摘要在简要回顾70年基础教育简政放权历程的基础上，对简政放权的必要性与挑战性进行分析，并提出推进简政放权的三大策略。简政放权可以有效提高管理效率和决策科学性，可以解决政府的缺位、越位与错位问题，可以提高校长的进取心与责任感。推进简政放权，首先要明确政府与学校的权责边界，并列出教育行政管理清单；其次要提供良好的外部与内部条件，促进教育行政管理方式的转变；最后要完善学校内部治理结构，推进教育治理现代化。

关键词新中国成立70周年；教育行政管理；简政放权；权力清单；现代学校制度；学校办学自主权

中图分类号G63

文献标识码A

文章编号1002-2384（2019）10-0025-03

人到七十古来稀，国到七十正青春。时光流过七十年，新中国的成就令世人瞩目，让国人自豪。其中，基础教育的发展成就举世公认，诸多因素的共同作用促成了这些成就，但其中政府的行政管理居功至伟。因为政府主导是我国发展的基本模式，如果没有政府的积极主动作为，尤其是没有改革开放以来政府的诸多大手笔大动作，那么普及九年义务教育难以完全实现，城乡教育均衡发展与教育扶贫脱贫难以大力推进，覆盖各级各类教育的家庭经济困难学生资助体系难以很快建立。不管学术界和实践领域对于基础教育行政管理有多少批评甚至诟病，在新中国70华诞的金秋十月，我们都应该充分肯定基础教育行政管理的丰功伟绩，都应该真心感谢70年来在教育行政部门工作的每一个人所做出的积极贡献。在讨论政府与学校关系的时候，有人常常把政府妖魔化、把学校理想化，这是不公正的，也是不客观的。

70年基础教育行政管理历时长、内容多，对其进行全面评价并不容易。笔者曾于2009年在《中小学管理》上发表过《漫漫现代路：我国基础教育管理60年简评》一文，从为什么管、谁来管、管什么和怎么管几个方面梳理史实，描述我国基础教育管理60年的发展历程，并在此基础上，运用现代管理的标准即科学化、民主化和法治化对其进行了简要评价。[1]2018年即改革开放40周年之际，笔者又在《中小学管理》上发表过《我国基础教育行政改革40年回顾与未来展望》一文，从教育秩序、教育效率、教育公平与教育效能等教育行政价值追求的视角，按历史分期总结了教育行政改革史，并在明确现实问题的基础上，对于未来的教育行政管理改革提出了四点建议。[2]现在看来，把这两篇文章叠加在一起，或者放在一起看，其实就是我国的“基础教育管理70年简评”。

因此，本文的这个70年简评，不想全面铺开、面面俱到，只想关注70年来教育行政改革中的一个老大难问题，也是一直以来中小学校长们反映最为强烈的一个问题，即“简政放权”问题。这个问题，实质上是政府与学校的关系问题。之所以称之为老大难问题，就在于“一收就死”“一放就乱”，很难找到一个恰当的平衡点，总体而言是管得过多过死，而且管得过多过死的问题长期以来又得不到有效解决。

一、基础教育简政放权简史

1949年新中国成立后，我国建立了中央集权的教育管理体制，强调中央政府统一领导，地方政府和学校权限很小，这种做法对于建立新的教育秩序很有必要，但是统得过死的弊端也逐渐凸显。1958 年，中共中央发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，要求加强地方对教育事业的领导管理，给了地方较大的弹性与空间，结果就又出现了“一放就乱”的问题。为解决混乱问题，1963 年，中共中央同时颁发《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，规定小学由区县管理，中学由省、市、县分级管理，教育教学秩序得以稳定下来。1966年“文革”开始后，全国教育陷入极度的无序状态。“文革”结束后，以上述两个条例为基础，教育部于1978 年颁布了《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》，我国全面恢复了教育教学秩序。但是不久就发现，计划管理体制的弊端愈益明显，需要进一步改革。

