杨 博, 闫佳伟,王红瑞,赵 勇

(1.北京师范大学 水科学研究院/城市水循环与海绵城市技术北京市重点实验室,北京 100875;2.中国水利水电科学研究院 流域水循环模拟与调控国家重点实验室,北京 100038)

作为人类文明的起源,水资源是我们生存和发展的根本,与社会进步、经济发展、生态保护等各个方面息息相关[1]。“水多、水少、水脏、水浑”等传统水问题和城镇化背景下水环境恶化、新型水污染及粗放型水资源开发利用模式下水资源承载力不足等新的水问题严重的制约了我国社会经济的发展[2]。2011年,中央水利工作会议明确要求实施最严格的水资源管理制度,2012年,国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,对实施最严格的水资源管理制度工作提出了全面部署及具体安排[3]。基于上述情况,开展水资源论证工作,针对水资源利用的合理性进行分析论证具有重要的意义。

规划水资源论证是指“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证”。它与建设项目水资源论证不同,建设项目水资源论证针对某个单一项目的取用水问题展开,目标比较单一;规划水资源论证则实现了论证项目从“点”层面的论证向区域宏观层面论证的转变,充分考虑各个单一论证项目对区域生态的叠加影响,对水资源的开发利用从源头上进行控制,保证水资源的合理利用,提高利用效率,真正实现区域经济发展与区域水资源承载能力相适应的目标[4]。

1 规划水资源论证的必要性

面对我国严峻的水安全形势,2015年在中央财经领导小组第九次会议时,习总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针,其中“空间均衡、系统治理”突出了规划层面治水、用水的重要性,规划水资源论证对实现资源区域均衡利用有着重要的意义。

1.1 落实水资源管理相关的政策法规

随着以“三条红线”与“四项制度”为核心的最严格水管理制度的出台,规划水资源论证再次被各级政府、流域机构加以重视。积极开展规划水资源论证相关工作是落实最严格水资源管理制度的重要举措之一,也是各级水行政主管部门的一项重要工作。2010年,水利部出台了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》,要本着从简单到复杂,逐步完善的原则开展规划水资源论证试点工作,江苏、贵州等部分省市相继开展了相关工作;中共中央、国务院于2015年出台的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中也提及要“建立健全规划和建设项目水资源论证制度”;党的十九大报告明确提出了“坚持人与自然和谐共生”,在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上,习总书记强调了以水而定、量水而行,规划水资源论证工作的开展正是贯彻落实各项政策法规的具体体现,意义重大。

1.2 保障社会经济的可持续发展

城市的发展要与当地水资源承载力相匹配,党的十八大报告指出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。在前期的发展过程中,由于对区域水资源的有效利用不足,发展严重受到水资源的制约。党的十九大提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,在新时期的发展阶段中,要汲取前一阶段发展的不足,正确把握城镇的功能定位、产业布局等,通过规划水资源论证实现水资源的有效配置,从水资源配置的角度来看待城市及区域的发展[5-6],真正实现以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,保障社会经济的可持续发展[7]。

1.3 提高重大规划编制的科学性

国家和地区的各项规划的编制要保证其合理性、可持续性,必须对规划区内的水资源条件进行详细分析,以“三条红线”和“四项制度”为准则,具体分析生活、生产、生态等各方面对水资源的需求,减少不合理的用水需求,适时对产业布局,经济结构进行合理的调整。在编制国家层面的相关规划时,要充分考虑水资源的时空分布,对不同地区短期及长期的水量进行科学预测,最大程度上保证重大规划编制的科学性。

2 规划水资源论证相关主体

规划水资源论证工作涉及多方面的主体,本文关于主体关系的探讨主要针对业主单位报告编制单位和审批单位三者展开讨论。

2.1 规划水资源论证业主单位

规划水资源论证的业主单位属于项目承担方,对项目区情况有比较全面的了解,掌握了项目区初始的第一手材料,对项目规划提出要求[8]。项目进行前期业主单位有必要向编制单位和审批单位提供真实完整的信息,并协同报告编制单位进行项目区实地考察,后期配合审查单位一起进行报告的审批工作,为报告编制工作顺利进行提供便利。对于业主单位来说规划水资源论证报告是其项目申报所必须的文件。业主单位的最终目标是报告能够通过审批,在能够顺利通过审批的前提下,要尽可能的加快报告的编制进度,缩短报告审批时间。从内容上说,业主单位希望规划水资源论证在符合申报条件的基础上,能够做到符合项目区的总体规划,可以为下位规划提供便利。

