◎张利洪 周 也

改革开放40以来，我国政府对发展学前教育的重要性的认识逐步增强，特别是2012年以来，在中央政府的主导下，全方位、体系化的政策不断出台并发挥出效应，实现了我国的学前教育事业加速发展。但从目前整体来看，学前教育依然是教育体系中的短板，还面临很多亟待破解的问题。

一、改革开放40年我国学前教育政策的历程

1.学前教育政策的形成期 （1978—1989年）

1979年7月至8月，教育部、卫生部、劳动总局、全国总工会和全国妇联联合召开了全国托幼工作会议，该会议针对园所数量少、保教质量低等问题而召开，会议建议国务院设立托幼工作领导小组。该会议拉开了 “文革”后规范学前教育发展的序幕。1979年11月8日，教育部印发的 《城市幼儿园工作条例》（试行草案）是改革开放后颁布的第一个幼教规章。1981年10月，教育部颁布了 《幼儿园教育纲要 （试行草案）》，该草案在幼儿教育领域起到拨乱反正、提高教育质量的作用。1983年9月21日，国家教委出台了 《关于发展农村幼儿教育的几点意见》。1987年10月，召开了全国幼教工作会议，这是建国以来第一次有关幼儿教育的专门会议。会议明确提出幼儿教育是一项社会公共福利事业，各级政府都应重视幼儿教育的改革与发展。这个时期最为重要的是1982年新宪法的颁布从国家根本大法上确立了学前教育制度。学前教育入宪，在世界宪法史中都不多见。该时期政策所涉及的范围较广，包括幼儿园教育教学、师资队伍建设、园所标准和卫生管理等，但未含幼儿教育经费投入的实质规定。遗憾的是，1978—1989年我国出台的学前教育专项文件皆为部门规章，层级低、效力差，无法强有力地推动学前教育事业发展。城市乡村实行双重标准，城乡发展不平衡在所难免。

2.学前教育政策的发展期 （1990—2009年）

随着中国社会主义市场经济体制的建立和国有企业的改革，我国的学前教育事业也在 “摸着石头过河”。该时期内，从外部来说， 《未成年人保护法》 《教师法》 《母婴保健法》 《教育法》 《预防未成年人犯罪法》和 《民办教育促进法》等法规相继出台，学前教育外部基本建成较为完善的法律体系。就学前教育自身来看，我国学前教育法制化建设迈上新台阶，其标志为 《幼儿园工作规程》和 《幼儿园管理条例》的出台实施。 《幼儿园工作规程》旨在 “加强幼儿园的科学管理，规范办园行为，提高保育和教育质量，促进幼儿身心健康”，系统规范了幼儿园内部工作。 《幼儿园管理条例》则是新中国成立以来，第一个经国务院批准颁发的学前教育行政法规。这一时期，虽有法制成果，但我国学前教育法治化建设推进缓慢，政出多门等因素导致学前教育政策法规未取得应有成效。2009年我国学前教育三年毛入园率仅为50.9%， “入园难”、 “入园贵”现象尤为突出。

3.学前教育政策的完善期 （2010—2018年）

2010年7月29日， 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年)》 (以下简称《纲要》)正式颁布。 《纲要》为我国发展学前教育指明了方向。继 《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》之后，2010—2018年间，我国出台了大批学前教育政策法规，其密度之大、数量之多，超过前30多年总和。政策内容涵盖教育教学、师资、财政资金、园所设施标准及卫生安全管理等，全面而具有针对性。通过三个 “三年行动计划”等行政政策和社会各界的共同努力，促使学前教育的普及率大大提高， “入园难”问题得到有效缓解。这近十年的发展成为改革开放后学前教育发展的最好时机，一个突出公益、普惠的学前教育公共服务体系已初步建立。截止2018年，全国学前教育毛入学率达到81.7%，相比1978年提高了70.4个百分点。

二、我国学前教育政策存在的问题

改革开放以来，我国幼儿园数量大幅度增加，学前教育资源得到有效扩充，幼儿入园机会得到保障。尽管如此，学前教育政策作为学前教育发展的护航者，还面临诸多亟待解决的问题。

