张斐然 强恩芳

一、问题的提出

以习近平同志在党的十九大报告中首次明确提出“实施乡村振兴战略”，做出了实施乡村振兴战略的重大战略决策。唐任伍（2018：26）总结认为，乡村振兴战略是“厚植中华文明根基、发展现代文明的需要；是实现城乡、区域和人的均衡发展的必要条件；是推动新型城市化、实现中国经济可持续发展的需要；是实现中国充分发展的必由之路。”随着乡村振兴战略在我国的不断推进和调整，实践硕果累累。中国学界和各级政府在对于乡村振兴战略方面已经达到了共识，即乡村振兴战略是促进我国农业农村现代化的总战略，可以统领未来国家现代化进程中的农业农村发展，以推动新时代中国特色社会主义建设，解决农村地区的主要矛盾。习近平总书记在十九大报告中明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”实施乡村振兴战略，既可以解决发展不平衡不充分问题的需要，又可以满足人民日益增长的美好生活需要的现实要求。

十八大以来，我国的经济社会文化发展在一定程度上满足了人民对于美好生活的需要，也改善了不平衡不充分的现象，但由于政策调整时间尚短，社会主要矛盾在全国范围内仍不同程度地存在着，但在农村地区更为严重。叶兴庆（2018：73）认为“尽管按现行标准衡量的农村绝对贫困人口数在快速下降，但农村收入分配差距在扩大，农村相对贫困问题在彰显。”这表明，即便是我国到2020年全面建成了小康社会，促进农村地区共享发展的任务仍很艰巨，而精准扶贫仍将是促进农村地区共享发展的行之有效的重要途径。精准扶贫思想由习近平总书记于2013年11月在湖南湘西调研时提出，并于2014年1月正式实施至今，已经取得了巨大成就。国内学者迅速对习近平总书记的指示展开研究：汪三贵和郭子豪（2015）对精准扶贫的本质，刘解龙和陈湘海（2015）、葛志军和邢成举（2015）对精准扶贫的制度设计，庄天慧（2015）、侯利文（2016）对于精准扶贫的治理模式等都进行了深入地研究。据聂伟和龚紫钰（2018：5）研究：在过去“4年多时间里，已经有超过5000万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率下降到3.1%”，但在部分地区，贫困户数量还很多，贫困人口仍很可观，已经脱贫的人口返贫现象屡见不鲜，这就需要地方政府在精准扶贫工作上更加地精准化。为了对山区农村精准扶贫工作进一步了解，我们于2018年7月15日至2018年8月13日前往位于秦巴山区的河南省Z县进行考察，以了解该地区精准扶贫政策的实施情况及其效果。

二、调研基本情况介绍

前中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长回良玉曾强调：“秦巴山片区集革命老区、大型水库库区、汶川地震灾区、自然灾害易发多发区于一体，涉及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省（市）的17个市、80个县（市、区），在全国11个片区中涉及的省份最多、国土面积最大、内部差异最大、致贫因素复杂、贫困人口众多。”国务院于2012年以（国函[2012]35号）号文件形式批复了《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，要求当地政府加大对秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚的支持力度，在政策制定、资金投入、项目安排等方面给予倾斜。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（中发〔2011〕10号文件）提出了以连片特困地区、重点县和贫困村为扶贫对象，以产业扶贫、整村推进等专项扶贫形式和特色产业扶贫、科技扶贫等行业扶贫为主体的重点扶贫内容，进一步提出了到2020年，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势的远景目标。

（一）研究方法

河南省Z县是秦巴山区集中连片扶贫开发重点县。我们通过走访Z县扶贫办、Z县D村的村干部和农户，通过深度访谈等形式，获得了相关数据和信息，对于Z县落实国家乡村振兴战略和精准扶贫政策的概况和D村的具体情况有了较为深入和全面的了解，既看到了成绩，也发现了一些问题，并且提出了相应的整改措施。

