胥大伟

近年来，随着环保制度日趋严格，一些地区的生态历史欠账陆续浮出水面，开始“反噬”地方经济的发展。

刚刚曝出的腾格里沙漠污染事件，就是一起典型的“环保旧账”，涉事企业的名称、属性和股权已几经变更，对于该事件的处理，更像是对过往“先污染再治理”的一次补课。

受制于有限的治理资金以及相关技术储备和专业人才的不足，不少地区在面对环保旧账时，常常束手无策，甚至陷入污染治理与经济发展相冲突的漩涡之中。

不少受访学者认为，生态欠账体现了现行制度上的不完备，有必要通过立法和相应制度补充，来加以完善。

“旧账”背后的监管难题

近些年，沙漠戈壁成了排污的“天堂”。中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”）副秘书长马勇认为，企业选择沙漠排污，原因就在于排污成本比较低。他告诉《中国新闻周刊》，沙漠地区地理位置偏僻，人烟稀少，排污相对比较隐蔽，不易被发现。相比于废液处理，把废水废液直接排放到沙漠，“可能只需要支付一個运输的成本”。

例如，甘肃河西走廊的5个市毗邻库姆塔格、巴丹吉林、腾格里等沙漠，企业往往通过暗管将污水排向沙漠深处，污水进入沙漠后，很快就会下渗，再加上风沙掩埋，从沙漠表面几乎看不出来。加之人迹罕至、难以察觉等原因，向沙漠排污，基本不需要企业付出很大成本。

2014年，腾格里沙漠大规模排污事件被曝光后，一位腾格里地区的化工厂经营者曾对媒体坦言，当初工厂从沿海迁往沙漠，主要原因就是在这里，企业几乎没有环保成本，“因为早前一直是沙漠直排”。

在环保组织公众与环境研究中心主任马军看来，问题还是出在监管上。马军告诉《中国新闻周刊》，中国曾长期普遍存在环境监管薄弱问题，企业环境违法成本严重偏低，“这会形成一种倒挂机制，企业在利益的驱动之下，就会选择降低环境标准”。

这些企业往往是当地的利税大户，会受到格外的照顾。在地方“保护”之下，环保部门想要严格执法，常常有心无力。而偏僻的沙漠戈壁又会给环保部门的监管带来困难，日常“走过场”式的监管很难奏效。

此次腾格里沙漠污染事件反映出的另一个棘手的难题是，全国类似的环保旧账究竟还有多少？

今年10月18日，中央环保督察组向宁夏反馈“回头看”及专项督察情况，其中就谈到环保旧账的问题。通报指出，腾格里沙漠违法排污问题引起中央高度重视，此次“回头看”仍发现蓝丰化工废气收集处理不到位，厂区周边异味十分突出，蒸发池底泥应急处置设施管理不规范;瑞泰科技废水多次超标排放，约6000吨氯化钠结晶盐（危险废物）长期堆存;利安隆（中卫）60余吨中间体低品质紫外线吸收剂长期存放于铁桶，腐蚀严重;园区污水处理厂每天仍有约1万吨尾水排入照壁山人工湿地。

2014年8月，内蒙古阿拉善左旗额里斯镇，腾格里沙漠深处一处有数个足球场大小的排污池。图/视觉中国

今年5月，中央环保督察组向湖北、山西反馈“回头看”情况，亦点出两地环保仍有欠账。

中国社科院城市发展与环境研究所研究员刘治彦认为，环保旧账形成的根源在于利益的驱动，没有刚性的制度约束，地方官员为官一任往往只关注眼前的利益。中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君在接受《中国新闻周刊》采访时也表示，解决环保旧账，新官、旧官都得认账，必须提高政府的管理能力和专业水平。

鉴于生态欠账大多具有累积性、外延性和隐蔽性的特征，不少业内人士建议，有必要建立相关的污染信息数据库，以便对生态欠账进行摸排。

马军介绍说，目前中国已经建立了一套环境污染的监管网络，但是数据分散，没能形成统一的数据平台。他建议，以排污许可证作为一个基础制度，去构建统一的数据平台，并考虑加大被监测企业的范围，把更多的中小企业纳入进来。随着越来越多新技术的使用，将优化环保的监测体系，遥感卫星、无人机等监测手段对偏远荒漠地区也能实现有效的环境监测。

据悉，公众与环境研究中心的“蔚蓝地图”可以监测600多万家企业，其中超过150万家存在违规记录。此次涉事企业宁夏美利纸业集团有限公司（简称“美利纸业”）在2016年之前，就曾屡屡出现违规记录。