1985 年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了改革的总基调，即中央向地方放权，政府向学校放权；要求实行基础教育“地方负责、分级管理”的原则，充分调动了包括县乡在内的地方兴办基础教育的积极性。但是政府向学校放权的问题，尤其是地方政府向中小学放权的问题并没有得到较好解决。1993 年下发的《中国教育改革和发展纲要》要求进一步完善地方负责、分级管理的体制。1994 年下发的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》要求“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理”“属于学校的权限，坚决下放给学校”。2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中，确立了义务教育“地方负责、分级管理、以县为主”的体制。上述基础教育管理体制改革，在解决中央和地方、地方各级政府之间的权责合理划分方面取得了显著成效，但是在政府向学校放权方面，进展并不大。

针对政府对学校管得过多过细的问题，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求建立健全现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系，要求“落实和扩大学校办学自主权”“推进政校分开、管办分离”“明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任”“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，……依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。2013年十八届三中全会对治理现代化作出了全面部署，对于教育行政改革也提出了明确要求：深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。上述这些要求概括起来，就是现在常说的“管办评分离”“放管服结合”，核心是落实学校的办学自主权。但就实际效果看，“管办评分离”做得相对较好，“放管服结合”做得差强人意，政府对于学校的管理依然過多过细，但是对于学校的放权和服务做得非常不够。

回顾70年，我们可以发现，在基础教育行政管理中，中央政府向地方政府的简政放权做得比较好，成效显著；但是，地方政府向学校的简政放权做得不够好，成效不大甚至成效甚微。要“把简政放权进行到底”，必须重点推进教育行政职能转变，落实学校的办学自主权。简言之，在宏观管理体制基本建立健全的背景下，基础教育行政管理改革必然“向微观层面深化”，深化的具体要求就是通过简政放权“优化”政府与学校的关系。

二、简政放权的必要性与挑战性

政府对学校进行管理天经地义，但天经地义也不能漫无边际。为什么非要简政放权、非要让学校拥有办学自主权？

其一，简政放权可以有效解决信息不对称问题，提高管理效率，使得决策更加科学。在区域范围内，校与校之间有较大差异，不仅城乡之间学校有差异，城市内部优质校与薄弱校之间有较大差异，即便发展水平相近的学校之间也有很大差异，教育行政部门对于这些差异以及学校微观层面的新情况新问题等未必能十分清楚，如果对此管得过多过细，那么必然导致决策失误、政策失灵、效率低下。让学校拥有办学自主权，就是让最了解自己情况的学校在一些事务上拥有自主决策权，能自己说了算，这样既可以提高效率，也可以提升管理的科学化理性化水平，更快更好地促进学生的发展。

其二，简政放权可以让教育行政部门为所当为，解决政府的缺位、越位与错位问题，甚至还有利于解决可能存在的腐败问题。政府对学校管理过程中，往往管了不该管的事，而该管的事又没有管好，导致政府角色偏离本行、偏离主业而且也使自身负担过重。更有甚者，有些行政部门和地方热衷于行使权力，承担责任却不足，而且出现了行政管理机关权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化的非正常现象，进而导致滥用权力、权钱交易、以权谋私、以权寻租等消极腐败问题，损害了教育行政管理部门的公共形象。[3]简政放权有利于解决上述问题。

其三，简政放权可以释放学校的办学活力，提高校长的进取心与责任感。政府对学校管得过多过细，会导致学校逐渐丧失自主发展动力、能力与办学活力，造成对政府的过分依赖。政府对学校的过度干预，会让校长感觉自己只是一个消极被动的执行者，而不是一个可以有所作为的创造者，会使他们的进取心消减和社会责任感萎缩。

综上可见，政府简政并给学校放权，好处多多。既然如此，为什么还是难以进行到底？就基层的、与中小学直接打交道的区县教育行政部门而言，有外部原因也有内部原因。外部原因主要是上级（包括上级教育行政部门以及上级其他政府部门）对于区县教育行政部门提出了刚性要求，如各种各样的评估检查要求，区县教育行政部门不得不执行，基层教育局长也是忙于开各种各样的会议、迎接各种各样的检查，这些要求与压力最后必然传导到学校，导致对于学校的过度干预。内部原因可能有几个：（1）因袭过去所习惯的传统行政模式，懒于改变；（2）专业化程度不高，不清楚教育行政管理改革尤其是简政放权的要求与做法，不知道怎么改；（3）出于部门利益与个人利益的考量，不愿意放权；（4）教育行政部门的二级机构即各个科室在工作业绩上存在竞争关系，机构负责人在晋升上也存在竞争关系，而这些政绩往往要通过对学校开展工作才能获取，结果就出现对于学校工作的过度干预甚至干扰。