（二）Z县基本情况

河南省Z县总面积1580平方公里，山区、丘陵、平原各占三分之一，辖22个乡镇、街道，410个行政村，总人口105万，其中农业人口97万，共有7个重点贫困乡镇、91个贫困村，其中深度贫困村14个。截止到2017年年底，全县现有贫困户14579户34877人，其中因病致贫9984户、占68.48%，因残致贫1675户、占11.49%，缺劳力1111户、占7.62%，缺资金585户、占4.01%，缺技术372户、占2.55%，其他852户、占5.85%。

（三）精准扶贫措施

为了贯彻执行《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》（中办发〔2013〕25号）文件，国务院扶贫开发领导小组办公室等七部门制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发〔2014〕30号）文件，其中规定了精准扶贫工作包括四个环节，即对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。河南省Z县的精准扶贫工作进行了一定程度的创新，按照时间顺序可分为精准识别、精准施策和精准退出三个阶段。

1、精准识别。精准扶贫的前提就是通过有效合规的程序将贫困居民识别出来，进行重点帮扶，开展到村到户的贫困情况调查和建档立卡工作。Z县扶贫办的张科长在对该县贫困乡镇、贫困村、贫困户进行精准识别的做法时介绍说：Z县从2017年4月份开始组织精准识别“回头看”和动态调整，严格落实“六部工作法”和“两评议两公示一比对以公告”的工作程序，围绕申请、走访、评议三个重要环节，加上“三道锁”：即申请环节，逐步同步写出承诺，对提供情况负法律责任；走访环节，增加书面互评，请左邻右舍确认是否符合贫困户标准；评议环节，每个群众代表都实名评议，对自己的评议结果负责，及时提出错评户，及时纳入漏评户、错退户、返贫户。张科长最后总结说，通过一系列识别机制的落实的做法，该县的贫困识别精准度大幅提高。2、精准施策。精准施策是精准扶贫的关键和重中之重，张科长介绍了Z县在精准扶贫工作中主要采取了以下八个措施：（1）在产业发展上，贯彻“村有产业、户有项目、人能就业”的方针。一是构建“1+1+N”产业布局。（第一个1是指光伏产业全覆盖，第二个1是“一乡一业”，N是“一村一品”）光伏扶贫产业建设规模达到110兆瓦，融资7.2亿元，由县发改委为工作主体、乡镇为责任主体、电业局为运营维护单位、新能源公司为管理主体，实现了贫困户全覆盖。其中，光伏收益部分扣除还本付息、运营成本后全部归村集体所有，主要用于村级公益事业、贫困户带贫。二是力推“五+模式”。Z县工业基础较为薄弱，但特色产业鲜明，玉雕、莲藕、苗木花卉、金鱼是Z县的名片。为放大特色产业带贫作用，大力推行“专业合作社+扶贫基地+贫困户+金融+党支部”模式（即五+模式），吸纳企业和新型经营主体参与产业扶贫，通过土地流转增加贫困户财产性收入，通过贫困户务工增加工资性收入，通过小额贷款参股分红增加群众资产性收入，从而实现产业带贫。三是开展“千企帮千村”活动。按照上级政府统一部署，150家企业投资2亿元，实施产业帮扶项目56个，再安排贫困群众就业1000人以上。四是实施扶贫基地、扶贫车间“双五十”计划。采取“县投资、乡建设、村所有、户受益”和“企业建、县奖补、乡监管、村占股、户分红”两种模式，全县规划建设50个扶贫基地和50个扶贫车间。2017年已建成92个，2018年再建设115个，3月底之前全部开工，9月底之前所有基地和车间全部见效达标。（2）在转移就业上，主要抓四个方面。一是抓技能培训。依托县工艺美术学校、玉雕职业学校、上海闪讯、阿里巴巴等培训机构，开展电商、微商、玉雕、驾驶、厨师、家政等技能培训。每月组织一次到两次培训，全年不少于20期，培训1.2万人次。二是抓用工对接。每季度进行一次用工对接活动，为贫困户推荐就业岗位。举行企业人才大型招聘会，围绕产业集聚区、特色商业区、静脉产业园、返乡创业、农业示范区等开展专项对接。