1.学前教育政策对儿童权利关注不够

改革开放前，学前教育政策的主要目标是让更多的妇女走出家庭参与劳动、服务社会大生产。改革开放初期全面赶超的人才战略，虽然主要体现在高中和大学阶段中，但在学前教育领域也有所体现，最突出的是学前教育的政策目标的变化。1979年10月，国务院召集五个部门开会，讨论有关 “恢复和重建”学前教育的问题，当时并没有提及服务女性就业的目标，而是强调对“人才”的投资。2001年颁布的 《幼儿园教育指导纲要》是一份促进幼儿园素质教育、全面提高学前教育质量的指导性文件，体现了学前教育以儿童的全面和谐发展为本。至今，尽管我国将学前教育的政策目标从服务女性就业转变为人才培养，但学前教育政策目标仍未褪去工具性色彩，在定位上偏重于社会管理的需要而对儿童权利关注不够。

2.学前教育行政管理体系混乱

长期以来我国学前教育管理体制改革未能与财政体制和教育体制改革相配套，学前教育行政管理体系较为混乱。首先，政府职责总体定位不清晰。2010年以来，虽有政策明确提出“政府主导”，并对中央和地方政府的职责作了规定，但对于政府如何发挥主导作用未明确。其次，各层级政府间权责划分不合理。目前，我国实行 “地方负责，分级管理”的学前教育行政管理体制，但由于政府整体职责定位不清晰，对地方各级财权与事权分配未作刚性规定，特定层级政府在发展学前教育中的职、权、责、利不对称。再者，政府各部门间权责划分不明晰。现行政策对各部门之间的权责配置规定不够到位，导致权责交叉、多头管理、缺位越位、批管分离等问题突出。最后，学前教育行政管理机构和人员设置不健全。学前教育行政管理机构设置及其人员配置的缺位直接致使学前教育事业发展规划、组织领导和评估督导等难有保障。

3.多元主体协作机制未完全建立

2010年 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》提出发展学前教育 “必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举”的发展方针，但当前由政府、社会和市场三方参与的多元主体协作机制尚未完全建立，具体体现在两个主要方面：参与机制缺失与协作治理机制不足。就参与机制而言，政府具有政策优势和资源配置优势但难以充分及时了解公众需求，市场具有资源优势且能灵活把握公众需求但缺乏话语权和决定权，社会组织本应调和政府与市场失灵但现今还未发展成熟。就协作治理机制而言，当前学前教育的治理仍主要是以政府为主的治理模式，缺乏社会组织、家庭以及市场的参与，无法实现共治的目标。

4.学前教育财政投入不足

财政投入是学前教育事业发展的关键保障。2010年以来，中央财政共计投入5418.39亿元支持学前教育发展，投入额逐年递增。但衡量学前教育财政投入水平的高低，不仅要看对学前教育的财政投入总量，还要分析学前教育投入在各项事业中所占的比重。其常用指标包括：学前财政性教育经费占学前教育总经费的比例、学前财政性教育经费占财政性教育总经费的比例以及学前财政性教育经费占GDP的比例。学前教育财政性教育经费占学前教育总经费的比例从2010年的33.56%增加到2016年的47.30%。同时期，经合组织 （OECD）国家政府对学前教育经费投入的比例保持在80%以上。2016年，学前教育在校生人数在各阶段教育在校生人数总和中占比17.13%，处于第二位。但各阶段教育财政性教育经费投入中学前教育占比最低，仅为4.55%，远低于其他教育阶段水平。2010年以来，我国学前教育财政投入占GDP的比例逐步上升，2016年达到0.18%，但是远低于同时期OECD国家0.5%左右的平均水平。从上述相对量的比较来看，我国学前教育财政投入虽有上增 （尤其是2010年 《纲要》颁布以后），但其所占比重仍然偏低。这表明我国学前教育可以利用的社会公共资源较少，政府及社会对学前教育的重视和投入非常有限。

5.幼儿教师相关政策乏力

改革开放40年，幼儿教师队伍获得了空前发展。1978年，全国幼教教职工数为46.9万人，其中专任教师27.75万人；2017年，全国幼教教职工数为419.29万人，其中专任教师243.21万人。随着幼儿教师数量增多，全国幼教教职工数和在园幼儿数的比值也趋于合理。幼儿教师的职称结构、性别结构也在逐步优化。幼儿教师队伍建设的成绩斐然，但诸多问题仍旧存在，主要表现在：教师质量不高、合格教师供给不足，教师地位和待遇偏低、队伍不稳定等。相应问题没有得到改善的主要原因是未有相应政策进行严格规范和保障。学前教师相关政策的缺失主要表现在学前民办教师、农村学前教师以及学前教师编制政策问题这三个方面。学前教育的师资力量是学前教育蓬勃发展的必要条件之一。如若不解决好幼儿教师师资队伍的问题，我国学前教育的发展必将受到影响。

