郝宇彪 尹元

改革开放以来，中国的综合国力实现了突飞猛进的发展，GDP已经跃居世界第二，人均GDP水平、人均可支配收入水平也有了较大幅度的提高，这些成就主要是凭借投资及净出口的拉动实现的。然而，近年来中国出现了经济增速放缓、产能过剩、地产泡沫等现象，使得中国无法沿用过去40多年的经济发展模式继续向前发展，再加上国际贸易形势越来越复杂，如果不改变现有的贸易结构，中国的经济发展速度可能会进一步放缓。因此，拓宽中国的对外经济合作范围迫在眉睫。中非之间的贸易和投资程度不断加深，但中国企业在非洲的投资所面临的风险也很多，包括政治风险、经济风险、金融风险、信用风险和腐败风险。不同学者对不同阶段中国在非洲投资的风险进行了研究：对于政治风险，黄佐祺（2008）将中国企业在非洲投资的政治风险分为内部风险和外部风险，其中，前者主要是由于东道国国内各主体所引发的政治风险，后者指的是非洲以外的中国公司可能在非洲投资的限制和风险；潘林（2012）指出中国投资者在非洲不得不正视非洲最大的风险——政治风险，一旦出现政治风险，可能给投资者带来巨大的经济损失。对于经济风险，廖新林和郝新东（2014）利用国民经济风险和中国对非洲投资的门槛模型来考察国家经济风险的影响，他们认为，当用人均GDP 来衡量一国发展水平时，非洲发展水平越高的国家对中国直接投资的影响越大，即中国面临的经济风险越高。总地来说，当前的研究主要集中在非洲整体层面的直接投资风险，然而中国企业在各个国家所面临的风险还有所差异。南非作为中国企业在非洲的重要投资对象国，学术界对于其投资风险的研究还有所欠缺，本文旨在对中国企业投资南非所面临的政治风险进行分析，从而为企业投资以及政府制定政策提供参考。

一、中国企业对南非直接投资的现状

中国企业在非洲的贸易和投资起步较晚，但发展迅速。非洲共有54个国家和地区，然而只有6个国家与中国经贸往来比较密切，其中中国企业在南非的投资存量最高、投资环境最稳定。

1.中国企业对南非直接投资的发展历程

1998 年1 月1 日，中国与南非建立外交关系。1998年以前，中国企业就已经开始在南非进行投资合作，但投资额度与增长速度相对较小。从2008年开始，中国企业在南非的投资增长稳步增加。据商务部统计，截至2017 年年底，中国企业对南非直接投资存量达74.73 亿美元。2018 年，中国企业对南非直接投资额为2.72 亿美元，涉及采矿、机车、家电、汽车、金融、房地产、餐饮等领域，投资方式从传统的绿地投资扩展到股权收购。与此同时，截至2018年年底，南非企业对中国直接投资累计达7.74亿美元，成为对中国投资最多的非洲国家。截至2017 年年底，中国企业对南非的投资累计超过250亿美元，为当地创造了数十万个就业岗位。2017年，中国与南非双边贸易额达391.7亿美元，比1998年增长26 倍以上。2008—2017 年中国企业对南非直接投资额变化情况见图1。

图1 2008—2017年中国对南非直接投资额变化情况

中国企业在南非的投资可分为投资流量和投资存量两个层次。从投资流量来看，除2011—2013年外，中国企业对南非的投资净额都呈现净增加的状态；从投资存量来看，中国在南非的投资存量正在稳步上升。这种情况的形成主要有两个方面的原因：一是中国与南非双方高层互访频繁，政治互信和相互了解加深，各领域合作不断扩大，双边关系稳定、健康、快速发展；二是中国与南非双边战略伙伴关系逐步推进，促使双方经贸合作和对外直接投资快速发展。从中国企业对非洲主要国家的投资来看，南非也是中国在非洲投资额最大的国家。从图2 可以看出，中国企业对南非的投资存量占对非洲6 个国家投资存量总和的一半左右。截至2017年年底，中国企业对南非的投资存量是对尼日利亚投资存量的2.6倍。

2.中国企业对南非直接投资的主要行业分布

中国企业对南非的直接投资主要分布在矿产开发、制造业、基础设施、农产品加工与开发、金融等5个领域。

在矿产开发领域，南非的矿产资源丰富，储量巨大。南非有60 多种矿石，储量较多的是锰、铬、金、钒、萤石、金刚石、镍、锆矿石、石棉等。南非是中国在非洲矿产投资领域的第二大投资对象国。中国企业在南非矿产开发领域投资的最大项目是金川集团与中非合作发展基金共同出资2.27 亿美元获得Wesizwe铂金公司45%的股份。中国在南非的矿业投资企业还有甘肃白银有色集团公司南非第一黄金公司、中钢南非公司、斗南锰业南非矿业有限公司、酒钢南非国际铬铁合金公司、五矿（南非）第一铬业公司、广西大锰南非PMG公司、宝钢南非公司、河北钢铁南非公司、中色国贸南非公司等。