三是抓公益岗位开发。在贫困村统一开发保洁、保绿、保安、护林、护河、护路和学校门卫、炊事员等八大岗位，优先安排贫困群众就业。在2017年已安置上岗836人的基础上，再开发公益性岗位1000个，月均工资不低于650元，实现一人就业、全家脱贫。四是抓返乡创业。全县统一规划，结合新型城镇化要求，每个乡镇周边规划建设50至100亩返乡创业园区，助理脱贫攻坚、搭建返乡创业平台、建设财源基地。完善基础设施和功能性设施，确保每个返乡创业园区进驻带贫项目3个以上，新开发就业岗位1500个以上。（3）在易地搬迁上，坚持群众自愿、积极稳妥的方针，与新兴城镇化相结合。对居住在“一方水土养不起一方人”地方的人口建档立卡，对贫困人口实施易地搬迁。实施“五个三”原则（搬迁入住、社区管理、后续扶持三位一体；盘活搬迁群众迁出点耕地、宅基地、林地等三地；衔接好搬迁群众低保、医保、养老保险等三保；落实好就业、就学、就医等三就；实现搬迁群众住新房、做新人、过上新生活等三新），目前已完成三个城镇集中安置点，339户易地搬迁户在九月底之前全部搬迁入住。（4）在安居工程上，确定今年建设2500户以上。加大县级财政支持力度，C级危房每户按照10000元以内标准据实补助，D级危房按每平米600至700元补助，最高补助45000元。同时邀请贫困户参与现场监管，确保工程质量。对于一人户、两人户的安居工程，统筹考虑后续养老问题，与村级养老点建设有机统筹，整合民政资金项目，重点打造村级养老点。（5）在整村推进上，依照缺啥补啥原则，推进贫困村和非贫困村基础设施建设。对于十四个省定深度贫困村集中人力物力予以倾斜，解决村硬件设施短板问题。为所有村统一配备电脑、打印机、高音喇叭等信息化设备。投资1.3亿元用以建设“四好”农村路143.7公里，进一步方便了群众的出行。（6）在健康扶贫上，建档立卡贫困人口基本医疗保险参保率达到100%、人身意种慢性病日常针织补充救助，切断因病致贫、因病返贫的病根。（7）在教育扶贫上，一是优化教育布局，集中建设了一批公办幼儿园和九年一贯制学校，完成玉都碾坊庄小学等15个综合体项目和90个“改薄”项目建设，确保义务教育均衡县顺利通过验收。二是实施了乡村教师支持计划，全年招聘教师700名左右。三是稳定贫困村教师队伍，按照每月乡镇100元、农村300元、教学点500元的标准，发放教师生活补贴。按照每月500元的标准，对56个深山区教师发放生活补贴。四是自2018年开始，政府财政投资300万元，对建档立卡贫困家庭学生营养餐自费部分实施再补助。幼儿园学前教育毛入学率达到88.5%以上，小学初中入学率达到100%。（8）在社会保障上，一建档立卡贫困户中需要政府兜底保障人员为对象，实施动态管理，按时发放足额资金。县财政出资300万元，设立特殊困难群众救助基金，对有特殊困难的非贫困群众和已脱贫群众进行救济，减少返贫人口数量。建立孤儿基本生活保障制度，为全县383名孤儿按季度发放养育费。对低保贫困户和一半低保户参加城乡居民医保，县财政分别再资助50元、20元。开展残疾人优质服务活动，组织鉴定机构每季度下乡开展集中办证、上门办证服务，为符合条件的残疾人群免费配备假肢、轮椅、站立架等器具。为全县现有7763名困难残疾人、8958名重度残疾人，按季度发放补贴。根据县一人户、两人户较多的现实情况，整合资金，加大投入，规划建设村级集中养老点，每个养老点开发一到两个公益性岗位，为入住人员提供服务。同时实施免费婚前检查、新生儿两项筛查，提高新生儿优生优育率，筹建县精神病医院，对精神病人实行集中托养托管治疗。3、精准退出。在精准退出上，统筹了教育、医疗等刚性支出，以“三不退六慎退”为原则。确保脱贫退出户享受两至三项以上叠加帮扶措施，一般贫困户至少一人就业。按照“乡有承诺、户有小结”要求，由帮扶责任人和脱贫户一起梳理帮扶措施和成效，写出总结，做到帮扶人、脱贫户“两明白”。由乡镇党委、政府做出脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶的书面承诺，已解除群众的后顾之忧。

