探析大学章程促进大学治理所面临问题

2019-11-29姚叶陈丽娜

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2019年10期

姚叶陈丽娜

摘要：大学章程作为大学自治的宪章，是大学制度的文本化。通过大学章程构建现代大学制度，进而促进大学良治与善治已成为我国高等教育体制改革的重要内容。本文对大学章程制定与实施中党委领导与校长负责的关系以及董事会制度等问题进行分析探讨，认为可以引入董事会方式协调高校中包括党委与校长在内的各种利益关系，促进大学治理。

关键词：大学章程;大学治理;董事会

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2019）10-0156-04

当前我国高等教育正处于体制改革中，以大学章程为核心构建现代大学制度、进而促进大学良治与善治已成为改革的重要选择。自《国家中长期教育改革与发展纲要（2010—2010）》实施以来，我国大学章程建设发展迅速，至2015年底，我国公立大学“一校一章程”的建设目标基本完成。可时至今日，我国大学章程的实施效果如何？是否起到了章程应发挥的治理作用？目前高校制定的章程中不乏成功的案例，但自制定、核准、发布后就被束之高阁的章程也不在少数，其治理功能并未彰显，大学章程的实施处于困境。本研究将对大学章程制定与实施中党委领导与校长负责的关系、董事会制度等问题进行分析探讨，以期为我国当前大学治理结构的改革與大学章程的顺利实施提供有益的启示。

一、关于党委与校长的权责分配

中国建立现代大学制度要面对和回答的焦点问题非属党委与行政的关系问题不可，这也是中国大学章程需要明确界定的方面。1998年，我国公立高校实行的“党委领导下的校长负责制”的领导体制被《高教法》以法律形式予以确定。其内容主要包括两个方面：一方面学校党委是学校的领导核心，学校工作由其统一领导，校长的工作需在其领导支持下积极主动、独立负责地开展进行;另一方面校长作为学校的法人代表，处于行政领导人地位，对外代表学校，对内则需在党委领导下全面负责学校教学、科研和行政等方面工作的实施运行。因此，“党委领导下的校长负责制”具有内在逻辑关系的统一性，体现了权力的相互协调与相互制约，其目的是要实现“党委领导”与“校长负责”的有机结合，而不是两者的简单相加。

然而，我国已制定的大学章程作为大学内部治理的宪章，对党委与校长的职责规定措辞宏观，笼统抽象，如吉林大学章程中“领导制定学校发展战略，讨论决定改革发展中的重大问题;讨论决定学校内部组织和基本管理制度等重大事项;坚持党管人才原则，创造有利于人才辈出、人尽其才的条件和环境;按照干部管理权限，负责干部的选拔、任用、培养、考核和监督。”[1]至于哪些事项是重大事项，哪些问题是重大问题，哪些干部由党委选拔、任免，怎么选拔，如何任免章程中都没有明确而详细的规定，这就给章程的实施留下了很大的灵活性，这种灵活性导致党委与校长的关系产生了一系列问题：如党委包揽行政、以党代政，行政不服从党委领导，甚至党委和行政各行其是等;或者党委常委会和校务会（或校长办公会）联合议事、重叠议事，这种“共同决策、共同实施、共同监督”的管理模式看似民主，实际上却违背了决策权、执行权和监督权适度分开的管理原则，致使政治权力和行政权力交织在一块，最终不是形成“民主治理”，取而代之的是“一把手治理”或“精英治理”[2]。

如何通过大学章程处理好党委领导与校长负责的关系问题，本研究认为可以借鉴公共治理的有关理念来进行设计。

一是以“自主的网络”优化包括党委、校长在内的各权力主体的权力界限和责任[3]。全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙指出：“治理指的是一种由共同的目标支持的活动。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。”[4]具体对大学而言，就是要以章程为载体，逐步建立起党委领导、校长负责、多主体参与的内部治理结构和决策机制，并以学术自由和大学自治为精神，形成他们之间的良性互动，在他们中间构成一个具有共同目标的行动框架，使党委领导与校长负责都统一在培养人才这一中心任务之中。这就需要对已制定的章程条款进行修订和完善，更加切合实际地细化和明确党委和校长的权责、明晰党委和校长的关系，通过这种具体的大学“宪章”使党委领导与校长负责形成一个权责界定分明而又相对完整的管理网络，防止党委领导与校长负责的割裂。

