贾 宁（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

薛 杨（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

张 捷（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

张晶晶（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

王 欢（北京建筑大学建筑与城市规划学院 北京 100044）

霍晓卫①（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

文物资源的丰富度是历史文化名城（以下简称“历史名城”或“名城”）认定和申报的必要条件。《文物保护法》中定义历史文化名城是“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市”。截至目前，在国务院公布的134座国家历史文化名城③根据住建部相关资料统计，除国务院公布的134座国家历史文化名城以外，包括湖南、浙江、安徽、辽宁在内的部分省份还根据本省文化资源情况，陆续公布了176座省级历史文化名城。中，按照城市行政级别划分，包括4座直辖市、89座地级城市以及41座县级城市，保存有大量价值突出、内涵丰富的珍贵文物，以及各类集中连片、连线的区域性文物资源。这些文物是历史名城得以存在的基本资源，是名城历史文化价值的核心物质载体，也是塑造名城特色文化空间的重要基础。

然而，我国的历史名城在申报成功以后，往往是实施多、评估少，全国范围内开展过的名城管理与实施评估检查等工作中④由住房城乡建设部和国家文物局联合组织开展、针对全国范围内名城保护工作的大规模评估检查有过两次，分别在2011年与2017年。，又多针对名城风貌管控与历史文化街区保护等方面，而涉及文物保护的内容则较少。可以说，无论是在制度层面还是实践层面，均未进行过针对名城文物保护的综合评估，导致名城文物管理的实际状况未能得以明确。

近年来，国家从顶层设计出发，不断提高了对文物保护利用的重视程度，2016年以来陆续出台了《关于进一步加强文物工作的指导意见》《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》《关于加强文物保护利用改革的若干意见》等重要文件，对各项文物保护利用提出了全面的深化要求。在这样的形势下，亟需从遗产保护与社会经济统筹发展的角度，对名城文物保护的现状问题与开展趋势进行深入梳理。而通过开展科学评估的方式，不仅有利于掌握名城文物保护的实际情况，更能发挥“以评促改、以评促建”的作用，督促各级政府明确名城保护的主体意识与问题意识，不断提高名城文物保护管理的综合水平。

2016-2018年，北京清华同衡遗产保护与城乡发展研究中心先后承担了国家文物局委托开展的“历史文化名城文物保护评估研究课题”（2016-2017）与“历史文化名城文物保护评估试点项目”（2017-2018）。为了保证试点结果的相对集中度与完整性，课题组统一选取了40座县级名城⑤本次评估开展时间为2017年11月-2018年9月，不含2018年5月最新公布的第134座历史文化名城——河北省蔚县，即第41座县级国家历史文化名城。开展文物保护评估（图1）。通过书面评估与现场复核⑥现场复核的县级名城为正定、凤凰、镇远、会泽、大理、歙县、寿县、宜兴、蓬莱、平遥、新绛。相结合的方式，系统了解了县级名城在文物资源管理、文物本体及环境保护、文物资源利用及体制机制管理等方面的开展情况、成功经验及存在问题。现将评估报告简述如下：

表1 40座县级名城公布时间

一、资源摸底：县级名城与文物分布统计

（一）县级名城概况

1982年、1986年、1994年所公布的三批国家级名城中，县级名城的数量分别为2座、9座、16座，占各批次名城总数的比例分别是0.8%、24%、43%。2001年以来通过各地的主动申报，又陆续增补了13座，如近年增补的高邮、龙泉等皆为县级城市（见表1）。根据笔者了解的情况，仍有不少县级城市正在积极申报名城或者有申报的意愿，可以预见，未来县级名城数量仍会不断增加。

