城市交通与用地协调发展的规划案例分析

2019-11-23孟维伟由婷婷罗瑞琪

城市道桥与防洪 2019年11期

孟维伟，由婷婷，罗瑞琪

（中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津市300074）

0 引言

随着城市建设规模的不断扩大和机动化交通的迅速增长，城市交通问题越来越突出，主要表现在城市组团间交通量剧增，城市对外交通压力巨大，城区内部交通拥堵无序、停车问题突出等方面。

城市交通问题产生的原因，除了交通设施不能满足机动车增长需求外，城市规划体系和技术路线不完善导致的交通与用地协调不足也是目前城市交通问题产生的重要因素之一。在城市规划实践中，不论是新区建设还是旧城更新，都应进一步确立交通与土地利用协调发展的理念。本文通过借鉴国际先进经验，探讨城市交通与用地协调发展规划的可行性，从而缓解城市交通问题。

1 交通与用地协调发展问题研究

城市交通与城市土地利用是城市空间结构形成的两种主导因素，两者相辅相成，相互作用、相互反馈。城市土地利用空间结构是城市交通系统空间布局的基础，同时城市交通系统也进一步引导土地利用发展方向，强化城市空间结构。对于城市规划来说，研究如何充分、合理地利用各种交通条件，组织各项城市功能，引导城市空间有序发展，提高城市运行效率，是规划的基本工作之一。其主要途径即实现交通与用地的协调发展[1]。

2010 年，建设部《城市综合交通体系规划编制办法》要求“城市综合交通体系规划应当与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调”，明确提出了综合交通规划应“优化交通模式与土地使用的关系”[2]。

目前，建立相对完整的数据分析系统，成为近年来交通规划的主要技术手段。

第一，通过数据分析建立起交通与用地相互反馈的关系，提出主动引导交通体系规划的思想和数学模型系统；

第二，逐步建立城市区域性交通改善措施及技术体系。

目前，在实践中应用较多的是公共交通引导下的土地开发模式（TOD, Transit-oriented Development），即建立公共交通引导下的城市土地开发利用规划思路，以协调交通系统和土地利用的关系，缓解旧城区更新过程中的交通压力，避免新城区产生新的交通问题[3]。

综合来看，现阶段交通与用地协调的基本思路有两种：一种是“供给满足方式”；另一种是“交通与用地协调发展方式”。“供给满足方式”是指通过随开发强度和地区人口的增加而增设各种道路交通设施来缓解交通问题，是在“土地利用规划先行、再进行交通设施配套”的常规思路下进行交通与用地同步发展的方式。该方式只能一时缓解而无法从根源上解决交通问题。“交通与用地协调发展方式”是指通过交通引导土地利用发展，土地利用布局引导交通出行，使得交通设施建设与土地利用布局相互支撑，协调发展。该方式优化了交通与土地开发的关系，有利于城市的健康发展。

2 交通与用地协调发展规划实践

2.1 新加坡交通与土地一体化规划

新加坡是国际航运中心，国土面积小、人口密度大，采用高强度开发的规划和建设模式是其必然的选择。由于成功实现了交通与用地发展一体化的规划，新加坡不仅土地利用高效集约，而且也是交通系统效率最高的城市之一。

2.1.1 总体规划编制

新加坡于1958 年编制了第一版土地利用总体规划，交通规划被列为主要内容之一。但是，受当时规划思想的限制，该版规划更多从工程学角度出发，过于注重道路网络的布局，而未将道路交通与周边土地利用有机衔接，导致大量的长距离过境道路穿越城区。同时，产业区与居住区距离大，难以实现职住平衡。20 世纪80 年代以来，开发指导规划以土地利用和交通规划为核心，逐步取代了总体规划。1971 年，新加坡完成了新一轮概念规划的编制。该规划确定了未来20 年的城市空间发展。该版规划最突出的特点是“交通与用地系统的整合”，后又有1991、2001、2011 年规划，日趋完善（见图1）。

图1 新加坡概念规划

新一轮概念规划具有以下特点：

（1）围绕城市中心规划环状发展带，高密度住宅与工业区环绕城市中心，其他功能中心相对分散并由交通干道连接。

（2）新城建设及配套大运量交通系统（MRT），规划把原有的单中心加放射性道路的空间模式转变为城市中心区加外围环状路的形态，避免造成中心区的交通拥堵。

（3）就业中心规划也贯彻“交通与用地系统的整合”原则。新加坡的企业也通常选址在城市周边土地充裕且地价便宜的区域。在规划中，这些工业企业聚集在工业园区内，避免分散布局。

（4）零售商业从市中心区逐步分散到外围，公共交通车站周边成为零售商业集中的区域。由于土地交通可达性高，即便是非城市中心区，其车站周边的地价也高于平均地价30%左右。

2.1.2 交通管控政策

新加坡的公交系统（MRT）于1983 年开始动工，修建MRT 正值新加坡高速发展时期，这也是MRT 能够引导城市增长方向的原因之一。MRT 连接了新城的中心区，巴士系统则将新城其他部分与中心区连接起来。新加坡的巴士系统由私人运营，1/3 乘坐MRT 的客流采用巴士换乘MRT，几乎所有的新城居民都居住在距巴士站5 min 的步行距离内。新加坡公交系统（MRT）的成功离不开与巴士系统的无逢衔接。

