【摘 要】 土地一级开发是房地产开发的前提，在国家政策对于地方土地开发过程中存在的隐性债务及变相融资问题进一步规范化的背景下，土地一级开发模式无论对于合作开发企业还是政府方来说具有重要的意义，如何对土地一级开发模式的法律风险作出严格的风险防控，不但可以保障企业资金的回笼而且有利于最终合同目的实现。

【关键词】 土地一级开发 BT模式 土地出让金溢价分成模式 PPP模式 法律风险

1 土地一级开发的内涵与发展

结合当地政府与民营企业土地合作开发的具体内容及企业运作管理模式等，本文对土地一级资产开发定义为，政府部门在土地出让前，由当地政府或其土地授权机构委托的企业土地一级开发经营企业，对一定行政区域管理范围内的所有城市居民国有土地、农村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、规划设计以及市政公共基础配套设施、公共配套服务设施和城市环境景观设施建设等配套工程，使该行政区域管理范围内的所有土地资源达到一定的环境建设利用条件，“毛地”“生地”转变成为“净地”“熟地”[1]，从而可以对该行政区域的土地资源进行有偿的出让或转让的过程。

2 土地一级开发的模式及法律风险

我国政府与土地一级开发企业之间主要的合作模式包括：BT模式、土地资源补偿模式、土地出让金溢价分成模式以及社会资本参与土地综合开发的PPP模式。

2.1 BT模式。BT资本模式即项目建设—移交融资模式，是指企业土地储备管理机构通过招投标或者政府委托等多种方式，确定社会资本（通常为企业融资服务平台或子公司），并由其自行出资实施征地拆迁、安置补偿及基础设施建设等工作，净地交由地方政府公开出让，政府再以土地出让金返还社会资本的投资成本及收益，或采取收益分成形式在地方政府和社会资本之间就土地出让收益进行分成。

BT模式的财政资金储备管理模式由一级土地储备管理机构通过政府财政资金对一级土地前期项目开发工作所需财政资金项目进行直接融资或者变相转换为通过一级土地开发投资企业举债进行土地项目开发融资，因为涉及到相关法律政策风险，已经逐渐被国家禁止。

2.2 土地资源补偿模式。土地资源补偿模式是由一级开发企业后续进行土地二级开发，可以实现土地的一二级联动开发，减轻政府的财政压力，同时土地一级开发企业可以从土地二级开发中获取更多的收益。关于土地资源补偿模式在法律法规层面并未进行明确的规定，但土地储备机构采用该种模式，将土地资源直接补偿给一级开发企业可能会违反现行土地管理关于“招拍挂”等公开竞价的制度，且并不能根据协议约定的内容发生土地权属变更的法律效力，因此，对于前期投资的土地一级开发企业来说，可能存在土地资源最终无法落实的履约风险。

2.3土地出让金溢价分成模式。土地开发出让金分成溢价模式分成运作模式溢价是指在完成土地出让以后，土地一级开发企业通过扣除政府方应支付的土地开发成本后，将土地出让金与政府方按照一定分成比例进行溢价分成，从土地开发出让金中直接获得土地投资者的利益。[2]财综4号文中规定项目承接主体获取的报酬应按照合同约定的数额，而不得与土地使用权出让收入相挂钩。土地溢价分成模式中政府将收到的土地出让金扣除土地开发成本后直接用来支付一级开发企业的方式，有将项目的未来收益与土地出让收入挂钩的合规性风险且与“收支两条线”的管理政策不符。

2.4 社会资本参与土地综合开发的PPP模式。因为单纯的土地一级开发，土地整理运营完毕之后即可以完成土地交验，相较于单纯土地一级综合利用开发，无需进行后期的整理运营和后期维护，不符合现行国家提出的PPP运营模式运作管理要求，因此单纯进行土地一级综合开发暂时不宜直接采用这种PPP运营管理模式。

3 土地一级开发合作模式法律风险应对及建议

3.1 明确土地一级开发项目的主体。根据国土资发〔2012〕162号、财综4号文及国土资规〔2017〕17号文的有关规定，对于前期进行土地利用开发的主体工程项目勘察、设计、施工和工程监理可以由具有相应行业资质的工程施工企业负责，由其进行具体的工程施工，由于地方政府部门自身不配备具有许可实施性的条件，需要直接委托其他单位等来完成具体的工程监理工作。对此，财政部在财预〔2017〕96号文中特别明确，对于委托的施工项目单位应按照政府采购施工合同和政府购买施工服务费的有关法律规定，通过签订合同的形式与其委托施工单位共同完成各项相关施工任务，支付合理施工费用。[3]

3.2 拆迁安置补偿可采用政府购买服务模式。土地一级开发前期的过程包括征地拆迁、安置补偿以及前期的土地工程施工等内容，对于其中的集体拆迁补偿安置以及补偿管理服务等也可以直接采用采取政府资金购买该项服务的具体模式进行实施，但政府购买该项服务的政府资金必须符合现行相关法律法规的具体规定。具体而言，需要特别注意的收费事项应该有：一是先作出财政预算、后购买公共服务，购买费的内容不仅限于已经纳入国家指导性收费目录的公共服务相关事项。[4]二是政府购买服务期限不宜超过中期财政规划期限（三年）。三是政府购买服务费用不得与土地使用权出让收入挂钩。

3.3 基础设施建设按照政府采购工程模式。根据《土地储备管理办法》第十二条的规定内容：“（十二）土地储备機构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。”根据财综〔2006〕68号相关规定，土地出让金收入财政使用资金范围主要包括农村征地和拆迁支出、土地开发支出、支农支出、城市基础建设支出以及其他支出。

3.4 PPP项目的土地资源补偿机制。当前，我国的土地综合开发支持性政策仅存在于铁路建设项目领域，其他领域的政策依据并不充分，因此，对于实行土地综合开发的PPP开发项目的具体实施应基于土地市场的实际需要，必要的话应该做到分期签约实施，分步运行。同时，为有效防止各个项目之间未能有效实现捆绑，应在项目PPP中的项目建设合同及具体实施方案中明确约定，产生的项目资金使用缺口由政府以国家财政补贴或者政府专项资金等多种方式给予相应的资金补助，从而有效降低整个项目开发过程的资金风险。

【参考文献】

[1] 周兰萍，张留雨.土地一级开发模式研究[J].城乡建设，2018（16）：36-38.

[2] 孙晓，王君彩，李慧婷.土地一级开发：从BT模式到利润分成模式的演进路径及案例分析[J].中国经贸，2015（21）：118.

[3] 张洁梅，赫梦莹.地方政府投融资平台风险管理的政策偏差及矫正[J].中州学刊，2017（10）：29-34.

[4] 武文卿，做好政府购买服务 严禁违法违规融资[J].中国招标，2017（24）：11-13.

作者简介：焦蓉蓉，女，（1993-2），汉族，陕西西安人，陕西省土地工程建设集团有限责任公司渭南分公司职工，职位：法务人员，学历：研究生，经济法专业，研究方向：土地政策及相关法律实务