在制造业领域，中国主要投资南非交通运输车辆与设备制造、装备制造等行业。在交通运输领域，在南非开展投资与合作的中国企业主要有江铃汽车、长城汽车、北汽福田、中国一汽、中国中车、北方车辆等；在装备制造领域，在南非开展投资与合作的中国企业主要有三一重工、柳工集团、中国一拖、山推股份、海信集团、通用技术、中材国际等。中国对南非的制造业投资对于南非经济发展发挥了重要作用，例如海信集团的产品已经覆盖南非3500多家连锁店，直接带动当地就业1000多人，间接带动就业3000多人，位于开普敦的海信工厂为当地创造了2700多个就业岗位，带动当地政府税收和外汇收入持续增加。

图2 2008—2017年中国对非洲6个国家的投资存量及对南非投资占比情况

在基础设施领域，中国企业主要投资南非的电信基础设施、电力基础设施、铁路等。在电信基础设施方面，代表性的中国企业有华为、中国电信等；在电力基础设施方面，代表性的中国企业有中国港湾、中国水电、国家电网、亚洲电缆等；在铁路建设方面，以中国铁建、中国交建为代表。2017年4月，中国在南非成立首个海外基础设施开发平台——中国海外基础设施开发投资有限公司，该平台主要围绕工程技术、法律、融资3 个方面开展前期工作，将基础设施项目概念和规划蓝图转化为切实可行的可投资、可融资的成熟项目，推动高质量基础设施项目建设发展。

在农产品加工与开发领域，中国企业主要投资饲料加工、养生保健品、农副产品、养殖与农业技术推广、肥料生产等领域，代表性企业有新希望、格兰西亚、天士力、隆力奇、青岛益佳、瑞星等。2012年，时任南非驻华大使贝基·兰加接受记者采访时曾指出，中国企业投资南非的推动力主要来自农产品加工业，南非政府一直努力推动农产品加工业发展，并将其作为维持经济稳定增长的途径之一。未来，中国与南非的农业投资合作将进一步加强。

在金融领域，中国多家国有银行将非洲分部设在南非约翰内斯堡，以此为基地辐射非洲的金融服务业务。代表性金融机构有中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国进出口银行等。其中，中国工商银行在南非的股权收购项目具有较强的代表性。2007 年10 月，中国工商银行与南非标准银行就股权交易和战略合作事宜达成协议，中国工商银行支付约366.7 亿南非兰特（约54.6 亿美元）的对价，收购南非标准银行20%的股权，成为该行第一大股东。2014年1月，中国工商银行再次与南非标准银行达成协议，中国工商银行以7.7 亿美元收购标准银行公众有限公司60%的股权。

3.中国企业对南非直接投资的特点

近年来，中国投资者对南非的投资热情逐渐增强，南非越来越成为中国企业的投资对象国。中国企业对南非直接投资的特点主要包括以下几个方面。

第一，投资额快速增加，但总量仍较少。从中国与南非投资合作的历程来讲，近年来中国企业对南非投资的增速较为迅速，但相比较欧美国家而言，投资存量依然较小。根据南非储备银行公布的数据显示，2017年中国对南非的直接投资占南非吸引外资总量的比例为19%，但截至2017 年年底，中国对南非的直接投资存量占比只有4.7%，位列第6位（见表1）。对南非直接投资存量前5 位的国家依次为英国、荷兰、比利时、美国、德国，占比分别为27.0%、18.0%、14.8%、6.7%、4.9%。由此来看，相对欧美国家而言，中国对南非的直接投资还存在较大的提升空间。

第二，投资主体日趋多元化。从前述中国企业对南非的主要投资行业来看，大额投资多数是由国有企业完成的，其主要原因在于：一是矿产资源开发、基础设施、装备制造、金融等行业在中国国内就是国有企业占较大比重；二是中国和南非建立外交关系初期，多数中国企业对南非市场了解程度有限，国有企业的投资行为更多地体现出双方的合作伙伴关系，民营企业涉足较少。然而，2008年以后，金砖国家之间的合作日益紧密，中国企业投资南非的领域越来越多，许多民营企业纷纷布局南非市场。目前，在南非进行投资的中国企业中，国有企业和民营企业分别占比10%和90%。

