的原则，确保群众“不失地、不失权、不失利、不失业”。对优质粮油、瓜果蔬菜、中药材和精品苗木花卉等项目进行重点发展，推进土地集约化、规模化经营。全镇的国土面积237km2，耕地占1.6万hm2，截至2016年底，土地流转达0.73万hm2，约占全镇耕地的48.5%。

3.5 鼓励个体户发展 在田园综合体这个大项目中存在无数商机，政府鼓励有想法的年轻人自主创业。

3.6 成立新型农村社区，带动农民经济发展 官亭镇政府投入大量资金通过兴办农业就业园、创建农民技术培训机构引进许多类似服装零售的加工企业来为当地农民提供就业机会。经过几年的努力，已基本实现了居民全员就业。社区化的管理也十分方便土地的利用整合，同时也美化了居民的生活环境，提高了居民生活水平和生活质量。例如，官亭镇回民社区系原马河湾、院祥、丰祥3个自然行政村（46个村民组、88个自然郢）通过省级整村推进新农村建设，万亩土地平整及宅基地整理项目工程配套完善而合并成立的。社区新建住宅楼1400多套，其中单层小型2层房677套，多单元660套，4合1共84套，占地33.33hm2。有一个回民社区小学，一个清真寺和文化。活动中心，街道办公楼，商业城步行街，农贸市场，幼儿园，惠民养老院，污水处理厂等多种公益设施。辖区原3个自然行政村目前为止全部搬迁进住新农村，项目区所有村庄、房屋、宅基地均已整为良田。根据群众要求，回民社区2008年8月申报注册成立了2个土地流转农民经营合作社，农民自发式通过合法程序将承包土地转交合作社，由合作社代为经营管理、租凭。合作社现以每年7500元/hm2租金将项目区内所有土地分别租给9家企业，当年租金分批打卡发放到位。通过合作社的管理、经营，辖区农民年人均可从合作社获得租金约2000元。

4 官亭林海田园综合体建设中存在的问题

4.1 土地呈碎片化狀态 官亭镇在综合体建设之前实施全村整治，但仍旧有些企业土地未参与整治，土地呈碎片化状态。碎片化的土地利用价值较低，大部分开发商不愿意租用，土地也就不能通过流转的方式获得收益。

4.2 交通因素的制约 靠近城镇、交通干线的土地，交通便利、利用效率高、易于建设，开发商愿意租用。而远离城镇，地理位置偏僻的土地既无农民耕种也没办法有效流转，土地闲置，农民收益便会受损。

4.3 农民不愿流转土地 中国农民根植于土地，几千年来以此为生，对土地的情感十分复杂。除去国家有关部门依法征收以外，他们不愿意将土地轻易租用给开发商。除此之外，有些农民认为土地流转的价格过低，他们并不满意，开发商们也未能与农民协商到位，政府同样不便出手干预，从而导致土地的流转出现问题。

4.4 开发商的规模过小 将土地承包给开发商时同样需要考虑其是否有能力完成所承包的项目，若开发商规模过小，没有足够的经验或实力完成项目从而导致项目中断或烂尾，将会对综合体的建设及农民利益带来损害。

4.5 土地及地上附着物补偿过低 国家依法对土地实施征收，但是给予农民的补偿费用过低。目前，官亭镇被征收的土地每年只有10800元/hm2流转的补偿金，远低于通过耕种所获得的收益。不过虽然补偿金不高，但是综合体的建设为他们这些年龄较大的农民提供了许多工作的机会，工资不高却轻松，总体是满意的。

4.6 综合体内配套娱乐设施较少 官亭林海田园综合体除了发展农业，便是以旅游观光业为主，景区内自然风光优美，生态湿地、丰祥湖、江淮分水岭、疏林草地、花海等知名景点皆是游客向往之地。但综合体内娱乐设施建设还不完善，农家乐、果园采摘等农事体验活动则基本没有，旅游体验较为单一，不利于吸引游客前来游玩，更不利于综合体的建设，农民收益也没法提高。

4.7 参与田园综合体建设的新鲜血液不足 官亭镇当地青壮年大多进城务工，留在镇内的大多是年逾60岁的老人。而农民利益的保障，不仅包括经济利益，更包括文化利益，真正的田园综合体里，不仅有要“老农民”，更需要被乡村吸引、愿意从城市回归乡村参与农村发展、具有专业知识技能的高素质的新农民。

4.8 宣传力度不够 在信息爆炸的年代，好东西如果不宣传、不推广，就很难形成足够的市场认知度，更何况近几年来旅游业发展迅猛，竞争十分激烈。

5 进一步加强官亭林海田园综合体建设的对策建议

5.1 培育新型职业农民，提高农民参与的积极性 政府可以通过吸引外出务工的年轻人和本地毕业生回乡创业，通过加强政策宣传，优待和支持返乡促进当地经济发展。根据实际情况，围绕主导产业，返乡农民将接受技术，管理，种植等方面的培训。同时，加强农村资产，社会服务体系和创业就业制度改革，农民可以积极参与农村综合体建设，充分发挥其创新和主导地位，充分发挥农民合作社的作用。让农民成为田园综合体这一项目的真正主人。