三、调研发现的问题

虽然县乡两级政府和扶贫部门做了大量工作，Z县还制定了《2018年脱贫摘帽“春季攻势”行动方案》和《2018年度脱贫攻坚工作要点》作为行动指南，但我们在调研中也发现了一些问题。以我们调查的D村为例，可以更好地说明问题所在。

（一）D村基本情况

D位于Z县南部2.5公里处，面积约10平方公里，耕地面积3020亩，荒坡面积900亩，林地100亩。属于建档立卡重点贫困村，全村共有9个村民小组、4个自然庄，合计549户2183人，建档立卡贫困户54户共119人。其中，在现有贫困户中，五保贫困户有17户17人，占比31%；低保贫困户35户96人，占比80.6%；一般贫困户2户6人，占比5%。通过对该村村委会崔主任进行访谈得知：该村致贫原因最多的是因病致贫，共有44户92人，占比77.3%；其次是因残致贫，共有6户16人，占比13.4%；第三是因缺资金致贫，有1户4人，占比3.3%；第四是因学致贫（负担不起学费）有1户4人，占比3.3%；最后是因缺技术致贫，有1户2人，占比1.68%。

（二）精准扶贫工作中存在问题

D村的崔主任介绍说，随着精准扶贫工作在村里铺开，村民收入等有了很大的提高，但也暴露出了一些问题：

1、健康扶贫政策落实方面还存在不到位的情况。部分村民患有慢性病或是身体残疾却并未具有专业医疗机构开具的证明，导致该类村民未能享受到相应补贴。2、村民档卡资料不够完善。一些村民当卡资料有缺失错漏现象，如帮扶措施未在档卡中记录，致贫原因填写错误等问题。3、易地搬迁政策落实不到位。部分易地搬迁户已经搬入新居，但原有旧房并未拆除。还有极少数村民对易地搬迁政策表示不满意，不愿签订易地搬迁协议。4、安全饮水工程政策落实不到位。有少数几户村民存在饮水困难的问题。5、村容村貌户容户貌较差。一些村民由于年事过高腿脚不便以及卫生意识较差导致室内卫生环境较差。在调研中发现，此类问题并非D村独有，而是广泛存在于全县各贫困村中。6、宣传不到位，政策知晓度不高。在走访调查过程中发现有多户贫困户由于年纪大记性差或是文化程度较低原因，对于自己所享受到的补贴和具体措施并不清楚，甚至根本不知道自己享受到了哪些扶贫措施。7、群众满意度、认可度不高。主要可分为贫困户满意度不高和非贫困户满意度不高，贫困户的不满主要来自于对政策具体落实不完善，比如易地搬迁没有实现，危房改造工程质量不高等。非贫困户的不满大多来源于自己未能纳入贫困人员，不能享受到各项补贴措施。8、基础设施建设不足。村内缺少体育器材，政策宣传栏；村内卫生室缺少医疗器材。