公众与环境研究中心信息公开部经理阮清鸳告诉《中国新闻周刊》，目前环保举报机制是单对单的模式，可以考虑用“大数据思维”将一些信息进行披露，“比如某个企业被投诉特别多，可能就需要引起关注”。

产业西进下的环保困境

近些年来，几无环境容量的东部地区挥舞起了环保大棒，化工产业首当其冲。在此形势下，化工产业大规模“西进”，西部正成为化工业转移的承接地。

此次倾倒废液的涉事企业就位于中卫工业园区，该园区的主导产业为造纸及包装印刷产业、煤化工等精细化工产业，不少企业正是由东部沿海地区转移而来。

2018年，工信部组织修订的《产业发展与转移指导目录》中，西部地区七省四区一市优先承接发展的产业里均有化工产业，甘肃、陕西等地，化工产业更是位列“优先承接发展的产业”中的第一位。

然而当产业的梦想照进现实时，却是陡增的环境和安全风险。中国安全生产科学研究院原院长刘铁民此前在接受《中国新闻周刊》采访时表示，此类产业转移，就是把风险一并转移到一些不发达地区，而这类地区在从事危险化学品生产经营与监督管理的能力方面，可能更不熟悉或者是更加脆弱。

事实上，由于生态环境脆弱、处置能力差等因素，西部一些地区一旦发生污染事故，代价巨大。

例如此次污染物倾倒的地点——腾格里沙漠边缘位于宁夏回族自治区西部，是典型的省际边缘区，属于防风固沙生态保护红线。沙漠为沙地，持水能力非常低，排放到沙漠中的污水会快速渗透，因此极易污染地下水。沙漠污染不同于一般土壤污染，治理受条件限制较多，治理成本与技术复杂性远高于其他地区。

沈阳化工大学退休教授、环保志愿者李庆禄多次实地考察腾格里沙漠的生态现状。他告诉《中国新闻周刊》，西北地区属于传统水资源短缺地区，缺水使得沙漠污染很难被治理，需要消耗大量的财力和物力。

多位学者表示，内蒙古、宁夏属于严重缺水地区、环境容量很小，使得化工产业难以大型化，而中小型化工企业则存在环保门槛，环保设施运转成本高，使得中小型化工企业利润微薄、市场竞争力低。

2017年，原环保部对“2+26”城市开展了“散乱污”企业综合整治，涉及6.2万家。调研发现，如果“散乱污”企业全部安上高效治污设施，那么这些企业不仅不挣钱，甚至还要赔本。

事实上，对于经济发展手段单一的地区而言，铁腕治污常常带来地方经济的下滑和巨额的经济投入。比如，2015年7月山东省临沂市被环保部约谈后，进行“休克式”治霾。57家污染企业关停后，造成6万多人直接失业，加上失业者家属，波及至少15万人。企业因环评手续不能复产，资金链断裂，引发千亿债务危机。

另一个现实是，专业性正成为困扰西部地区基层环保部门的瓶颈。原四川省环保厅厅长姜晓亭曾谈到基层环保工作之难：环保工作不仅技术性强，还跨行业;越到基层，环保的專业问题就越成为瓶颈;地方环保部门招不到高层次的人才，专业问题得找到省里解答，行政成本很高。

专业性不足，使得西部地区基层环保部门很难认定与评估污染类型、损害程度，陷入进退维谷的环保困境。

谁负责？谁买单？

污染特征各异、土地使用权频繁更迭使得环保旧账的责任主体认定在司法实践中一直是一个难题。一般而言，土壤污染具有累积性和隐蔽性的特点，污染地块发现的滞后性，也增加了认定的难度。

“常州毒地事件”被曝光时，涉案企业均已搬离污染场地，土地所有权已归属国土储备中心。这一污染案例中，难以用传统的“谁污染，谁治理”的原则去追究责任人，涉事企业之间，企业与政府之间多方利益主体的存在使得责任主体难以认定，造成治理修复责任的相互推诿，土壤污染问题迟迟难以解决。

中国人民大学法学院教授周珂认为，现行的法律规定确实存在一些模糊地带。

今年11月14日，最高人民法院发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》，《纪要》共计12部分130个问题，内容涉及公司、合同、担保、金融、破产等民商事审判的绝大部分领域，但生态环境相关内容却没有涉及。

周珂研判，最高法意在把环境污染问题专门化，作为民商事审判之外的专门审判基础里。环境案件审判中将会涉及的核心问题，诸如污染者负担、民商事连带责任认定等亟待予以明确。

有学者建议，清除环保旧账，必须做到多管齐下，建立企业责任终身追究制度，对于有污染旧账没还的企业，在制度上配套相应的惩戒措施，同时将环境保护纳入地方各级人民政府政绩考核，实行环境保护一票否决制。2014年，腾格里沙漠污染事件被曝光后，内蒙古启动追责，自治区环保厅、阿拉善盟、阿拉善左旗、腾格里经济开发区共24名相关责任人先后被问责，并受到党纪政纪处分。