表1 2017年对南非直接投资存量前10大来源国投资存量及占比

第三，主要投资行业有所差异，即中国投资的行业与南非吸引外资排名较高的行业有所差异。根据前述内容，中国企业在南非的投资主要分布在矿产开发、制造业、基础设施、农产品加工与开发、金融等5 个领域。其中，制造业是中国对南非投资最多的行业。然而，从2007年南非吸引外资行业分布情况来看（见图3），南非吸引外资投资存量最多的是金融、保险、房地产与商业服务，其次是采矿业，再次是制造业，第4位是运输、仓储与通信，第5位是贸易、餐饮与住宿。相比较而言，中国企业对南非金融、贸易等现代服务业投资还有待加强。

图3 2017年南非吸引外资投资存量行业分布

二、中国企业对南非直接投资面临的政治风险

中国企业对南非直接投资面临的政治风险主要包括以下5个方面。

1.国有化风险持续攀升

国有化风险是指私营企业在一国从事生产经营活动时被投资国政府收归国有的风险。这种风险是跨国公司在外国直接投资中面临的主要风险之一。近年来，南非国有化风险持续攀升。2017年以来，南非推行央行国有化和无偿征收土地计划。2018 年2 月，南非国民议会通过议案，赋予总统行使土地改革的权力，允许南非政府无偿征用土地。2018年7月31日，南非总统拉马福萨宣布其领导的非洲人民大会党决定支持修改宪法，以无偿征收土地。2018年12月4日，南非全国省级委员会通过南非宪法审议委员会提交的无偿征收土地政策的修宪报告，意味着无偿征收土地提议得到南非议会两院的批准。如果无偿征收土地政策得以实施，意味着与土地相关的投资将面临极大的风险，产权将受到侵蚀，不确定性增加，可能会导致投资者资金链断裂，前期投资面临极大损失。矿产开发和农业是中国企业在南非投资的重要领域，因此，如果南非国有化进程持续深入，中国企业的投资将面临很大的风险。

2.腐败风险不断加剧

腐败会增加企业的经营成本，并会产生权力寻租等现象，降低企业正常办事效率。从区域来看，根据世界经济论坛2015年的报告显示，由于薄弱的政府机构、难以预测的司法系统、稀缺的监管体制、高概率的腐败、较短的民主化历史等因素，新兴国家基础设施市场的风险远大于其他市场。在腐败指数方面上，非洲国家劣于除南亚外的发展中国家。非洲的腐败现状给商业活动带来隐形成本、运作的低效和资源的浪费。从领域来看，根据经济合作与发展组织的《跨国行贿报告》显示，一半的贿赂发生在基础设施支出最大的行业中，其中，建筑业占15%，交通运输业占15%，采掘业占19%。基建项目中的腐败可能导致不科学的评标、不合理的定价、过低的回报率、过长的评标时间等后果。根据透明国际组织发布的全球清廉指数显示，2018年南非的清廉指数为43，在世界排名中位列第73 名。1995 年以来，南非的清廉指数值和排名不断下降，这说明南非的腐败风险不断加剧。基础设施投资是中国企业对南非投资的重要领域，腐败风险是中国企业需要应对的关键问题。

3.政策风险值得警惕

政策风险是指因国家宏观政策（如货币政策、财政政策、行业政策、地区发展政策等）发生变化，导致市场价格波动而产生的风险。20 世纪60 年代，南非通过解放运动实现独立，但在独立后的30多年中一直实行的是种族隔离制度，在这期间，南非一直是由白人进行统治，而黑人大多充当廉价劳动力的角色。但在20 世纪90 年代，由曼德拉领导的南非非洲人国民大会通过武装反抗推翻了白人统治，建立了黑人的独立政权，在接下来的20年中，南非由黑人统治，政策变更频率较高。中国企业在南非投资首先要了解的便是南非的《黑人经济振兴法案》，但由于中国企业对南非的投资更多地关注的是项目带来的收益和风险，而忽视了《黑人经济振兴法案》，导致其在南非的项目无法有效开展。少数中国企业在南非投资的项目由于未能达到《黑人经济振兴法案》的最低评估标准，而被南非政府没收或取缔。