2.2 规划水资源论证报告编制单位

报告编制单位是指具有水资源论证资质,拥有专业报告编制人员的第三方机构。编制单位通过投标方式承担规划水资源论证项目。编制单位服务于业主单位,是业主和审批单位之间的桥梁。报告编制单位从业主单位取得项目区的基本情况和原始资料,依据相关法律法规运用自己的专业知识对项目区的水资源情况进行评价分析,论证项目地块或区域的水资源、供水、排水、河道、水土保持等水务基础设施条件对地块其他规划指标或内容的约束因素和保障能力;论证地块规划有关内容与水务政策法规及其他相关规划的协调性,综合分析规划实施可能产生的影响,并对规划编制或实施提出具体意见。

作为业主单位和审批单位的桥梁,编制单位要与审批单位进行及时和全面的沟通和交流,结合项目区具体情况和政策法规的要求做好论证的准备工作。编制单位要认真学习领悟各类规划水资源论证的技术要求文件,提高自身编制水平,同时也要提高自身的责任感,加强学习和人员培养,增强对报告本身负责的意识。在保证规划水资源论证报告科学性、合理性、可行性的前提下加快工作效率,缩短项目工期。

2.3 规划水资源论证审批单位

规划水资源论证的审批工作由同级的水行政主管部门负责,审批单位组织相关领域专家对报告的科学性、合理性、可行性提出总体评价和修改意见。规划水资源论证的审批通过意味着对报告中取水可行性、供水可靠性、水源配置方案合理性、供水应急预案可行性及退水在项目区接纳范围的认可。作为规划水资源论证工作的最后一道关卡,审查工作要以法律、法规作为评判的标准,项目区的情况要以有法律效力的文件作为论证依据,注意报告所涉及的规划的时效性、有效性,注意报告内容的一致性和本身的闭合性,做好报告和区域、流域、行业规划的衔接工作。

项目初期审批单位要按照政府及相关部门有关文件要求,针对新编控规和控规调整项目,对规划参数合理性及是否需开展规划水资源论证工作提出意见、建议。在报告审查期间认真听取业主单位关于项目区的情况介绍,针对项目特点提出指导意见,评审单位要加强与报告编制单位的前期联系,针对不同项目的特性,给予规划水资源论证报告的技术指导工作。

图1 规划水资源论证各主体之间的关系Fig.1 Relationship among different subjects of planning water resources argumentation

3 规划水资源论证的现状和问题

按照应用范围的大小,规划水资源论证主要可以分为国民经济和社会发展规划水资源论证、城市总体规划水资源论证、重大建设项目布局规划水资源论证、工业园区规划水资源论证、开发区规划水资源论证、行业发展规划水资源论证等。近年来,随着城镇化建设的快速推进,城市总体规划水资源论证、工业园区规划水资源论证得到了快速的发展[9]。但不可否认的是,规划水资源论证在快速发展的同时,也存在诸如法律体系不完善握、技术体系有欠缺、项目开展难度大、审查审批体系待提高等问题。

3.1 法律体系不完善

规划水资源论证工作是建设项目水资源论证的基础上提升而来的,是政府从源头对水资源开发利用进行管理,提高水资源利用效率,恢复项目区水生态环境的必然要求,属于国民经济综合规划的一个重要组成部分,需要有相关政策给与支持和保障[10]。现阶段我们还没有专门针对规划水资源论证的法律法规,上位法律《中华人民共和国水法》和相关文件《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》有规划水资源论证的相关表述,但缺少对于规划水资源论证的定义及工作具体内容、介入时机等的界定,导致规划水资源论证的介入刚性不够,规划水资源论证不能同整体规划同时开展,使得规划水资源论证的效力下降,不能充分发挥规划水资源论证“源头控制”的功效[11];下位具体法律中关于取用水的规定只停留在了单个建设项目层面,没有具体明确的法律规定,为规划水资源论证工作的开展造成了很大的困难[12]。

