王文

[摘要]金融不仅能优化精准扶贫资金配置，还能激活财政、社会等扶贫资金，引导其实现精准投放，帮助贫困者降低生存脆弱性，实现脱贫致富。然而，我国金融扶贫中的结构性矛盾制约其规范发展。延伸于实践中表现，主体不明确：多元主体参与，力量分散;金融扶贫的制度与体系不健全;金融机构比较少、金融产品的供给与需求不匹配，贫困主体享受到的金融服务比较少;扶贫贷款风险防控机制弱等诸多制约因素亟待解决，需要化解其中的结构性矛盾，实现有序高效的系统化运作。

[关键词]金融扶贫;系统化;普惠与特惠

[中图分类号]F832.2[文献标识码]A

“金融扶贫”是“精准扶贫”派生出的一个概念，是与产业扶贫、科技扶贫、生态扶贫等一起共同组成精准扶贫的重要方式。实践中，各地在金融扶贫领域进行了诸多探索，在河南、广西、云南、海南等地形成了一些符合实际的运作模式。然而，由于一些问题的存在，使得金融扶贫的整体效应不佳，“插花式”的金融资源的投入，既没使贫困群体收入的明显增加，也没有缩小区域间的收入差距。本文在概括金融扶贫概念及特征基础上，针对金融精准扶贫的实际存在的诸多问题，结合河南三门峡市的“卢氏模式”、广西“田东模式”，深入分析探索如何架构科学的、高效的制度与体系，如何有效供给金融产品匹配多层次多样化需求，如何建立扶贫贷款风险防控机制等问题，以使多元主体付出的涓涓资金，通过权责明晰的专门的银行金融机构，通过健全的制度、体制与机制，汇聚成不息川流，成就金融扶贫的最佳成果。

1 金融扶贫的概念与特征

金融扶贫是指在政府政策引导下，通过合理设计的金融工具和金融机制引导金融机构的金融服务和产品流向贫困地区，帮助贫困户增加收入的精准扶贫方式。其特征表现在以下四个方面。

1.1 多主体参与

我国金融扶贫主体具有多元化的特点。由政府主导的政策金融、金融机构主导的银行业金融与保险、证券等非银行业金融、社会组织、国际金融组织（主要包括世界银行、联合国开发计划署和亚洲开发银行）等多主体组成。其运作逻辑遵循风险防控的可持续原则，由中央政府及宏观政策提供的扶贫贴息、扶贫再贷款、再贴现、扶贫小额信贷等，汇同银行、证券、保险等机构提供的金融资源，以建档贫困户及相关的扶贫主体比如农民专业合作社等为目标，运用信贷、担保、保险、信托和直接融资等服务方式，以政策性金融联动商业性以及合作性金融，彼此之间进行优势互补，有效协同。其中，银行业金融机构无疑是最主要、最重要的参与主体，是市场行为之商业运作，政府行为则是参与的金融机构减免税，提供风险、坏账核销时的分担，以及提供其运行过程中的贴息等。

1.2 多种模式式并存

金融精准扶贫的模式包括，“政府+银行+贫困户”;“政府+银行+保险+贫困户”;“金融+基础设施建设”;“金融+易地扶贫搬迁”;“金融+项目”、“金融+特色产业”;“金融+智力”;“金融+贫困户创业”;金融+互联网;“金融+电商”;“金融+贫困家庭助学”;等等。

1.3 具有惠普性与特惠性

传统金融的贷款需要抵押、质押、担保以及审计等条件。对此，贫困群体普遍匮乏而被排斥，贷款难、贷款贵。金融扶贫的普惠性在于，无论是政府还是金融机构在参与精准扶贫过程中，目标均是在资助农村的弱势群体。普惠金融就是小微金融，以服务于被传统金融所排斥的弱小经济体为目标，秉持机会均等与商业可持续之原则，以其可负担的成本的方式提供的金融服务。而特惠金融则是针对建档立卡的贫困户，提供精准金融服务。

