卢洁

非正规部门的存在是整个拉丁美洲以及加勒比地区的一个共性特征，构成了该地区大多数国家经济社会生活的一部分。本文从非正规部门的概念出发，重点探讨拉美、加勒比地区非正规部门的成因及发展现状、各国政府采取的相关措施以及非正规部门对拉美社会经济发展产生的积极与消极影响。

非正规部门的存在是整个拉丁美洲以及加勒比地区的一个共性特征。它的根源可以追溯到殖民地的时代，直到今天，非正规部门经济、就业仍是该地区大多数国家经济社会生活的一部分，影响着千千万万拉美人的生活。所谓“非正规”，不仅仅是指商品生产、服务提供等经济过程，在许多情况下，个人关系、当事人之间的协议或社会、商业、文化活动的规划也都可以划分到非正规性框架内。尽管非正规部门在拉美由来已久，直到上个世纪八十年代才引起拉美学术界的广泛研究与关注。

非正规部门的概念简述

关于非正规部门的概念界定，自二十世纪六十年代此项研究初兴起就一直存在争议，且至今仍未达成共识。目前，受众较广的理论基本可分为以下三种：

国际劳工组织提出的概念。国际劳工组织于1972年在肯尼亚报告中首次官方采纳了非正规部门的概念，并于1993年在国际劳工统计大会上从特征总结的角度进一步完善了其概念界定，认为非正规部门具有以下特征：经营规模小、生产要素（尤其是劳动与资本两大要素）之间界限模糊、生产组织方式呈现劳动密集型低投入低技术特征、劳动关系基于个人社会关系等等。国际劳工组织拉美加勒比区域就业规划处（PREALC）指出，非正规部门的产生是城市化过程中过剩劳动力无法进入正规部门就业、力求自给的结果，但最终会被正规经济所替代。

新马克思主义学派提出的概念。上个世纪八、九十年代，新马克思主义者在对马克思主义的继承与修正的基础上逐渐形成独立的理论学派。该学派认为非正规经济并不是有明确界定的部门，因此引入“非正规经济”的概念取代“非正规部门”一词。正规经济之间的关系也并非是二元对立的，相反，两者之间存在一定的结构联系，非正规经济是对正规经济的一种补充，过剩劳动者通过非正规经济活动得以维持生计，同时非正规经济也为正规的国有企业降低成本提供了可能性（正规企业通过分包等方式让非正规部门承担部分工作）。

埃尔南多·德·索托（Hernando de Soto Polar）提出的概念。1986年，秘鲁著名经济学家德·索托发表了关于非正规部门的研究成果，在《另一条道路》中，他深刻地解读了秘鲁非正规交通、住房、商业部门的特点，通过数据表明在这些行业中非正规部门的效率、生产率均高于正规部门。简而言之，德·索托观点的形成是基于其对拉美地区非正规部门的长期研究，他提出了看待非正规部门的另一个角度，肯定了非正规经济对于促进社会经济发展及增强其活力的积极作用，认为非正规部门是运作在法律之外的部门，但区别于犯罪活动，非正规活动是用非法手段达成合法性目的。

相较而言，国际劳动组织依据大量调查数据对非正规部门提出的概念界定更为详细、明确;新马克思主义则从生产关系的角度提出了看待非正规部门的新视角;德·索托的观点虽然不够全面，却也是从实际数据中得出的符合拉美国情的结论。以上三种理论各有侧重且均有理有据，笔者认为，在分析某个地区的非正规部门，还需结合其地理差异与特定表现形式，具体问题具体分析。

本文所采用的“非正规部门”系国际劳工组织提出的概念，对该部门的界定也与拉美加勒比区域就业规划处的定义相吻合，即非农业/城市非正规部门，包含除专家或技术人员以外的自营就业者或独立工人、无薪工人（住户企业的家庭成员或学徒）、员工数少于五人或十人的微型/小型企业的有偿雇工及雇主、家庭服务就业者。但在此需要特别指出的是，下文提到的“非正规就业”与“非正规部门”的定义在严格意义上讲是有区别的，前者是从工作性质上作界定，而后者则是根据生产单位特点对企业加以分类。简单而言，非正规就业横跨正规与非正规两大部门，包含非正规部门的自我雇佣型就业（雇主、独立工人）、非正规企业（住户企业、微小型企业）的雇员以及受雇于正规企业或家庭的非正规工资型劳动者（例如家政服务人员、企业外包工等等）。但由于2002年后，国际劳工组织统一采用非正规就业的统计范畴，故本文引自该组织的数据均为“非正规就业”比率。