3.2 技术体系有欠缺

党的十九大报告把把水利摆在九大基础设施网络建设之首。规划水资源论证必须同“三条红线”相结合,解决目前水资源不合理开发、低效率使用、不安全排污方面的问题。为了实现上述功能,规划水资源论证必须要有明确的论证内容、界定清晰的论证对象和科学合理的论证深度,但是现阶段的《规划水资源论证(试点)技术要求(试行)》尚不能满足当前需要,相关技术标准仍需要进一步完善[5,13-14]。从内容上看规划水资源论证首先需要对项目区的水资源开发利用潜力进行分析,其次是根据规划对项目区的需水要求的合理性进行分析,再次规划水资源论证需要综合分析项目区的纳污能力,保证项目区的排污量在可接受的范围之内,最后,规划水资源论证需要立足全面考虑规划对区域生态的整体影响[15]。目前的规划水资源论证技术标准相对较为简单,部分指标难以操作,不能完全作为论证工作的权威依据。规划水资源论证的技术标准建设应该立足于规划水资源论证的主要内容,充分发挥技术标准本身的特点,对规划水资源论证的编制工作起到规范作用,对规划水资源论证的后期评估起到约束作用。

3.3 专业人才缺口大

规划是对未来的预期,规划水资源论证从其本身来说具有很大的不确定性,这其中包含了论证项目区本身社会经济、自然环境和政策安排的不确定性;项目区水资源系统本身的不确定性,包括对需水量的预算等;论证过程资料的不确定性和宏观考虑资源、生态、环境、社会、经济多方面关联影响所导致的不确定性。众多不确定性涉及到多学科的交叉,这就要求报告编制人员不仅需要熟练掌握水文专业知识,还需要在其他学科方面有较为全面的了解,能够切实做到综合考虑,融会贯通,发挥规划水资源论证的实际效力。目前国家并未有规划水资源论证项目从业人员的相关认证,从业人员素质参差不齐,难以保证规划水资源论证报告的科学性、真实性和合理性。

3.4 全过程控制待提高

现阶段规划水资源论证项目主要由各水行政主管部门进行招标、审查、审批等事宜。在现今工作开展过程当中,部分水行政主管部门在招投标过程中对相关中标公司的资质审查不够严格;部分相关行政机构配合不紧密,如不配合提供相关资料等;审查过程中存在聘请评审不专业,导致后期建设项目出现不足时难修正[16-17];规划水资源论证项目完成后,不开展经验总结工作,导致不同工作开展过程中类似问题反复出现。规划水资源论证全过程任何一个环节出现问题都不利于规划水资源论证工作的开展,对规划水资源论证工作的合理性产生不利影响。

4 推动规划水资源论证工作的对策

加强规划水资源论证工作,是落实最严格水资源管理制度,统筹规划、合理利用、优化配置水资源,加强水资源用途管制的重要措施,是合理确定城市和经济规模,避免盲目扩张,保障区域经济社会可持续发展的重要手段。根据工作实际和目前水资源管理工作中出现的问题,现就做好规划水资源论证工作浅谈几点看法。

4.1 完善法律法规

完善规划水资源论证的相关法律体系,首先要以上位法律《中华人民共和国水法》及相关文件《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》等为框架,在对上位法律对规划水资源论证的定义及工作具体内容的界定之后,出台类似于《取水许可管理办法》等法规条例,如《规划水资源论证管理办法》,从流域或者地区水资源承载力及各相关工程的整体协调关系进行规划分析,丰富和完善行业或地区等宏观规划内容,确立宏观规划中与水资源相关的供、用、耗、排等不同环节的细则。此外,还要对规划水资源论证的介入时机、审查、管理、公布、罚则等进行明确的规定。

图2 推动规划水资源论证工作的法律体系完善方式Fig.2 The legal system to promote the planning water resources argumentation