1.4 产品日渐增多

银行与保险金融机构等提供的金融资源，主要体现为市场上的多种金融扶贫产品。一是小额扶贫信贷。指金融机构对贫困户在核定的额度和期限内发放的免抵押、免担保的小额信用贷款。比如，金融机构向贫困户发放5万元以下、3年以内、免担保、免抵押的贷款，这类贷款按基准利率放贷，扶贫资金全额贴息。但强调必须用于生产性项目，不能用于生活支出。二是扶贫再贷款。比如，由人民银行设立扶贫再贷款，用于支持贫困区地方金融机构扩大涉农信贷投放，为其提供成本较低、期限较长的资金。三是金融债。比如，国家开发银行和农业发展银行发行的金融债。除此之外，运用商业保险机制开展精准扶贫，有助于集中有限的财政扶贫资金，放大扶贫资金使用效率，提高贫困群体抗风险能力，从根源上帮助解决贫困。

2 制约金融扶贫系统化运作的因素

2.1 金融扶贫的主体职责不明确

金融扶贫的运作逻辑理应遵循市场规律与可持续原则，由精于观察市场需求的权责明晰的主体，精准把握贫困地区和贫困户需求的脉搏，设计适销的金融产品与金融服务。但现实情况是，金融扶贫虽有由多主体组成，但缺乏集中各主体比较优势，把控全局的金融机构，而是所有的金融机构、各种社会力量，或在各级政府的要求下完成任务，或出于公益情怀进行投入，各自为政的短期的分散行动，使得彼此之间的职责无序、缺少互动，不足提供系统性的可持续的金融服务。

2.2 金融扶贫缺乏完善的制度与体系

我国农村金融的法律体制尚未健全，尤其在金融扶贫领域，缺乏针对性的法律制度，金融扶貧的政策缺乏规范、层次与协调性。表现在，虽然国家应用于金融扶贫的财税优惠政策不少，也取得了一定成效，比如，自2017年1月1日至2019年12月31日，对金融机构农户小额10万元以下贷款的利息收入免征3年增值税、减征所得税等，但实际上并不能完全满足需要，比如，很多贫困户的贷款额度低于3万元。比如有些地方贷款贴息面过宽，干扰了贷款市场的真实价格信号。部分地区的金融政策之间结构不均衡，普惠不够“特惠”效力不足。这些均影响影响了政策实施的整体效果，亟需构建针对性强、有层次的法律制度与政策体系。从体系上看，金融扶贫功能的发挥需要综合运用信贷、担保、保险、信托和直接融资等银行与非银行的金融服务与产品。但是绝大部分贫困区匮乏融资担保、信托、保险等金融服务。比如，农业保险产品的市场供给存在应对市场风险、自然灾害的保险品种少、赔付标准低、保险范围窄等问题。即使已有的金融服务产品，贫困群体利用的效率也不高。比如，基本的政策性农业保险有高达40%的农户没有投保。这些状况需健全种类丰富优势互补的金融供给体系。

2.3 金融产品的供给与需求不匹配

金融扶贫不同于财政扶贫，金融扶贫关键在于运用市场化的资源配置方式，平衡好金融产品供给和需求的关系。

2.3.1 银行业金融机构数量少、力量弱。目前，我国农村金融供给机构单一，没有专为农户特别是贫困户服务的国有银行金融机构，其他金融机构也因种种原因没有太多的精力與资源投入扶贫。据统计，我国800个贫困县，设立村镇银行只有300家左右，也就是近500个县没有一个村镇银行。这是因为国有商业银行股份制改造后，撤销并收回县级分支机构的贷款权。农行主要面对农村大中型基础设施和企业，并因上市受股东逐利性，难以深入服务农户包括贫困户;小额信贷公司贷款周期短、利率高，贫困户所从事的产业，利润薄，资金回笼周期长，无力承受小额信贷的还款压力。

2.3.2 供给不能充分契合需求。之所以针对贫困群体的金融供给不足，是因为这种供给成本高、风险大、收益低。贫困群体经济规模小，层次低，虽然总量多，分布广，但缺乏贷款所需要的抵押、质押与保证等条件，不能满足金融机构追逐利润的商业特性。结果必然导致金融产品的供给与需求不匹配。比如，农村主要发放一年期流动贷款，农作物的生长期限与贷款的期限不符，贫困户没有偿还贷款的收入来源。而贷款程序复杂、审批时间过长等也根本不适应农户资金需求短、频、快的特点。另外，农村产权抵押贷款面临包括财政贴息、免抵押类贷款发行较少，农业保险品种单一，覆盖面小等诸多障碍。