二是以“平等协商”理念构建民主管理与民主监督相结合的治理机制。“治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排，其基础不是控制而是协调。”[5]与此同时，“治理作为一种公共管理活动和公共管理过程，又必然包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”[6]对大学治理而言，就需要以“平等协商”理念为基础，修缮大学章程条款，通过这种“宪章”制度厘清党委领导和校长负责之间的关系以及其权力运行规则，党委会行使的主要是决策权，对“重大事项”的领导主要是通过对体制、机制和政策的决策来进行，其做出的主要是宏观层面的战略决策，负的是“该不该做”的决策责任;而校长行使的是行政执行权，要负责党委决策的执行，负的主要是“怎么做”的责任。“该不该做”采取民主集中的方式，由集体研究决定，“怎么做”应由主管校长负责，主要是对实施方案进行“选择”[7]。当然校长在执行过程中，也应拥有相应的执行决策权。

三是基于权力制衡实现党委领导与校长负责的有机结合。党委领导与校长负责能不能结合？怎样结合？又如何划分他们相互之间的权力？对于这些问题，大学章程的制定者在制定章程之前就需考虑清楚，并随后通过章程的条款予以明确回答。“党委领导下的校长负责制”中党委领导与校长负责之间是对立又统一的关系，这种领导体制是委员会制与首长制的结合，而不是首长制与首长制或者委员会制与委员会制的结合，因此党委领导不能代替校长负责。实行党委领导下的校长负责制，需要在党委和行政之间形成一种制衡的关系：党委决定学校重大事项，直接约束和制衡校长的行为;校长负责学校事务的操作执行，同时对党委形成一种制衡，党委不能直接干预日常管理。

二、关于董事会制度

“高等学校作为法人必须拥有相应的由权利主体组成的法人组织，董事会就是由这一组人所组成以行使权力的组织，其组成型态与职权虽有差异，但功能则相近，主要是以权利与义务主体身份，对所属大学行使监督行为。”[8]从所翻译的国外大学章程文本来看，许多国家或地区的大学都根据大学的“宪章”，即大学章程建立了董事会制度，只是对董事会名称的表述各有不同，如美国大学一般称其为董事会，英国牛津大学称其为政务会[9]，台湾大学称其为校务会[10]，丹麦哥本哈根大学称其为评议会[11]。另外董事会成员的组成方式也会有所区别，有的仅由内部成员组成，如台湾大学的校务会，大多数由校内外成员共同组成。尽管其名称和成员组成方式有所差异，但它们是所在大学的权力机构，而且是最高决策机构，享有裁决学校事务的权力。如拥有对大学目标、大学行政事务、大学财政及资产、学术等影响学校发展的重大事项的决策权，同时还拥有监督其在全校贯彻实施的权力。校长接受董事会领导，他们彼此分工明确，协作良好。这些大学，以章程为本，形成以董事会为中心，决策、执行和监督相对分离又相互制约的多元权力治理结构和协商合作机制，使大学内部行政和学术人员的矛盾冲突以及大学内外部各相关利益群体之间的关系的协调得以制度化、规范化，这也应是大学法人治理结构的核心内容。

我国部分公立高校设有董事会，但它们扮演的不是最高决策机构的角色，最多只是决策咨询和建议的机构，其作用主要是号召社会各机构或个人向学校提供更多的捐赠和赞助，支持学校的发展。如“学校董事会是由热心高等教育，关心、支持中国人民大学发展的各界人士自愿组成的咨议机构，旨在促进学校与社会建立广泛联系与合作、筹措学校办学资金，为学校非行政常设机构。”[12]这种董事会方式对我国大学的发展还是发挥了一定的作用，但董事会成员并未真正参与大学的管理，尚未真正形成多元权力的管理格局。中国大学应当结合大学章程的制定与实施来反思已经消退的董事会热及其经验教训，理性地思考如何科学合理地建立起真正的大学董事会。

一是基于大学治理理念构建大学董事会。民主与法制是治理的两个核心要素，具体到大学，应是通过大学“宪章”——大学章程形成“多元权力主体、多方协商参与、依章治校”的治理方式。这就要求大学从传统的所有权与经营权相对集中的管理模式转变为相对分离的治理模式，从而实现大学自主办学。我国公立高校目前实施的是“党委领导下的校长负责制”，作为学校法人代表的高校校长，集所有权、经营权于一身，这不利于实现权力相对分离的治理理念。因此，建议高校引入董事会制度，并通过大学章程条款将董事会成员的构成方式及其职责权限予以制度化;建议从各相关利益群体中吸纳代表人员担任学校董事，如政府官员、党组织代表、教育专家、教师代表、学生代表、管理人员代表、社区代表、校友以及社会知名人士等，但董事长必须由党委书记担任。这样既有利于从传统的政府单一权力中心转变为多元主体权力中心，克服各种力量相互制衡性的不足，又可保证党对高校的统一领导，实现大学的民主管理与民主监督。值得注意的是，中国大学的董事会有其特殊使命，除了要履行与国外大学董事会相同的基本职责以外，还必须保证大学的社会主义办学方向。大学董事会的责任需要在政府政策、社会参与等外部条件约束下行使，以保证大学的发展方向，实现大学的良治和善治。

