崔 军，应红涛

(云南省曲靖市林业局，云南 曲靖 655000)

1 引言

天然林资源保护工程(以下简称“天保工程”)，是我国林业的“天”字号工程、一号工程。自1998年启动至今，天然林资源保护工程已经走过了20年历程。曲靖市作为全国天保工程的建设区之一，工程实施20年来，天然林资源恢复性增长持续加快，野生动植物生存环境得到了有效改善，森林蓄水保土、碳汇能力不断增强，有效改善了工程区人居环境，取得了巨大的生态、经济、社会效益，已成为建设生态文明和美丽曲靖的有力支撑。党的“十九大”报告指出，要完善天然林保护制度，强调要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来，国家拟将继续延长天保工程期限。天保工程实施的基础是可持续发展，可持续发展靠体系建设来推进，所以，研讨实施天保工程可持续发展的体系建设具有深远的意义。

2 曲靖市基本情况

曲靖市地处长江上游、珠江源头, 生态区位较为重要，毗邻贵州、广西，是进出云南的陆上要塞。地势西北高东南低，平均海拔2000 m左右，全市最高点在辖区会泽县的大海梁子牯牛寨，海拔4017.3 m，最低点在辖区会泽县娜姑镇王家山象鼻岭小江出口处，海拔695 m，相对高差3322.3 m。地理坐标为东经103°03′44″～104°32′36″，北纬24°21′00″～27°03′24″之间。全市辖5县3区1市和1个国家级经济技术开发区，共115个乡(镇、街道办事处)，国土总面积2.89万hm2，总人口652.97万人。居住着汉、彝、回、壮、布依、苗、水、瑶等8个主体民族，其中少数民族52.14万人。

曲靖市是云南省重点林区之一，据2017年森林资源二调统计，曲靖市土地总面积289.4万hm2，其中林业用地面积153.1万hm2，占国土总面积的52.9%，全市森林覆盖率43.65%。全市天保工程区辖麒麟区、沾益区、马龙区、罗平县、师宗县、宣威市、会泽县7县(市、区)，工程区国土总面积224.3万hm2，其中林业用地面积127.5万hm2，占国土总面积的56.8%，工程区森林覆盖率45.3%。

3 可持续发展的工作目标

可持续发展，是指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展。可持续发展还意味着维护、合理使用并且提高自然资源基础，这种基础支撑着生态抗压力及经济的增长。只有用可持续发展战略思想来处理好保护和发展的关系，才能实现让国土遍布绿水青山，让林区到处金山银山。站在可持续发展的高度，用可持续发展的理论去保护、培育和发展森林资源、改善生态环境，是天保工程可持续发展的工作目标。

林业具有经济、社会和生态三大效益。近年来，曲靖市在“生态立市”大战略引领下，深入学习党的“十八大”、“十九大”精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行“绿水青山就是金山银山”林业发展理念, 实施好天然林资源保护工程，在保护好生态的基础上推动绿色发展，是义不容辞的责任。

4 可持续发展体系的主要内容

4.1 森林区划

森林区划有利于妥善解决森林中的种种矛盾，及时恢复森林，扩大森林资源，促进森林生长，提高森林质量，缩短培育林木时间，合理控制采伐量，逐步实现越采越多，越采越好，青山常在，永续利用。曲靖市7个县级天保工程区和2个县级非天保工程区统一实施森林区划。在市场经济条件下 ,根据社会对林业生态和经济的两大需求 ,按照对森林各种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产出的“产品”商品属性和非商品属性各异 ,相应地把森林划分为生态公益林和商品林。其中，生态公益林又根据保护程度的不同将其划分为国家级公益林和地方公益林，并分别按照各自特点和规律确定其经营体制和发展模式，以充分发挥森林的多种功效。

据2017年森林资源二调资料及“十二五”编限补充调查资料统计，曲靖市林业用地面积153.1万hm2。按森林区划分类，生态公益林用地面积83.8万hm2，公益林占林业用地面积的54.80%，其中：国家级公益林55.0万hm2，省级公益林22.8万hm2，县级公益林6万hm2；全市商品林用地面积69.0万hm2，占林业用地面积的45.10%；其它林业用地面积为0.2万hm2，占林业用地面积的0.1%。

