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摘要：自2003年以来，国家高度重视农村金融改革，提升金融支农力度。改革农村信用社， 成立邮政储蓄银行;对农业发展银行进行了政策性支农改革;强化了农业银行支农定位;在农村增设了村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等金融体系，创新农村金融服务。通过回顾农村金融改革实践，总结了农村金融发展创新的经验。

关键词：农村金融改革;金融支农;实践经验

一、农村金融体系改革背景——提升金融支农力度

2003年以来，社会主义市场经济体制不斷完善，中国进入“工业反哺农业、城市带动农村”的新阶段，国家对农村公共财政投入不断加大，为农村金融市场的发展提供了良好机会。2007年2月，国务院召开全国金融工作会议，会议要求加快农村金融改革，完善农村金融体系，显著增强服务“三农”的功能。2008年10月，中共十七届三中全会提出，建立完善的农村金融体系，创新农村金融体制，放宽农村金融机构准入政策，加大对农村金融的政策支持力度。引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。

2012年中央一号文件指出要提升农村金融服务水平，扩大农业保险，发展农村资金互助合作、信用合作。2012年6月，国家发改委出台《全国农村经济发展“十二五”规划》，提出加快培育农村新型金融机构，创新金融支农体制机制。

二、农村信用社改革

自2003年以来，国家高度重视农村金融改革，国务院批准设立了改革工作小组，决定在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省（市）进行农村信用社试点改革，在管理体制上把农村信用社交由省级政府管理，各省普遍成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。农村信用社产权形式开始转变，合作属性淡化，商业化特点突出，出现股份制、股份合作制与合作制等多种形式。部分农村信用社试点产权制度改革，逐步形成了农村商业银行、农村合作银行等农村股份制和合作制商业银行。2004年5月，中国第一家农村合作银行——贵州花溪农村合作银行在贵阳成立，银行按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则设立。2005年6月，天津农村合作银行在天津成立，这是全国第一家省级股份合作制地方金融机构，2005年8月，全国第一家省级农村商业银行——上海农村商业银行在上海成立， 2010年12月16日，重庆农村商业银行在香港交易所挂牌上市，成为全国第一家社会公众持股的农村金融机构。本轮改革沿用政府主导、行政推动的模式。实践证明，大银行体制未必适合农村的经济特点，中国农村真正缺少的是根植于农村社会经济的微型金融组织。

2007年，海南省农村信用社在琼中县试点中国第一个官方性质的农村贫困妇女小额贷款项目。其贷款模式为“2万以下不需审批，7天到位，财政贴息”。2009年，银监会决定大范围发展小额贷款公司，作为“正规金融”的补充力量在中国农村蓬勃发展。此后，部分小额贷款公司转制成村镇银行。2010年后，农村信用社改制为农商行，改制的核心是降低风险、明确产权，不再组建农村合作银行，合作性金融正式退出农村金融服务。2017年中央“一号文件”要求研究制定农村信用社省联社改革方案，解决省级联社的定位和独立拥有法人资格的基层农商行之间的诸多矛盾。

三、农业发展银行政策性支农改革

从2004年开始，农业发展银行开始市场化发债筹资，调整业务职能范围，强化支农功能。2011年初，农发行尝试开展农业政策性投资业务， 2012年后的两三年中，农业发展银行又进入直接投资和资产证券化等领域，商业性金融规模迅速壮大。这意味着其同时具有政策性金融和商业性金融的双重属性。鉴于此，2014年9月24日，国务院出台农业发展银行改革方案，强调其政策性金融功能定位。2015年中央一号文件提出农业发展银行重点贷款支持水利、贫困地区公路建设等。这表明农业发展银行商业性金融业务相对淡化，专注于农业农村的政策性金融，成为信贷支农的骨干和支柱力量。