4.社会风险居高不下

近年来，南非社会不平等所带来的犯罪、罢工等社会风险不断加剧，南非政府通过修订或颁布新的劳动保护法案来改变这一现状。2018年6月，南非国会通过了一系列旨在保护劳工权益的法案，主要包括《最低工资法案》《就业基本条件修正案》《劳资关系修正案》等，这些法案旨在改善南非的不平等现象和减少罢工。但在南非种族分歧问题尚未有效解决的前提下，一方面，这些法案能否解决罢工等社会动荡问题还存在很大的不确定性；另一方面，相关法案、法规的不断修改可能导致外国投资者运营成本上升和运营效率降低，从而给投资者造成较高的经济损失。此外，南非犯罪率居高不下是中国企业投资南非的一项重要社会风险。2018年9月11 日，南非警方公布的数据显示，南非多项犯罪率居高不下，尤其是谋杀率飙升，导致南非的危险程度加大。2018年3月，普华永道发布的全球经济犯罪调查报告显示，南非持续报告的经济犯罪案例是世界上最多的，有77%的南非组织机构经历过经济犯罪，远高于全球49%的平均水平，堪称经济犯罪重灾区。因此，在南非从事投资活动的社会环境稳定性较差，社会风险高于其他同等发展水平的国家，这将给企业的运营带来极高的不确定性成本。

5.法律风险不容忽视

南非的法律体系是一种典型的混合法。南非在黑人土著统治时期，酋长法庭和宗教法一直占据主导地位。近代以来，由于南非先后沦为荷兰和英国的殖民地，南非的宗教法律体系逐渐演变成罗马法系和英国的普通法系。这几种法律制度相互融合，最终形成了目前的混合型法律制度，而且与投资相关的法律制度在不断修订。例如，2015 年，南非内阁通过了《投资促进与保护法案》修正案，意在将外资和内资纳入统一管理框架，并最终取代双边投资保护协定。该法案削减了对南非的外国投资的优惠政策，不允许外国投资者将在南非境内发生的投资争端提交国际法庭进行仲裁。该法案规定，外国投资者可将投资争端送交南非贸易和工业部或其他政府职能部门，由政府充当中间人进行调解，或将投资争端提交给南非司法机构进行判决，或根据南非1965 年的《南非仲裁法》对投资争端进行仲裁。另外，南非于2017 年6 月公布新版的《矿业宪章》，要求外国投资者创办的企业必须在一年以内实现黑人股权的30%，而之前的要求为26%，同时还要求外国企业缴纳社区发展税（营业额的1%）。这种政策的变动将会导致在南非投资的中国企业的股权和经营面临极大的冲击与挑战。

三、中国企业对南非直接投资的政治风险度量

本文运用ICRG法对中国企业对南非直接投资的政治风险进行量化分析，以便直观地考察中国企业对南非直接投资的政治风险。

1.ICRG指标介绍

ICRG 全称为International Country Risk Guide，即国际国家风险指南，该指标由PRS Group 构建并发布。本文将ICRG法命名为国家风险度量法。该方法包括政治风险、经济风险和金融风险3 个子评级标准，在这3个子类中又包括22个不同的变量。其中，政治风险指数分为100分，经济风险和金融风险指数分为50分。由于本文仅衡量政治风险，因此仅使用ICRG 法中的政治风险影响因素（见表2）。

表2 ICRG法中的政治风险影响因素及分值

2.ICRG政治风险评级

第一，政治风险评级的风险因子。政治风险评级的目的在于为不同的投资者提供一种可以衡量一个国家政治稳定性的方法，同时基于这种方法投资者还可以比较不同国家的政治风险。评价政治风险的方法是将其分为不同的组别，然后为每一项分别评级，最终汇总成一个整体的指标。对于每一个指标来说，最低分都是0，而最高分则由于各个因子的权重不同也不尽相同。对于每一个因子来说，分值越低代表着风险越高，分值越高代表着风险越低。表2 列出的是不同的政治风险的风险因子构成、每一个风险因子的子因子组成以及分值情况。2000—2017 年南非政治风险得分变化趋势和2017年南非政治风险得分详细情况分别见图4和表3。

从2017年政治风险的详细分类中可知，南非的政治风险主要集中在社会经济情况、腐败、法律和秩序以及种族主义等风险因子上。从南非政治风险历史得分中可以发现，南非的政治风险可以根据时间划分为两个阶段：第一阶段为2005 年以前，南非政治风险得分出现明显增加，这说明南非的政治风险得到明显改善；第二阶段为2005 年至今，南非政治风险得分开始出现缓慢下滑，直至2017年的最低点61.54分，这说明南非的政治风险持续上升。

第二，评估政治风险。按照分值高低，可以将政治风险划分为5个等级（见表4），分别是非常高、较高、适中、较低、非常低。分数越高代表着风险越低，分数越低代表着风险越高。