三、推进简政放权的策略

首先，明确政府与学校的权责边界，并拉出教育行政管理清单。政府对教育承担的管理职能应有限、应与政府所拥有的资源和能力相对应。政府对“管不了”“不该管”的职能都应该列入政府“不为”之列；对“该管”而没有管或者没有管好的职能，应予以强化，而不应下放给学校。因此简政放权要点有二。（1）放弃“不该管”的职能。“不该管”的职能是指属于学校自主办学权的职能，这些职能要坚决下放给学校。例如：学校内部一些具体的人事安排，如中层干部使用、职称评聘、报酬待遇等，应让学校有更多的权限。（2）强化“该管”的职能。这些职能包括对教育规模、结构、布局等方面进行宏观调控；制定教育政策和法規，规制有效的制度并承担制度推行的责任；制定各类学校设置标准和质量标准；制定教育发展规划；通过公共财政分担学校的教育成本，并通过转移支付促进教育公平；建立支持教育改革发展的服务体系；组织对各类学校教育质量进行检查评估等。[4]总之，总体要求是抓大放小、抓两头（制定标准与督导评价）放中间（过程）。教育行政部门主要管好方向、速度、结构、质量、数量，做好统筹规划、政策引导、组织协调、监督检查、提供服务等工作。

只有上述原则性的要求还不够，要把简政放权落到实处，必须列出明确的清单。《中国教育现代化2035》明确要求“建立健全教育行政清单制度”。每一个教育行政部门都要明确列出其职能清单，并同时列出学校自主权的清单，列出之后两方均必须严格执行，不得逾越。

其次，提供良好的外部与内部条件，促进教育行政管理方式的转变。就外部而言，积极推进整个政府领域的简政放权与职能转变，为教育行政部门减轻外部压力。就内部而言，通过教育培训与评价考核等多种手段，提高教育行政人员的专业化水平，改变他们习以为常的传统行政模式，教给他们简政放权的具体要求与方法，并对违反简政放权要求的行为予以问责与惩处。引导并要求教育行政人员转变管理方式，由原来对学校具体办学活动直接干预和微观管理，转变为运用政策、拨款等手段进行间接干预和宏观管理；由人治型管理转变为法治型管理，减少随意性和情绪化，依法规范学校办学行为；由控制型管理转变为服务型管理，为学校提供咨询及信息服务。只有这样，才能真正做到“放管服结合”。

再次，政府的简政放权应该与学校的“二次分权”相结合，完善学校内部治理结构，推进教育治理现代化。政府简政放权后，也可能会出现下述情形：校长把下放的权力截留了，没有进一步下放给教师、学生和家长，校长的权力更加集中了，在管理中更加独断专行。因此，学校需要“二次放权”，把政府下放的权力再进一步下放给教师、学生和家长，建立健全教师、学生、家长参与学校管理的制度。

什么才是真正的“把简政放权进行到底”？只是中央放权给地方是不够的，还需要政府放权给学校，这是过去改革的难点，也是未来改革的重点。同时，只是政府放权给学校也是不够的，真正的“把简政放权进行到底”，是把政府下放给学校的权力进一步下放给教师、学生和家长，这样才能真正焕发课堂的生机与活力，才能激发学生、教师和家长的积极性主动性和创造性。

参考文献：

[1] 褚宏启.漫漫现代路：我国基础教育管理60年简评[J].中小学管理，2009，（10）.

[2] 褚宏启.我国基础教育行政改革40年回顾与未来展望[J].中小学管理，2018，（11）.

[3] [4] 褚宏启.政府与学校的关系重构[J].教育科学研究，2005，（1）.