四、邮政储蓄银行成立

长期以来，农村资金外流现象始终存在，农民贷款困难。2007年3月，中国邮政储蓄银行成立，定位是商业银行。2007年6月22日，河南省新乡市长垣县魏庄镇小额贷款营业部揭牌成立，标志着邮政储蓄小额信贷业务在全国开始启动。2008年1月，中国邮政储蓄银行所有36个省级分行全部揭牌成立。2008年4月，中国邮政储蓄银行召开第一次工作会议，明确其对城市社区和农村地区居民，特别是中低收入居民提供基础金融服务的战略目标。与其它商业银行相比，中国邮政储蓄银行网络遍布城乡，为农民提供了便利的金融服务。2016年中央一号文件提出支持邮政储蓄银行建立“三农”金融事业部，服务农村发展。

五、农业银行强化农村市场定位

自2004年开始，农业银行扩大涉农服务，加大对县域小企业的贷款支持。2007年，农业银行制定了支持“三农”的金融服务方案，2007年10月，开始在吉林、安徽、福建、湖南、广西、四川、甘肃、重庆等八个省（直辖市）试点。2008年8月，农业银行总行设立“三农”金融事业部。此后，农业银行加大“三农”领域和小微信贷领域投放力度，启动了金融扶贫项目，为贫困户和精准扶贫产业贷款。2015年中央一号文件要求农业银行县级支行全部试点成立“三农”金融事业部，更好地服务“三农”事业。

为促进农村经济发展，其他商业银行也开始探寻金融服务“三农”的新路径。2008 年 1 月，交通银行首次成功参股常熟农村商业银行。但是，因农村金融成本高、风险较大，大型商业银行开展农村金融业务更多是为履行社会责任，而不是出于考虑经济原因和商业目标。

六、新型农村金融机构迅速发展

2006年，在国家提出社会主义新农村建设背景下，中央放宽了金融机构进入农村市场的限制，加快推进农村金融改革。2006年12月，银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，首次允许社会资本到农村新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等金融机构。首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（自治区）农村地区开展。2007年3月1日，第一批农村新型金融机构挂牌成立。这其中就有第一家全部由农民自愿入股组建的吉林梨树县闫家村百信农村资金互助社，以及国内农村地区第一家外资村镇银行——湖北随州曾都汇丰村镇银行。2008年4月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布通知，积极鼓励、引导村镇银行、小额贷款等新型农村金融机构针对农村经济发展需要，提供方便实惠的金融服务。目的在于化解城乡二元矛盾，推进城乡一体发展，支持社会主义新农村建设。

2009年，中央鼓励民营资本组建村镇银行，外资银行主动参与组建村镇银行，农村金融服务的主体迅速增加。2010年中央“一号文件”提出有序发展农村小额贷款组织、村镇银行、资金互助社，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。2009年2月，渣打首家村镇银行内蒙古和林格尔渣打村镇银行正式开业。花旗银行先后在湖北省的公安和赤壁、辽宁省大连瓦房店开设了3家贷款公司。至2010年12月，汇丰村镇银行增至8家。截至2016年年末，中国银行与淡马锡富登金融控股私人有限公司合资设立的中银富登村镇银行已在全国12个省（直辖市）设立了82家村镇银行和77家支行，其中78%的银行在中西部，33%的银行在国家级贫困县，成为国内机构数量最多、地域覆盖范围最广的村镇银行。

小额贷款公司是支持“三农”、服务弱势群体的金融组织，2005年10月，在中国人民银行主导下，陕西、四川、贵州、山西、内蒙等五省（自治区）试点小额贷款，小额贷款公司实行“只贷不存”。2005年12月，山西晋中市平遥县晋源泰小额贷款公司正式成立，这是国内第一家商业性小额贷款公司。

2009年，银监会相继通过大范围发展小额贷款公司的指导以及小额贷款公司可转制成村镇银行的规定。2009～2013年，小额贷款公司数量增长迅速。据中国人民银行统计，截至2017年9月月末，全国小额贷款公司共有8610家，在全国2800多个县（市）中，中东部地区小贷公司覆盖面达到100%，西部等偏远地区除西藏外，覆盖面也达到90%以上。但是一些小额贷款公司偏离“三农”领域，风险控制机制不全，法人经营不善，发展缺乏相应的政策法规规制，地区间制度法规差异较大。近年来，互联网金融领域出现各种问题，为了维护正常金融秩序，政府规范整顿非法现金贷乱象，清理无牌照民间金融，停止审批网络小额贷款公司和小额贷款跨省业务，旨在净化小额贷款公司的生存环境，规范小额贷款业务活动。