2.4 扶贫贷款风险防控机制弱

如前所述，银行业金融机构是金融扶贫的核心。信贷资金的借贷是一种商品买卖关系，应遵循借贷资金“双重支付，双重归流”的特殊运动规律，按期偿还贷款本息，资金的有偿使用，才能实现良性循环信贷资金地运动。然而，在金融扶贫中，却客观存在着这样一对结构性的矛盾，即，金融机构的强风险管控的需要受制于贫困农户的偿贷能力弱，这种冲突导致信用风险频发，比如，小额信贷并不是无偿性质的慈善捐助和政府扶贫贷款，而是商业性的扶贫产品，但是部分贫困户将之等同于国家扶贫款，降低了还款意愿，给相关金融机构带来信用风险。这一状况不仅伤害了使用金融扶贫资金的契约精神，也挫伤了金融机构扶贫的热情与积极性，亟待通过创新性的机制予以调整。目前，虽然部分地方建立了贷款风险政府分担基金，但基金规模较小，分担比例没有针对性，不能体现贫困农户的风险差异性，虽然有的地方政府为了金融机构不承担坏账风险，对贷款风险承担了兜底责任，却因之弱化总体的风险防控机制，并不利于长远的持续性的发展。

3 金融扶贫有效运作的具体途径

3.1 建起合理的金融扶贫制度体制

金融扶贫是一项系统工程，涉及面广、情况复杂，应加强宏观制度建设，加强政策与政策之间以及各政策内部的结构的合理与协调。为此，一应建立完善农村金融法律制度;二需制定金融扶贫的税收优惠政策。比如，金融机构对贫困户的信贷所收取的利息也就是金融业收入，应免征营业税、所得税;三制定财政补贴保险费以及保险税收减免政策，稳定有序地建起结构合理的金融扶贫制度体制。

3.2 架构多层次的金融扶贫供需体系

首先，应明确权责明晰的专门的扶贫金融机构，比如由各省区农村信用社承担其主要职能，辅之以其他金融机构，以及增加乡镇的金融机构网点，将服务的触角真正深入到乡和村，深入到一家一户，增强其普惠与特惠的效力。比如，河南省“卢氏模式”通过建立县、乡、村三级金融扶贫服务体系，包括设立1个县级金融扶贫服务中心、19个乡级金融扶贫服务站、352个村级金融扶贫服务部，实行三级联动、各司其职、信息共享，实现供需平衡。其次，金融产品的供给应匹配需求，根据不同区域的贫困户的实际情况，有的放矢投放资金，并增强对贫困户的户贷比的考核力度。同时，加固保险这道“安全网”。完善应对自然灾害、市场风险灾的保险体系，进一步增加对贫困户经营的农产品保险险种。

3.3 建立严密的多主体参与的风险分担机制

农业生产面临的灾害风险系数高，市场风险、自然灾害等会使大量贫困户再次返贫，使得金融扶贫的风险性很强，需要建立银行业金融机构核心的包括政府、保险等多元化的风险系统性防范、分担与补偿机制。其中，最需要促进保险与信贷强力合作，充分发挥保险业在资金增信、风险补偿方面的优势，应投放专门为贫困群体提供的小额贷款履约保证保险、各类财产、责任、人意健康险、农险等产品，防止因灾、因病、因市场风险致贫、返贫。比如在云南，有为烟草产业链提供的险种;在海南，有为海南橡胶树进行投保的保险产品。而广西“田东模式”，开发合乎实际的“小农户+小贷款+小保险”，先后推出甘蔗、香蕉、芒果、林木等13个特色农产品险种，相比不参保者，参保的贫困户不仅降低了融资风险，银行也更愿意为其发放贷款，使保险与信贷形成良性联动，很值得推广。

4 结论

主体不确定、权责不明晰，制度、体制与机制上的不健全，必然会使实践出现散乱、无序与低效。目前，我国农村金融扶贫体系虽初具规模，但如何真正解决金融资源稀缺与扶贫资金需求大的矛盾、金融机构的商业性与金融扶贫公益和普惠与特惠之间的矛盾、金融机构的逐利性与贫困主体的偿贷能力弱之间的矛盾，是一项重要的极富挑战的课题。在这些特殊的矛盾中，需确立能实现统一意志的金融机构，而联合汇集国内力量分散的资金，积极争取国际的援助与合作，提供能匹配贫困主体需求的多种类多层次的金融产品和服务，并有效分担化解其中蕴藏的风险，为此，本文提出建立权责明晰的专门的银行金融机构;尽快完善金融扶贫制度设计;架构多层次的金融扶贫供需体系;建立严密的系统性风险防控等措施，以期完善金融扶贫机制并使其有效运作。

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