新加坡在1991 年概念规划的基础上，继续强调公交系统的主导地位。同时，为了保证新建居住区仍具有较高的交通可达性，新加坡采用了“组团式”规划结构。土地开发被分配到区域中心、次区域中心、城市边缘中心与新城中心。该规划追求各中心功能与布局的平衡，并采用轻轨交通连接新建的中心，从而缩短通勤距离。

新加坡通过交通与用地发展一体化的规划策略实现交通与用地的一体化、协调发展，通过制定中长期概念规划，将土地开发与交通体系密切结合，通过严格的交通管控政策，大大提高了城市运营效率，也保证了城市运行的公平。

2.2 哥本哈根公共交通引导土地利用

2.2.1 总体规划编制

1947 年，哥本哈根市政厅提出了“手指形态规划”（见图2）。城市开发沿放射形走廊发展，轨道交通系统沿着发展走廊自中心城区向外辐射，轨道交通线路沿线的土地开发与轨道交通整合，多数公共建筑和高密度的住宅区都集中在轨道交通车站周围，使新城的居民方便地利用轨道交通出行。在中心城区，公交系统与完善的慢行系统结合，共同维持并加强了中心城区的交通功能。哥本哈根的居民主要采用公共交通、步行以及自行车出行，人均汽车拥有率较低。

图2 哥本哈根交通引导土地利用形态示意

城市发展方向与交通走廊结合，且指向中心城区，有利于维持一个强大的中心城区。轨道交通系统覆盖了新城区，满足了新区与市中心之间的出行需要。如此，提高了土地利用率，并节省了大量基础设施的投资。

2.2.2 交通发展政策

为了支持城市土地开发，哥本哈根交通规划从交通投资、非机动车配合及价格杠杆等方面采取措施。

（1）交通优先投资政策

城市郊区化及扩散效应导致重轨交通载客率下降。针对该问题，哥本哈根政府优先保证交通投资，投入更多的巴士来连接走廊之间和距离铁路车站较远的新城区域，同时进一步提高车站周围的开发强度。

（2）非机动化出行政策

哥本哈根积极发展自行车道路网，从20 世纪80 年代中期开始，哥本哈根逐步减少机动车道及路边停车空间，改建为自行车道。目前，40%的居民选择骑自行车再换乘轨道交通的出行方式。同时，优化自行车道骑行设计，从交通设施转向慢行、休闲空间，创造了惬意的骑行空间，提高了非机动车出行的积极性。

2.3 香港土地混合使用和集成开发

香港是世界的金融中心，也是重要的交通枢纽。香港土地资源较少，地价最昂贵，开发强度大。1000 km2左右的用地面积承载了近700 万常住人口，并且年流动人口超过100 万人。人口密度高、开发强度大，城市运转效率需求高，对道路交通出行强度要求极大。

从城市整体发展战略出发，香港从发展战略、设计技术导向以及土地出让制度三方面均建立了交通与用地协调发展的框架，主要体现在以下3个方面。

（1）公共交通引导下的城市土地使用模式（TOD）

受土地条件紧张、人口密度高、地形条件复杂等因素的制约，香港在过去近50 年的快速发展过程中，采取了高密度、组团化发展模式，形成了以公共交通，尤其是轨道交通引导下的高密度土地利用方式。在此发展模式的引导下，全港约45%的人口居住地在距离地铁车站500 m 的范围内。

香港以金融服务业为主，其就业人口密度高，出行强度大，更需要大运量的轨道交通支持。为此，香港的用地与大运量的公共交通紧密结合，新界地区约有80%的产业用地布置在轨道车站附近的就业中心内，而用地面积仅占新界总面积的2.5%，呈典型的高密度紧凑布局。各类商务设施更高度集中在各类公共交通枢纽附近。

高密度的发展使土地利用更集约、高效，不仅利于公共交通的发展运营，也增强了地铁站附近物业的吸引力，使交通公司的投资取得稳定的利润回报。

（2）土地混合使用

在土地混合使用的理念下，建筑空间容纳了更多的交通空间。除交通站点外，慢行系统、城市休憩公共空间、公交站和交通换乘站也与建筑紧密结合，各种空间要素组织成立体网络，不仅改善了出行环境，也增强了城市活力。

（3）功能集成开发

在用地紧张的条件下，土地高密度、混合使用以及不同功能集成开发，成为香港土地资源的最有效利用方式。此种土地使用方式避免了很多对外出行的需求，缩短了出行距离，提高了运行效率。香港的建筑较多采用综合体形式，如金钟太古广场，将商业、办公、酒店以及轨道交通站点等功能布置在一栋建筑内，各部分有机衔接，高度集成，互相促进，使建筑本身运行和土地使用具备高效、集约的特点。

一般情况下，香港的交通站与建筑组合采用以下方式：地下二层与地铁车站结合，其他部分作为停放使用；地面一层与公共交通汽车站结合，且与地铁站出入口邻近，使换乘距离最短，尽少占用建筑空间的同时，提高了交通效率；地上二层为商业、办公等功能区，与空中步行道衔接，使步行系统网络化。通过交通设施与其他建筑集成，趋近于“零换乘”，一方面增加综合交通体系的运行效益，另一方面促进区域业态的提升，提高城市经营效益。图3 为交通站与建筑组合设计示意图。