较之其他商业银行，村镇银行等新型农村金融机构资本金规模比较小，管理制度不健全，抗风险能力弱。由于农业生产具有明显的季节性，资金需求者同时到银行提取资金的可能性始终存在，从而导致流动性风险加大。从实践看，由于资本逐利的性质，村镇银行等金融资金也更倾向于投入县城房地产开发、工业园区等项目，服务“三农”的热情有限。

七、农村金融改革的经验

自2013年以来，中央主要采取以下措施深化农村金融改革，完善农村金融体系，创新农村金融服务。

第一、增加农业信贷，支持、服务“三农”。自2013年以来，历年中央一号文件明确提出农村金融机构要持续增加农业信贷，加大对“三农”的支持和服务。强调发展农业发展银行、国家开发银行中长期信贷投放政策性金融，支持农业开发、农村基础设施建设。

第二、完善农村金融服务体系。2013年中央一号文件要求继续深化农村信用社改革，支持社会资本参与设立新型农村金融机构以来，同时，要求各类商业金融开设县级分支机构，服务农村金融，综合考评其涉农效果。对金融机构涉农贷款给予增量奖励、定向费用补贴。文件还强调改善农村金融服务，持续加大涉农信贷投放，支持新型农业生产主体信贷。2014年中央一号文件提出培育新型农村合作金融组织，地方政府制定管理办法，负起金融监管职责。确保各类农业企业在多类资本市场筹集发展提出资金。2017年中央一号文件提出增加金融机构县级网点，扩大村镇银行县市覆盖面。奖励农村金融机构涉农贷款增量。规范发展农村资金互助组织，同时，国家要求农业银行、邮政储蓄银行等县级支行试点成立农村金融事业部，更好地服务“三农”。

第三、逐步创新完善农村金融抵押贷款服务。农户抵押贷款一直是金融机构开展贷款业务的难点。中央不断要求金融机构创新农民贷款抵押方式，先后开展了各类农户抵押担保贷款试点，丰富了农业抵押贷款项目，支持“三农”发展。

第四、拓宽农业发展融资渠道。2014年、2017年中央一号文件提出引导支持符合条件的农业企业上市融资， 2015年、2017年中央一号文件强调支持金融机构发行“三农”专项债券，发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构。2014年中央一号文件提出开发农业类证券期货产品。2017年中央一号文件提出建设农产品期货、期权市场，引导农业企业管理市场风险。银行与保险公司合作发展保证保险贷款产品，扩大“保险+期货”试点。支持金融机构开展订单融资、应收账款融资业务，为新型农业经营主体提供更好信贷服务。

第五、发展普惠性农村金融服务。2013～2017年中央一号文件要求发展普惠性农村金融服务，给予农户贷款税收等优惠，完善金融支持农业发展模式。

第六、严格监管防范农村金融风险。2016年中央一号文件提出统计“三农”贷款规模，中央与地方共同监管农村金融风险。2017年中央一号文件提出健全农村中小金融机构内部风险管理制度，严厉打击农村非法集资和金融诈骗，推动农村金融立法;完善农业发展银行风险补偿机制和资本金补充制度;创建信用户、信用村、信用乡镇。

我国已基本建立了多元化、多层次的金融服务体系。自2013年以来，历年中央一号文件均要求邮政储蓄银行、农村信用社、村镇银行、小额贷款公司创新“三农”金融服务，发挥支农服务作用。2016年、2017年中央一号文件提出鼓励发展农村互联网金融、移动金融，提供互联网金融服务。农村金融体系的改革创新还会持续进行。

参考文献：

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[4]萬荃.培育农村新型金融机构加大支农惠农力度[N].金融时报，2011-04-29.

[5]中共中央国务院.关于“三农”工作的一号文件汇编[M].人民出版社，2010.

*基金项目：2013国家社会科学基金项目“改革开放以来中国共产党解决‘三农问题的实践与经验研究”（编号：13XDJ001）。

（作者单位：甘肃农业大学管理学院）