二是要以大学章程为载体，明确界定大学董事会的职责与权限。对于美国公立大学董事會的任务，曾做出了如下列举：“确定大学的发展任务与目标;选定大学校长;支持大学校长贯彻施政方针;监控校长的施政表现;坚持大学的长程发展规划;检讨大学的教学与公共服务方案;确保足够的财源;确保校务运作顺畅而具绩效;维持机构的独立自主;促使学府与社区有良好关系;充任校内诉愿的裁决单位;评鉴董事会本身的业务表现。”[13]当然随着社会发展，董事会的职责也会发生新的变化。未来的董事会要承担的新职责有四个基本特点：它解决的是事关组织存亡的关键问题;它的目标是确保组织按既定的时间表完成任务;工作成功与否有明确的评估参数;它需要组织内外共同参与。而一个董事会要实施新职责，必须在如下几个方面打破成规：第一，董事会必须不再扮演“橡皮图章”的角色，而是积极参与重大事务的决策;第二，董事会必须采取实际行动，不仅要制定政策，而且要协同管理人员实施政策;第三，董事会必须突破僵化的职能结构，保证董事会的组织结构具有更大的灵活性和更好的随机应变的能力;第四，董事会应该力图解决问题，而不仅仅是走走形式[14]。我国大学章程也应根据实际情况明确大学董事会的主要职责，特别是对大学长远发展目标、大学外部关系、大学经费来源、大学办学水平与办学效益等方面的审定、评价、拓展职责。

三是要从战略高度来架构大学董事会。中国大学最初建立董事会的目的有着明显的狭隘性，寻求董事特别是董事所代表的单位的支持是大学成立董事会的主要目的。而与之相应的就是董事以及董事单位的被动性、应付性。这一格局导致了中国大学董事会的名存实亡。今后寻求董事及董事单位的支持这一目的仍然存在，与此同时，使董事会成为大学成功的战略性力量被提到新的高度，成为大学成立董事会的最大目的。实际上，就企业公司而言，越来越多的公司把拥有一个战略型董事会看作一种关键的竞争力。与之相应的则是，这些公司开始转向选择顾问董事会而不是法定董事会。这种决定取决于各自组织的需要和属性。不过，是选择法律要求设立的董事会，还是选择自愿组成的顾问董事会，并不是问题的关键，关键是董事会是有附加价值的董事会还是被动的董事会，是董事会能否成为战略性力量[15]。针对董事会似乎不再是高等教育改革的热点这一现实，中国大学在制定或修订大学章程时既需要更理性又需要富有激情地架构大学董事会，通过对大学治理的重构来建设战略型董事会，通过战略型董事会为大学建立战略性的关系、创造战略性的发展契机，创造更方便、更通畅的融资渠道，为学校重大事项及战略决策提供思想库，推动建立责任机制，加速多元化并接受新观念、主动应对变革等。

参考文献：

〔1〕吉林大学章程[EB/OL].http：//xcb.imnu.edu.cn/n490c42.jsp.2016-8-6.

〔2〕姚叶.中国大学治理面临的主要问题及其改善途径[J].湖南工程学院学报（社会科学版），2011，（01）：98-101.

〔3〕姚叶.基于公共治理的中国大学章程的制定[D].湘潭大学，2007.

〔4〕詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].伦敦：剑桥大学出版社，1995.5.

〔5〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.

〔6〕程祥国，韩艺.国际新公共管理浪潮与行政改革[M].北京：人民出版社，2005.103.

〔7〕李延保.大学的文化和大学的管理[J].中山大学学报（社会科学版），2006，（06）：6-8.

〔8〕〔13〕郭为藩.转变中的大学：传统、议题与前景[M].北京：北京大学出版社，2006.79.

〔9〕University of Oxford Statutes[EB/OL].http：//www.admin.ox.ac.uk/statues/375-092.shtml， 2012-02-12.

〔10〕台湾大学组织规程[EB/OL]. http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/ AllLAW/1-04.html， 2016-4-6.

〔11〕Statute for the University of Copenhagen[EB/OL].http：//www.ku.dk/regel/1/002（E）.html， 2012-01-12.