拉美、加勒比地区非正规部门

拉美、加勒比地区非正规部门的现状及特征。

20世纪八十年代到二十世纪末，非正规部门就业在拉美国家普遍呈增长趋势;二十一世纪以来到2009年，拉美各国非正规部门就业的比重变化幅度不大，原本非正规就业比重较高的国家，比率在缓慢下降;而从国际劳动组织提供的数据来看（见表1），2009年到2013年间，拉美地区的非正规部门就业比率基本呈缓慢下降趋势，尽管有个别国家的比重在某一时期有小幅度上升，但总体上看，2013年各国的非正规就业形势较之2009年均有所缓解。事实上，二十一世纪初以来该地区的经济高速增长对创造就业机会、提高劳动力质量、降级非正规就业率创造了有利条件，一些国家在九十年代左翼政府的领导下在规范劳动力市场、对工人进行正规化培训、加强工会力量等方面，尽管如此，拉美地区的非正规劳动力仍有着庞大的基数。

2017年，国际劳工组织更新了拉美地区非正规就业的分析，研究发现2005至2012年间，该地区非正规就业在城市总就业中的比例明显逐年减少，但自2013年起这一下降趋势有所波动，特别是在2014年至2015年之间（见表2），这与拉美经济减速周期的初现端倪有一定关联;2016年拉美地区的非正规就业数据显示，拉美、加勒比海地区非农业劳动力中非正規就业比率为49.0%，数据较2013年的46%有所增长。当然，该组织同时指出现在判断拉美地区非正规化水平是否会稳定在近几年的数值附近还是会继续恶化还为时尚早。

表1拉美、加勒比地区部分国家非农业劳动力非正规就业的比重

数据来源： Organización Internacional de Trabajo， Programa de la OIT para la Promoción de la Formalización en América Latina y el Caribe： https：//www.ilo.org/americas/programas-y-proyectos/WCMS_614453/lang--es/index.htm.

表二 2009 - 2015年拉丁美洲非农业劳动力非正规就业与城市地区非正规部门占全部就业人口的比例

图表引自：Organización Internacional de Trabajo， 2017 Panorama Laboral ： América Latina y el Caribe， P.46.

目前，在拉美、加勒比地区，非正规就业比例最高的是中美洲（58.0%）和加勒比地区（57.6%）。从国家层面来看，非正规收入者的比例跨度较大，从乌拉圭的24.5%到洪都拉斯、危地马拉、尼加拉瓜的将近80%、玻利维亚的80%以上。纵观整个拉美、加勒比地区包括哥斯达黎加、哥伦比亚、巴拉圭、秘鲁、智利等等十几个国家在内的关于非正规部门及相关政策的报告，可以总结得出该地区的非正规部门发展普遍呈现出以下特点：

非正规劳动力的就业集中性较强。该地区非正规工人大部分都集中在微型企业或个体企业，且接受的教育水平普遍较低;在某些国家，例如乌拉圭和哥伦比亚，非正规工人集中在较低技术的部门，而委内瑞拉的相关报告中则强调该国的非正规现象主要集中在城市。但需要指出的是，目前，非正规部门就业中存在投身于高技术新兴行业、接受过高等教育的劳动力，其中不乏自营就业者。

非正规劳动力的薪资水平因工作类型不同而有较大差距。总体而言，投身于非正规部门的就业者平均工资较低，但其中雇主或自营就业者的平均劳动收入与正规部门的受薪劳动力相差无几。例如，在巴拉圭非正规工人的平均收入几乎不超过最低工资;而在智利，雇主或自营就业者的平均收入水平与正规部门就业者相当，也几乎是非正规部门中其他劳动者收入的两倍。

非正规劳动力中女性劳动力的比例增加，且有相对稳定的增长趋势。相较而言，男性比例趋于稳定甚至下降。 根据2016年国际劳动组织的统计数据，拉美、加勒比地区女性非正规工人占全部就业人员的54.3%，略高于男性比例的52.3%。这种趋势有助于延长青少年接受教育的年限，从而减少了非正规部门中青少年的比例，同时，随着时间的演进、人口年龄阶层的变化，高年龄层的非正规劳动力比例也会随之增加，但令人担忧的是，目前该地区非正规就业人口仍具有明显的低龄化特征，15-24岁未成年人口中非正规就业的占比为62.4%，明显高出成年人（52.5%）。

总而言之，拉美、加勒比地区非正规就业的形势在2014、2015年前呈向好趋势，但近年来受经济减速的影响，非正规就业比例有所上升。从非正规就业者的基数、规模、薪资水平、年龄分层等等情况来看，拉美的就业正规化仍有很长一段路要走。