5.2 引进培养科技创新型和管理型人才 在引进和培养科技创新型人才时，以直接引进人才为主，仿效城市创新系统以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，向大学和研究机构引进科技创新型人才，同时以引进智力为辅，聘请专家举行研讨会、派出人员外出学习或利用互联网技术邀请相关专家进行远程指导等。在管理人才方面，应以引入相关专业的大学生和城市企业中的相关人才为主，当地政府可以通过与相关院校签订相关协议，“订单式”培养适合当地需要的特殊人才，等他们学业有成之后，直接来官亭林海田园综合体从事相关方面的工作。[1]

5.3 以农为本，完善农产品产业链 官亭镇位于江淮分水岭背脊，属亚热带温湿季风气候区，容易受到地理环境及其他因素的制约，常年缺水，容易干旱。传统种植作物产量低，农业发展以及农民收益的提高效率较为低下。因此，官亭林海田园综合体应当发展适合当地环境的农产品以及与此相关的行业。

5.3.1 建立以苗木为核心的农业产业链 一方面，可以大规模地种植精品苗木来批发售卖，用于城市的生态绿化建设，另一方面，可以种植观赏性的苗木，例如樱花、海棠、红枫、玉兰、紫薇、红梅等等，形成花卉观赏园，吸引游客前来游玩拍照，以及在官亭林海风景区里种植大片的花海以供游客观赏。

5.3.2 发展农业旅游业 除了每年的粮油、蔬菜、桑蚕、油桃等农产品收入以外，还可以建设一个蚕宝宝喂养体验基地，城市父母可以带着自己的孩子前来这里体验喂养蚕宝宝，见证从蚕宝宝到蚕蛹一个生命一生的全过程，以及在每年5月下旬，是油桃成熟的季节，可以举办油桃采摘节，让游客体验农业采摘的乐趣。

5.4 依法依规进行土地流转机制 由政府充当第三方，将农民的住宅、闲置宅基地和集体经营性建设用地以及零散的的土地资源、碎片化的土地集中起来，流转给专业大户、合作农场和农业园区。土地流转要坚持4个基本原则，即坚持确保所有权、稳定承包权、搞活使用权的原则;维护农民的权益，坚持“自愿、有偿、依法”的原则;坚持土地资源优化配置和土地同其他生产要素优化组合的原则;坚持保护耕地重点保护基本农田的原则。同时，在农民承包地确权完成的情况下，加快完成对农村宅基地及住房确权颁证，为抵押贷款、出租经营、集体权益处分提供产权依据。

5.5 注重培育壮大优势龙头企业，促进一二三产业的融合 政府应做好规划与政策制定，注重从空间布局、要素投入、产业体系发展等角度，培育和壮大那些引领作用大、服务能力强、辐射范围广的农业龙头企业，补齐这些龙头产业的短板，逐步进行产业形态的升级，从而带动相关行业的发展，促进一二三产业融合;以劳动联合、资源联合、资本联合为重点，有机组织龙头企业、种养大户、科研单位等，建立健全“利益共享，风险共担”的利益机制。

5.6 政府合理使用补助资金，切实保护农民土地财产权利 政府可以通过对财政部门所拨出的农业开发资金、农村交通建设资金、农村水利建设资金、环境保护以及林业建设资金进行整合，加强对政府补助资金使用的监管，并对监管方式进行不断的创新，确保政府补助资金合理高效使用。同时，有必要增加农民土地流转的补偿金额，并相应地出台一些相关的土地政策和法律法规，妥善处理企业，政府和农民之间的关系。切实保障农民与企业合作过程中农民的根本利益，农民集体仍旧持有土地所有权，农民通过参与农村合作社从而将土地承包经营权进行转让，不应再承担风险，可以让农民通过股份分红的方式享受现代农业产业效益、资产收益的增长。

5.7 加强对官亭林海田园综合体的宣传 随着互联网时代的兴起，农村发展进程也越来越快，很多田园综合体项目在建设过程中，可以借助网络平台来大力宣传官亭林海的特色，通过举办各种农产品文化节线上线下直播宣传，邀请当地电视台或央视走进乡村栏目到当地进行拍摄宣传，亦或是可以将官亭林海风景区的景观拍成短视频在各大平台（快手、抖音、西瓜视频等等）进行宣传，从而提高官亭林海田园综合体知名度与影响力，让更多的人了解官亭林海，吸引游客前来游玩体验。

6 结语

田园综合体建设是促进新农村振兴、城乡融合发展的一种新型农业发展模式。通過在肥西县官亭镇的调研，我们了解到了官亭林海田园综合体在农民利益保护方面较其他的田园综合体项目做的比较不错，能够因地制宜发展各产业，将新兴产业与农业发展紧密结合，项目涵盖休闲娱乐、生态农业、农事体验等多重功能，充分展现了当地的乡村特色。在未来的建设过程中，应当促进一二三产业深度融合，充分实现产业链条的良性循环，并进一步实现田园综合体的可持续发展，实现农企共赢的目标。

参考文献

[1]王剑.我国新型农村社区建设研究[D].合肥：安徽农业大学，2017.

[2]关潇，王佰涛.乡村创新系统视角下田园综合体机制建设建议——以湖州安吉县为例[J].中外企业家，2018，29：143-144.

[3]林常春.田园综合体建设存在的问题、对策及模式探析[J].城市建设理论研究（电子版）2018，28：201，85.

（责编：张宏民）