四、完善精准扶贫工作的改进措施

根据河南省Z县的做法以及在D村发现的问题，以及各贫困村面对的普遍问题，归纳总结后，从识别过程、施策过程和退出过程等三个阶段提出以下解决措施和建议：

（一）贫困户的识别过程要加强宣传和落实

一是要确保精准扶贫政策和识别的过程家喻户晓。加大宣传力度，可以通过在各个贫困村设置宣传栏、召开扶贫政策宣讲会等活动把国家的扶贫政策宣传到每家每户，把政策的关键点宣传到每家每户；二是要严格落实“两评议、两对比、一比对一公告”的工作程序，确保贫困户直接参与贫困识别的全过程，确保贫困识别过程的公开、公正、透明，同时引入严格的核查和追责机制。三是要对乡村干部和驻村工作队进行严格的监督、考核和教育。加大扶贫工作督查小组的督查力度和频率，重点督查精准识别问题和扶贫资金的使用问题。同时要加强对乡，村干部的培训和管理，切实提高村干部的思想境界和为民服务的工作觉悟。

（二）扶贫政策实施过程要强化保证和考核

一是要解决扶贫目标与实际情况脱节的问题。解决这一问题首先要确保扶贫资源的数量充足，不仅要保证资金的投入充足还应保证人力、物力的充足；二是要确保帮扶项目能够真正达到帮助贫困户脱贫的效果，对于具体的帮扶项目必须具体落实到具体的贫困户身上。政府总是乐于把扶贫项目委托给私人公司或是产业大户，从而形成一种“公司+农户”或是“大户带动”的模式，希望能够通过这种模式来带动贫困户脱贫致富。但实际情况却是，一些公司在拿到项目之后只顾自己的企业发展壮大，而贫困户实际上只沦为单纯的原料供应商。因此应在委托开始时就应该用合同来确定他们的扶贫责任，把扶贫项目和贫困户捆绑在一起，拿到项目的私企和产业户必须要确保捆绑的贫困户每年的最低收入，才能让扶贫项目真正作用于贫困户身上；三是要建立一套严格的驻村干部考核机制，加大精准扶贫在绩效考核中的比重，以提高驻村工作队和村干部工作效率和工作积极性，加快各村扶贫工作进程，确保各村扶贫任务保质保量按时完成。

（三）贫困户的退出过程要注意标准和回访

一是切实提高贫困户的收入增幅，开发多种渠道以提高收入，并保证贫困户的收入增幅高于当地农民平均水平；二是及时将那些户年人均可支配收入确实已经稳定超过国家贫困标准的贫困户，分阶段、分步骤地退出贫困户行列；三是健全对于脱贫户的回访制度，对于那些因病或其他原因返贫的人员，要及时履行程序，重新纳入贫困户名单。

五、总结

精准扶贫这一重要战略思想深刻阐明了新时期我国扶贫开发的重大理论和实践问题，是以习近平为核心的党中央治国理政新理念、新思想、新战略的重要组成部分，它为贫困地区与全国同步全面建成小康社会提供了思想引领和行动指南。是党和国家对农村扶贫开发事业发展规律的深化，在实践中不断得以完善和发展，是党和国家必须长期坚持和贯彻的重大战略思想。

通过一个月的调研活动，通过政府相关数据以及实地调查发现，贫困的起因绝大部分是由于因伤病残疾年老而失去劳动能力，或是发生在鳏寡孤独此类人群中。伴随着科技的发展，基础设施的不断完善，自然原因反而不是导致贫困的主要原因。因此政府应该把更多的精力和资金投入到不断完善医疗养老等社会保障方面，把资金用在刀刃上，在扶贫过程中应始终坚持政府主导、部门主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的原则，才能行之有效的切除贫困的病根。

通过对Z县脱贫攻坚的了解，我们可以清晰地看到精准扶贫较之于粗放式扶贫的巨大改变。它改变了之前一味地输血式的扶贫方式，通过精准识别贫困人口、准确判断致贫原因并结合自然环境地理因素因地制宜，因人制宜推出合适的脱贫方式。采取有效措施来避免脱贫后由返贫的普遍现象，贫困户的社会保障力度得到了加强，因病致贫的穷根正在逐步被拔除。相信在党和政府的带领下，在基层扶贫工作人员的认真执行下，在贫困人口的全力配合下，Z县乃至全国各个贫困地区的脱贫目标一定能够实现。