从前文的分析可以看出，2000—2005年南非的政治风险从适中发展到较低的水平，2005—2017年南非的风险又从较低逐步上升到适中，2017年南非政治风险达到2000 年以来的最高水平。由于南非国内政权频繁更迭、腐败、法律的频繁修订和失业等问题可能进一步加深，南非的政治风险在短期内难以恢复到2005年的水平。

3.关于中国企业在南非投资政治风险的双边调整

通过ICRG 法的计算，不仅可以得出一个国家政治风险、经济风险和金融风险的水平，而且能够通过加权平均后得出一个国家整体的投资风险水平。然而，ICRG 法仅衡量了东道国对外统一的风险水平，并未考虑不同国家对东道国投资的双边投资风险。以本文研究的南非为例，中国对南非的风险暴露程度和风险因子肯定与其他国家的风险暴露程度和风险因子不同。因此，对ICRG 法进行双边调整便是一项对外投资风险度量中必不可少的过程。

第一，政府稳定性。中国与南非建立外交关系以来，两国关系稳定发展。2009 年以来，中国成为南非最大的贸易伙伴和出口市场。2015年，在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，中国提出“十大合作计划”。南非是中国与非洲开展合作的重要基石。2015年，南非前总统祖马在国情咨文中高度评价中南全面战略伙伴关系和双方开展的重大合作项目。总体而言，南非的营商环境有利于中国企业开展投资活动。因此，在政府稳定性层面上，中南全面战略伙伴关系的建立有利于提升政府稳定性风险因子的分值。换言之，对中国而言，政府稳定性风险应相应降低。

图4 2000—2017年南非政治风险得分变化趋势

表3 2017年南非政治风险得分详细情况

表4 政治风险等级划分情况

第二，投资环境。相对于西方国家来说，中国在南非投资的年限较短，且中国企业在南非投资不像西方国家那样享有政策和制度优势。西方国家在南非投资的项目主要集中在服务业与金融业，这些行业是利润率相对较高的行业。中国在南非投资的项目主要是电力、矿产、轻工业制造等利润率较低的行业，而且这些行业是政策易变、不易受法律保护的行业。即便是在中南全面战略伙伴关系更加稳固、双边贸易投资政策更加健全的情况下，对于中国企业来说，南非的投资环境和状况并不乐观。因此，对中国而言，投资环境因子的分值应当降低，投资环境风险水平应相应提高。

第三，法律和秩序。相对于西方国家的企业来说，中国企业在南非还面临一项独特的风险，即与投资经营所在地的社区、商业协会等民间团体的沟通相对缺乏，导致当地民众对中国企业怀有抱怨心理，使得中国企业面临较大的社会与舆论压力。但事实上，中国企业为当地创造了大量的就业机会，持续开展技术培训，并给当地提供了先进的产品、服务与技术。因此，对中国而言，法律和秩序因子的分值应当降低，法律和秩序风险水平应相应提高。

四、中国企业对南非直接投资的政治风险管控

中国应在以下3 个方面采取措施，以提高中国企业对南非直接投资的政治风险管控水平。

第一，加强与南非中央政府层面的交流与合作。中国应加强与南非的经贸交流与合作，推动中南全面战略伙伴关系结出更多硕果。一要加强双边高级别交流会谈，增进彼此的了解和信任。二要完善中南双方的咨询机制，针对双边企业合作中的问题及时给予支持与指导。三要积极开展国际事务合作，密切同南非在重大国际和地区问题中的沟通和协调，提供更多的国际或区域公共产品，促进多边合作发展。

第二，加强与南非民间团体的沟通，营造积极的舆论氛围。中国企业对南非进行直接投资，在促进南非经济发展、提供就业岗位、加快产品与技术更新等方面发挥了积极作用。针对中国企业与投资经营所在地的社区、商业协会等民间团体缺乏沟通的问题，中国企业应积极与当地商业协会、劳动组织等民间团体加强沟通与合作，并与各类媒体加强交流，构建有利于企业发展的社会氛围。

第三，做好市场调研与投资环境分析工作。中国企业在南非投资要充分了解其投资环境和市场潜力。中国企业需要了解南非法律体系的特点，增强法律意识，保护投资活动的正当权益。南非的劳工风险相对较大，罢工运动层出不穷，这主要是由于南非工会组织势力强大、社会不平等现象突出。为了扭转社会不平等现象，南非出台了《黑人经济振兴法案》。中国企业在南非进行投资必须充分了解《黑人经济振兴法案》的各项细则，及时跟踪《黑人经济振兴法案》的实际执行情况及相关案例。中国企业在南非选择投资合作伙伴时，需要进行充分调研，以避免合作过程中不必要的纠纷。