重大污染事件，治污染也要治渎职，然而在查办环境污染类犯罪和其背后的渎职犯罪中，仍存在定罪困境。例如“重大环境污染事故”“恶劣社会影响”等认定缺乏统一标准。

周珂认为，重大事故发生之后，往往很难界定事件属于安全生产责任事故还是环境污染事故。周珂建议，重大污染事件发生后，检察机关可以提前介入。

2015年8月，备受关注的济南裕兴化工厂污染土壤修复项目完工，这一“生态欠账”项目，按照“谁污染，谁治理”原则，确定由裕兴化工厂承担修复责任，总投资 7.2亿元。

土壤污染修复动辄需要上亿元资金，修复成本高，投资大，资金问题也是目前污染修复面临的瓶颈之一。按照相关民事责任，企业应承担生态修复与环境损害赔偿的责任，然而现实中，往往因缺乏具体索赔主体而陷入“企业污染、政府买单”的困局。以“常州毒地案”为例，其二审判决即“污染者担责，政府买单”。

据统计，截至2018年10月，全国省会城市公开发布的174块污染地块中，仅两成已完成修复，而且这些修复主要是由地方政府和开发商来完成，只有三成是由原场地使用者来承担。

在中国人民大学环境政策与环境规划所所长宋国君看来，政府替污染者“买单”违背了“污染者担责”的法律原则。宋国君表示，“政府买单”就是纳税人买单，政府的钱不是“唐僧肉”，应该坚持“污染者付费”原则。

环境公益诉讼制度空白待补

2017年8月28日，“中国绿发会”发起的公益诉讼——腾格里沙漠污染公益诉讼系列案在宁夏中卫市中院一审调解结案，8家被诉企业承担5.69亿余元用于修复和预防土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。此案也创下国内环境污染案件罚金新高。

10月10日，最高人民检察院召开的新闻发布会透露，自2017年7月1日全面实施检察机关提起公益诉讼制度以来，截至8月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件204446件，其中环境资源领域的公益诉讼案件占办案总数的54.9%。

但是环境公益诉讼实践中还存在调查取证难、法律规定不完善等诸多困境。

“中国绿发会”副秘书长马勇认为，目前环境公益诉讼的理论研究非常缺乏，很多理论都是空白，“比如什么叫损害社会公共利益？社会组织、检察院为原告的环境公益诉讼与政府为原告的生态环境损害赔偿诉讼如何区分？都待明确。”

在马勇看来，在环境公益诉讼中公共部门的介入程度过深，“从公益诉讼的目的来讲，是想借助于社会的第三方的力量，以一个监督协助、补充的手段去推动我们的环境行政执法，使得我们整个的监管更合理和严格。”马勇认为，检察机关甚至生态环境部门去做原告，从制度设计上就存在亟待优化的地方。

另一个难点则是公益诉讼赔偿金的使用与监管问题。损害赔偿款到底放哪里？怎么监管？如何去实现修复目标？目前在制度设计上都是空白地带。

10月24日，全国人大常委会分组审议最高检关于开展公益诉讼检察工作情况的报告时，部分与会人员关注到公益诉讼赔偿资金使用制度的问题。全国人大社会建设委员会委员郭军接受媒体采访时表示，报告显示几年来追偿修复生态、治理环境费用达34.5亿元，“这么大量的资金，现在大多数都趴在财政的账上”。

环境公益诉讼胜诉赔偿金该归谁？最高人民法院环境资源审判庭副庭长王旭光对此曾表示，胜诉后所得的赔偿金不能支付给社会组织。现在各地方法院的做法不同，比如云南、贵州在当地政府的支持下设立了专项的账户，有的直接是政府国库监管使用，有的是由环保局或是法院监管使用。

此前，多位代表委员建议，加快构建环境公益诉讼生态修复机制，将环境公益诉讼和生态修复衔接起来。全国人大代表、云南省高院院长张学群就曾建议，最高法应协调有关部门，加强环境公益诉讼生态修复机制的顶层设计。在省一级建立统一、独立的环境公益诉讼专项资金账户，统一接收省级辖区内人民法院审理环境公益诉讼案件判决的赔偿金或环境修复费，并由专人管理，同时规范专项资金的来源、管理、使用，加强审计监督。

还有政协委员建议，建立全国统一的生态损害修复基金，将公益诉讼和代表人诉讼所形成的资金纳入基金统一管理，制定严格的基金管理办法，明确基金运作程序。