拉美、加勒比地区非正规部门的潜在成因。《拉丁美洲非正规部门与公共政策》一书以国家为单位详细分析了阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚等十三个国家的非正规部门的现状、非正规就业群体界定、政府采取的正规化政策等内容。在这本书中，关于每个国家非正规部门的成因都作了简要分析，共有的成因可以归纳为以下几个主要方面：

高度非正规性是政府对正规部门监管过度、公共服务供给不足或质量不高的结果（危地马拉，墨西哥，哥伦比亚，秘鲁，巴拉圭），这加剧了正规和非正规部门之间的劳动力成本差距。政府制定了一系列薪资、保险等等各种制度用以保护员工的合法权益，这大大增加了正规部门企业的劳动力成本支出，许多企业为此与就业者签订短期合同，造成劳动力的高度流动性，大量就业者为摆脱失业、半失业状态而转入非正规部门谋生。

非正规部门的合法性成本过高（哥斯达黎加、巴拉圭、智利）。部分国家制定的法律、法规无法覆盖到对微型和小型企业，程序的复杂性和渠道的缺乏成为这些企业正规化的主要障碍，注册成为正规企业需要付出高昂的时间、金钱成本（拉美地区腐败作风严重，政府相关部门借机索取高额贿赂）。

非正规文化根深蒂固（智利，哥斯达黎加、厄瓜多尔）。拉丁美洲非正规部门的存在可追朔至殖民时期，当地居民对此早已习以为常。而在进口替代工业化时期，农村劳动力大量向城市迁移，造成了巨大的城市就业压力，过剩的城乡移民不得不转入非正规部门解决就业问题;之后的几十年里，拉美的过度城市化愈演愈烈，在此影响下非正规就业也异常膨胀。当然，也有政府对法律、法规宣传力度不够的因素在内，许多小型和微型企业家由于不了解注册和报价的程序而放弃了正规化尝试。

非正规部门本身具有就业方式与工作时间灵活、对学历要求较低的特点。玻利维亚篇的相关章节中强调许多就业者认为非正规部门能够提供适合其需求和能力的劳动力输出形式，女性就业者（尤其学历不高、出身贫苦的女性）也满意于非正规部门就业，很多人表示非正规劳动可以使她们更灵活地掌握时间，便于顾家或同时承担几份工作。近年来，自营就业备受青睐，也受到上述因素的影响。不仅仅受年龄、学历、技术限制的就业者选择自营就业，许多高学历、高技能的劳动者也乐意投身非正规部门自主创业，摆脱时间不自由、受上司桎梏的苦差，灵活机动地安排自己的工作任务。

非正规就业应对政策。在制定公共政策时，各国政府都必须解决的首要问题在于非正规部门的界定以及理清非正规就业群体未进入正规部门的原因。正如前一节所示，非正规部门的形成受到政策、法规、文化、自身特征等等各种因素的影响。因此，大多数国家在制定就业正规化政策时，都需要把调整法规使之适應微型、小型企业以及独立就业等等特定情况、实时监测非正规劳动者状况、以及迫切提高教育质量和实施培训机制等种种因素考虑在内，有针对性地缓和非正规就业形势。以《拉丁美洲非正规部门与公共政策》一书为参照，纵向对比各国采取的应对措施，其中主要提到以下几项政策：

缩小正规和非正规部门之间的劳动力成本差距。不能仅依靠保险、带薪休假等特殊制度或者单纯打压非正规部门就业，而是要切实增强正规受薪岗位的吸引力，尽可能多地创造就业岗位吸纳劳动力。

通过法律、法规的制定，对微型企业家等各类就业人员进行明确界定分类;充分发挥微型、小型企业在扩大就业方面的发展潜力，对这些企业的发展提供政策扶持;制定永久性政策，避免随意更改游戏规则的政治机会主义。

降低微型、小型企业的合法性成本，简化其正规化程序，鼓励这些企业进行正式注册。同时，建立更完善的政府职能部门监督机制，避免腐败现象侵蚀正规化政策成果。

提高教育質量，加大对非正规就业者的教育、技能培训力度。拉美、加勒比地区的非正规部门就业群体的其中两个突出特点在于其超高的青少年就业者比例以及该群体中低学历、低技术就业者的比例，提高教育、技能培训质量显然是一项利在千秋的针对性政策。

以上几项政策是重合度比较高的拉美、加勒比国家为就业正规化制定的政策，主要从修订法规、改善正规部门、鼓励微、小企业发展、加强教育、培训等角度出发进行细化。当然，各国政府为应对非正规部门、非正规就业还根据自身国情制定了许多其他政策，在此就不再一一列举。