4.1.1 国家级公益林

在辖区内，大江大河源头、干流、一级支流及生态环境脆弱的二级支流中的第一层山脊以内的范围，大型水库、湖泊周围和高山陡坡、山脉顶脊部位及破坏容易恢复难的森林划定为国家级公益林，主要包括以水源涵养林和水土保持林等为主的防护林和以国防林、母树林、种子园和风景林为主的特种用途林。对重点生态公益林区实行禁伐，禁止对所有天然林及人工林的采伐。实行重点投入，集中治理区域内的水土流失，加快治理速度，优先安排坡耕地的还林建设，以封山育林为主，人工造林、人工促进天然更新多种方式相结合，加快宜林地的造林绿化进程。国家级公益林管护要根据森林生态系统自身的生物学特性和在维持生态平衡中的作用，建立森林生态系统管护区，采取有效措施保持生态公益林系统的自然性和完整性。积极恢复和保护现有天然林资源，强化森林生态系统自身的调节能力，努力扩大生态公益林的防护能力，充分发挥其在自然环境中的平衡作用，不断减少自然灾害的危害，促进生态系统和生活环境的良性循环，以确保国土的长治久安和水利枢纽工程的长期效能。

4.1.2 地方公益林

集生态需求与持续经营利用于一体的生态公益林划定为地方公益林，实施一般性保护。根据可采资源状况，进行适度的经营择伐及抚育伐，以促进林木生长及提高林分质量。一般生态公益林管护要采取生物资源管护实验区的管理方式，坚持因地制宜、用地养地、丰富物种、综合治理、稳产高效的建设方针，在加强森林资源保护管理的同时，积极开展科学研究、大力发展生物资源、合理进行森林多资源的开发利用，实现林业经济社会和生态环境的可持续发展。

4.1.3 商品林

以辖区内的师宗县和罗平县为示范，选择背风、水湿条件较好的山洼、山谷、山坡中下部、阴坡等，这些地区土层较深厚、肥沃、湿润,且日照短、风小、温差小、湿度大，有利于以杉木为主的速生丰产商品林生长，拟将这些区域划定为商品林经营区。通过集约经营，加强幼林抚育保护，创造良好的林木生长环境，发挥林分最大的生产潜力，培养速生、丰产、优质的木材，增加木材供给，解决木材供应问题，培植新的林业经济增长点，使天然林资源切实得到保护。

4.2 森林经营

牢固树立科学经营森林的理念，按照宜造则造、宜抚则抚、宜改则改、宜补则补的原则，制定科学的森林经营方案，落实培育措施，提高森林质量，增加森林资源储备。要进一步加大中低产林改造力度，全面加强森林抚育，重点解决好中幼林密度过大、枯损严重、生长受阻等问题，着力提高森林质量和林地生产力，促使森林资源从数量增长向质量提升转变。要加大重点地区、重点流域的生态治理力度，尽快恢复森林植被，增加森林面积。

5 可持续发展的具体体系建设

5.1 生态公益林建设

曲靖市要充分尊重自然规律，积极营造生态公益林，加大重点地区、重点流域的生态治理力度，尽快恢复森林植被，推进绿色屏障建设，维护国土生态安全。全市依据自然条件、林木资源和林地特点等基本情况，以及生态公益林建设的潜力情况，合理规划生态公益林建设规模。天保工程区合计营造生态公益林449万亩，其中：天保工程一期(1998～2000年)营造270万亩生态公益林；天保工程二期(2000～2010年)营造179万亩生态公益林。

5.2 商品林建设

曲靖市实施天然林保护工程之后，木材产量将大幅度调减，致使木材供需缺口扩大，木材供给的结构矛盾加剧。在适宜发展速生丰产林的师宗县和罗平县，按照分类经营的要求，建立木材生产的后备基地，大力发展以杉木为主的速生商品林基地建设，缓解全市生产生活对木材的基本需求。一是允许国有商品林通过职工长期承包经营，承包期可长达50～70年，使经营责任主体明确，经营成果与承包责任挂钩。在承包中还可以考虑与置换职工身份结合。国家通过收取林地使用费和林木有偿转让金，实现应得的利益。二是加工企业与基地建设相配套，享受国家林业龙头企业的有关扶持政策；工业原料林基地享受中央财政贴息贷款政策；以“三剩物”及小薪材为原料生产加工的综合产品实行增值税即征即退政策；林木采伐按照批准的森林经营方案，由企业依法自主采伐，实行备案制。