三、我国学前教育政策的未来展望

1.以服务于学龄前儿童的权利为旨归

联合国 《儿童权利公约》提出：“关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”树立以 “儿童本位”为核心的儿童意识已成为世界的共识。目前，在我国，儿童意识还未完全融入地方决策、融入教育理念、融入民众意识、融入大众文化。我国学前教育政策应以保障学龄前儿童的权利为主旨，与此同时，实现追求个体发展的内在目的与促进社会发展的外在目的的平衡与融合。学前教育政策、规范和行动方案，均应首要将学前教育的目的、任务立足于幼儿生存权、发展权、参与权和受保护权，以内在目的的实现承托外在目的。

2.完善学前教育行政管理体制和协作机制

2017年出台的 《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》和 《关于深化教育体制机制改革的意见》明确提出了建立健全 “国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制。这一管理体制理顺和明确各级政府学前教育的发展职责，提升管理责任主体重心，以强化政府领导、组织、统筹和保障能力。为了落实 “意见”要求，增强县级教育部门对于学前教育的领导和服务能力，建议立法规定各县教育部门设学前教育专干一名。由于学前教育事业涉及诸多部门，以 《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》为例，涉及教育、编制、发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设、人力资源社会保障、物价、卫生健康、民政、市场监管、金融监管、党委政法委等共计十余个部门，政出多门，难以协调。因此，建议国务院设立一个学前教育工作综合委员会，常设机构设在教育部，以协调相关事务。

3.构建多元主体参与、合作共治的学前教育格局

我国正在建立政府主导、社会参与、公办民办并举的学前教育新格局，在新格局里，须要平衡家庭、国家和社会三者的角色。公办幼儿园应发挥保基本、兜底线、引领方向的作用。在适当范围内应激发社会与市场的活力，探索多种形式的公私合营模式以推进新时期学前教育供给侧改革，弥补现阶段普惠性学前教育的资源短缺。家庭是社会的基本细胞，基于血缘的固有纽带和依恋关系是学前儿童始终最为需要的，决定了学前教育只是家庭养育与教育功能的补充。也就是说国家、社会不能随意僭越和进入家庭的范围，破坏家庭教育的自然性和完整性。1939年的 《幼稚园规程》规定幼稚园教育之目的为 “协助家庭教养幼稚儿童，并力谋家庭教育的改进”。在学前教育国家化的进程中确立如此定位其实是妥当的，在学前教育的立法中，平衡家庭、政府和社会的学前教育职能考验立法者的政治智慧。

4.建立学前教育财政投入保障强力机制

建立学前教育财政投入长效保障机制，要厘清各级政府财政责任。在各级政府责任的划分上，中央政府设立专项基金，承担农村地区、贫困地区家庭经济困难幼儿的资助责任，同时加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度。县级政府要切实承担起学前教育财政投入的主体责任，与此同时，省级政府也要加大统筹力度，要科学地预测出本地学前教育所需要的教育经费总量和自己实际的供给能力，落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准，合理确定并动态调整拨款水平。形成政府、家庭和社会共同参与的成本分担机制。学前教育中央立法和地方立法都需在公共财政投入方面来“硬”条款，保证发展学前教育有钱花，并把钱花在刀刃上。明确建立贫困儿童学前教育资助制度，其目的在于修复家庭教育功能，保证贫困儿童有幼儿园可上。

5.政策为先，增强幼儿教师队伍建设

首先，在学前师资培养和引进方面，要做到有计划、有规范。目前看来，我国已制定了幼儿教师教育质量保障的系列政策，但幼儿教师教育依然差强人意。因而，建议建立严格督导制度，切实规范培养机构的办学过程，从根本上确保幼儿教师培育质量。其次，长期以来，幼儿教师职称评定都是参照小学教师职称评定标准，没有充分考虑到学前教育和幼儿教师的特殊性。国家应根据学前教育的特殊性，明确我国幼儿教师的专业身份和法律地位，考虑将幼儿教师职称从中小学教师职称中独立出来，以体现学前教育的特殊性和独特性。