对拉美、加勒比地区非正规部门影响的几点思考

自“非正规部门”、“非正规就业”、“非正规经济”等一系列概念诞生起，国际上对这些非正规现象产生的经济、社会等各方面影响一直都褒贬不一，难以达成共识。近年来，拉美、加勒比地区非正规就业率一直居高不下，甚至有继续恶化的势头，笔者认为，非正规部门对拉美社会发展既有积极作用，也有消极影响。

非正规部门的积极作用主要体现在三个方面。

缓解就业压力。国际劳工组织发布的数据表明，2016年拉美、加勒比地区农业和非农业非正规就业率为53%，相当于1.4亿劳动者。而该区域37.4%的非正规就业机会存在于非正规部门内; 正规部门仅占11.6%，而其余4.1%的非正规部分则对应于家庭就业。这些数据表明，该地区非正规部门为吸收就业的主要部门，在失业率较高的情况下（该地区2017年失业率为8.4%），非正规就业对降低公开失业率、缓解就业形势起到了积极影响。

提高贫困家庭收入。尽管非正规部门的就业者平均工资较低，普通非正规就业者工资水平与正规部门收入不可相提并论，平均劳动时间也比正规部门要长，但比起失业、半失业状态，他们至少能够保障基本的生活需求，这也对维持社会稳定起到了一定的积极作用。

通过市场竞争的方式，一定程度上激发经济活力。非正规部门生产、提供的产品或服务通过商品交换的方式流通到市场上，与正规部门进行市场竞争。尽管从法律角度来看，这种交换方式是非法的、非正规的，但不得不承认，某些非正规生产单位的创新性一定程度上可以刺激正规部门生产质量与效率的改善，从而改善经济状况。

尽管非正规部门在就业、拉低贫困率方面具有一定的积极影响，但同时，它也给社会发展带来了一些不利因素。

降低就业质量，恶化就业环境。非正规部门存在剥削员工、雇佣童工、恶意压低劳动者工资等恶劣现象，同时，劳动条件不合格、缺乏基本社会保险等问题也严重影响着非正规就业者的劳动环境。过度城市化问题给本就不丰富的就业市场带来愈来愈多的劳动人口，但无论是正规部门还是非正规部门的就业机会增长速度却远远慢于劳动力过剩的速度，这意味着基数愈发庞大的劳动力跻身于岗位有限的非正规部门，最终导致该部门劳动者的平均收入水平下降，就业质量进一步降低。

扩大社会不公平和收入差距。非正规部门的形成一部分原因在于社会贫困与收入不平等，但是同时，其存在又反过来加剧了社会不公平与收入差距：在社会不平等程度较高的情况下，贫困人口在不完善的劳动力市场框架中难以适应该市场的生产力，付出的劳动时间加长，劳动力价格愈发贬值，反过来又促使家庭中更多的低技能、低学历劳动力（女性、青年）投身于非正规行业，最终致使社会不公平和收入差距扩大。

引发一些社会问题。例如，对政府征收、监管税费造成一定困难：卫生、教育、安全、运输等服务类公共福利需要大量的资金支持，这些资金主要来源是公民税收，而非正规就业者通过各种方式避税逃税。然而，这些非正规劳动者需要享受同样的公共服务，未征收的税收会影响服务的质量和数量，从而产生社会问题。类似的社会问题还有政府对小型生产单位监管困难、部分非正规企业生产销售违禁品等等，在此不再一一赘述。

从文章中列出的各项数据来看，拉美、加勒比地区各国仍面临严峻的非正规就业形势，非正规就业率居高不下且有恶化之势。同时，在法律体系不完善、政府监管不力、非正规部门自身特点等等多方面因素的共同作用下，该地区的非正规部门发展普遍呈现出就业集中、非正规部门平均收入较低、非正规女性与青少年劳动者比例超高、就业者低学历、低技能等等共性特征。

目前，非正规问题已经引起了拉美、加勒比各国政府与公民的广泛关注。从制定的应对政策来看，大多数国家已经不再对非正规部门与非正规经济进行抵制与彻底肃清，将其排斥在现在经济之外，而是对其发展持一定的鼓励态度并积极引导其正规化，这也反映了经济的不断开放对劳动法规以及各类经济活动提出的更具灵活性的要求。当然，尽管非正规部门的发展无可避免地引发了一些收入差距、就业质量、逃税漏税等多方面的问题，但我们不得不承认它也对缓解就业压力、拉低贫困率、推动经济发展等方面产生了一定的积极作用。

总而言之，拉美、加勒比地区的非正规部门的正规化依旧任重而道远，各国政府应尽量克服相关政策制定方面的障碍，不断加强对非正规部门的监管与引导，扬其长避其短，推动其健康地、有度地发展。