5.3 森林抚育建设

自然状态下发育的森林，其树木形状各异。营养空间的相互竞争导致内耗，影响林木的生长、质量、经济价值和健康。人工林郁闭后，出现林木间相互挤压，林木的生长空间、营养空间竞争激烈，进入分化时期，出现被压木、枯立木，内耗影响林木的生长和健康。森林抚育建设是让幼林提前郁闭和确保林木树杆生长通直的有效手段，适时开展森林抚育建设意义重大。

依据全市的中幼林资源分布状况，天保工程区合计实施国家森林抚育项目建设93万亩，其中：天保工程一期(1998～2000年)实施国家森林抚育项目13万亩；天保工程二期(2000～2010年)实施国家森林抚育项目80万亩。调整林分的树种、林层、年龄结构，改善生长、营养空间，实现混交复层异龄林，提升森林的生态、社会、经济效益和抵御自然灾害能力。

5.4 人员分流

天保工程区木材产量的大幅度调减，将有大量的富余职工需要分流和转产安置，做好林区再就业服务是天保工程顺利实施的关键。

6 可持续发展体系建设的主要措施

6.1 健全机构，落实责任

曲靖市级党委政府高度重视，建立健全天保工程领导小组和天保工程办公室等组织机构，负责全市天保工程的组织、指导、检查验收等工作。各县(市、区)也要相应成立了领导小组和天保工程办公室；各乡镇要成立天保工程管理所。并实行行政与业务双向负责制，市、县、乡级层层签订责任状，林业部门签订责任书，落实责任。

6.2 完善制度，严格管理

曲靖市级及各县(市、区)要结合自身实际，科学制定并逐步修改完善《天然林资源保护工程实施办法》、《天然林资源保护工程森林管护暂行办法》、《天保工程财务管理制度》、《天保工程护林站制度》、《天保工程护林员管理办法》、《护林员职责》等一系列集制约性、激励性、指导性、规范性为一体的管理制度，使各项工作有章可循、有据可依。

6.3 加强宣传，提高认识

重视信息传递和经验交流工作，曲靖市级及各县(市、区)要及时报道辖区内工程建设的先进经验、重大活动和重要措施等。充分利用广播、电视、报刊等各种媒体，宣传天保工程建设的重要意义，报道、播放天保工程相关政策、法规，在交通干道树立天保工程宣传牌，乡村、林区道路刷写宣传标语，召开群众会、村组院落会和走村入户等形式，进行大力宣传。并要通过印制森林防火年画、台历等，将天保工程内容融入其中，并免费发放到广大群众手中，使天保工程建设深入到千家万户，做到家喻户晓，形成了良好的工程建设氛围。

6.4 培育产业，巩固成果

针对全市“大林业、小产业、低收入”的现状，曲靖市级及各县(市、区)要及时调整工作思路，大力发展经济林，培植后续产业，积极增加林农收入，将原来单一的生态公益林树种，逐渐改良为生态经济林，作业设计评审时严把树种关，严格按照“适地适树”的原则，大力发展经济林，为改变全市林业产业现状，促进全市林业产业发展奠定基础。

6.5 大力保护，严格执法

一是加强护林员管理和培训，定期考核，持证上岗，明确护林员职责，规定巡山时间和范围，不留死角；二是建立了半专业化森林防火队伍，提高了护林防火能力；三是加强了对野生动植物资源的保护，严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥猎等破坏森林资源的犯罪行为，林区社会稳定，林业案件逐年减少。

6.6 加强档案，规范管理

按照天保工程档案管理要求，曲靖市级及各县区的天保工程档案均要执行专室、专柜、专人管理，曲靖市级加强业务指导，优化电子档案建设，做到资料收集齐全，档案管理规范。