4.2 健全技术体系

规划水资源论证工作技术层面指导应以建设资源节约型、环境友好型社会为目标,以协调规划经济社会发展与水资源可持续利用的关系为重点,以落实最严格水资源管理制度的要求为指导,针对不同规划类型健全相应的技术体系。如前文所说,按照应用范围的大小,规划水资源论证主要可以分为国民经济和社会发展规划水资源论证、城市总体规划水资源论证、重大建设项目布局规划水资源论证等六种主要类型。不同类型的规划项目特点不同,现阶段的主管部门、水资源开发利用影响、论证所参照的基础和评判的依据等也不相同,这就导致了不同类型的规划水资源论证在内容和重点上也存在差异。如国民经济和社会发展规划水资源论证应以流域和地区水资源的综合协调性为重点,城市总体规划水资源论证则应以城市用水指标等的合理性为重点,重大建设项目布局规划水资源论证则应以对水资源承载力评判为重点,工业园区规划水资源论证则应该以不同行业做不同的重点规划,如矿区工业园区水资源规划论证则要以地下水系统的整体性、疏干矿井水的利用等为重点[18],沿海大型钢铁生产工业园区则要考虑海水直接利用与淡化海水利用等。因此,在下一步的工作中,要会根据不同的行业和项目特点,按照不同的规划水资源论证类型来编制相关技术要求或导则,或在相关技术或导则中将这些内容加以细化,以提高可操作性。

图3 推动规划水资源论证工作的技术体系加强方式Fig.3 Strengthening the technical system for planning water resources argumentation

4.3 加大专业人才培养

培养规划水资源论证的专业人才是做好规划水资源论证的必要保障。在现行情况下,主要要加强以下几类人才的培养:一是行政管理人才,行政管理部门制定的合理性强,可行性高的政策是规划水资源论证工作能够顺利进行的保障;二是规划水资源论证从业人才,报告编制人员的水平直接影响了报告的完成进度和质量,是规划水资源论证报告的科学性、真实性和合理性最直接的影响因素;三是评审专家人才,评审专家的专业水平,综合分析能力是规划水资源论证工作最重要的技术权威。水行政主管部门的管理人员、规划水资源论证从业人员和专家队伍共同搭建规划水资源论证人才队伍。加快人才队伍的建设首先要加大筛选范围,从全国范围内,选拔优秀的管理人才,从业人才和专家队伍;其次要加强规划水资源论证培训工作,根据不同的对象设计不同的培训内容,有区别的对规划水资源论证管理人员、从业人员和评审专家三支队伍进行培训,水利部、流域机构及相关地市分层次、有重点、有计划地举办专题培训班,提高人才队伍的整体能力,进而保证水资源论证报告的科学性、真实性和合理性。

4.4 提高全过程控制

规划水资源论证工作想要真正实现其功效,其全过程控制体系的每一个环节都必须有所保障。首先,在规划水资源论证之前,要做好竞标公司的遴选,严格审核资质,并且做到整个过程公平、公正、公开,并且要有足够的资金保障规划水资源论证项目的顺利开展;其次,各行政部门之间可以由政府牵头,加强信息沟通,全力保障规划水资源论证工作的开展;再者,水行政主管部门要建立规划水资源论证工作的评审专家库,要保证专家的专业性;最后,在规划水资源论证工作结束后,要及时进行经验总结,推动后续工作在较高的水平上开展。

图4 推动规划水资源论证工作的人才培养框架Fig.4 Talent development framework to promote planning water resources argumentation

5 结 语

规划水资源论证是前置的论证,对水资源利用总量,开发效率和开发方式等作出前瞻性的分析。本文就现阶段规划水资源论证工作开展的必要性、规划水资源论证的相关主体、存在的问题进行了深入的分析,并结合问题针对性的提出了可操作性的建议,可供国家或不同地区在开展规划水资源论证工作时进行参考。只有做好规划水资源论证工作,才能实现新时期水资源有序开发、合理利用,促进水生态恢复,满足新时代生态文明建设的要求!.