从40座县级名城的空间分布⑦我国依据不同区域经济社会发展水平，将全国范围分为东部、中部、西部、东北部。来看（图2），西部地区县级名城16座，涉及8省区，主要集中在新疆、四川、云南；东部地区县级名城12座，涉及6省，主要集中在山东、江苏、浙江；中部地区县级名城11座，涉及6省，主要集中在山西、安徽；东北地区县级名城仅有1座。总体来看，山东、河南、江苏、安徽、云南、四川、新疆等文物资源大省，集中分布了较多的县级名城（图3）。

（二）县级名城文物资源

根据来自地方的数据统计，在40座县级名城中，含全国重点文物保护单位273处、省级文物保护单位625处、市县级文物保护单位5154处、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物14336处⑧各级不可移动文物在下文中将相应地分别简称为“国保”“省保”“市县保”“登记不可移动文物”。。各级文物保护单位总量与登记不可移动文物数量的比例关系约为3:7。而根据国家文物局《关于加强尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护工作的通知》里提到的，全国范围内各级文物保护单位总量与登记不可移动文物总量的比例关系约为2:8（图4）。在40座县级名城中，文物保护单位占不可移动文物总数比例超过20%的名城有30座⑨伴随着各级政府对文物认定工作越来越重视，第三次全国文物普查（以下简称“三普”）结束后，不少登记不可移动文物被公布为文物保护单位，尤其以县级文物保护单位居多，如镇远、库车、寿县、青州、新绛、钟祥等城市的县保数量都已超文物总数的50%。对于这种情况，部分地方文物工作者承担着较大的文物资源管理压力，如新绛三普后县保总数达到661处，在日常文物工作中面临着文物安全监管的巨大责任压力。（图5），说明在县级名城文物资源结构中，文物保护单位的占比高于全国水平，体现了重要文物的集中度。

历史文化名城一般会划定历史城区与历史文化街区范围，为能够掌握县级名城中文物资源的分布情况，课题组尝试让资料填报单位梳理了文物资源的空间分布信息。根据填报资料粗略统计，40座县级名城中，分布在历史城区及历史文化街区内的文物数量为3700余处，约占所有县级名城文物总数的18%（见表2）。

具体到各座城市来说，该比例较低者如邹城、都江堰、阆中、钟祥、新绛等地在1%～5%之间，比例较高者如镇远、巍山、祁县、高邮、常熟等地均超40%。一般来说，县级名城历史城区范围往往不大，如镇远6平方千米、巍山2平方千米、祁县0.5平方千米、高邮4平方千米、常熟2.4平方千米，这些对于面积可达数千平方千米的市域面积来说比例不足1%，比重极低。可见对于名城来说，文物资源在空间范围上的集聚性特点是非常显著的，这对城市中的文物管理工作提出了较高的要求。

表2 40座县级名城不可移动文物的空间分布数量统计

二、全面观察：名城中常规性文物工作的开展

名城文物保护工作的开展，应首先完成全国文物工作框架下的常规性文物事项。本次评估首先对这一层次问题给予反馈。

（一）文物资源管理

1.文物登录与信息管理的规范化成为趋势

三普结束以来，多数县级名城在文物认定及名录公布、保护范围公布、文物“四有”工作等方面加强了管理的规范程度，具体表现为：

近七成县级名城能够通过政务信息平台向社会公开相关文物信息。三普成果、不断更新的各批次文物保护单位名录、文物保护范围与建设控制地带划定文件等的公布，具有常态化、规范化、连续性的特点。少数城市对于不可移动文物的定级工作开展较为迟缓，以至于在三普结束以后的数年间，从未开展文物申报定级工作，部分城市中诸如府衙旧址、城隍庙等对于历史城市格局建制具有标志意义的建筑，还仅是登记不可移动文物级别。

县级名城文物“四有”工作整体实施情况尚可（见表3），其中国保和省保“四有”工作相对完备，县保“四有”工作完成程度不一，相对来说“保护范围划定”“文物标志设立”的完成度优于“建立文物档案”“设置管理机构”。普遍存在的具体问题包括：文物保护范围划定还未能实现全面覆盖；县保单位不少存在“三普档案充文物档案”的情况，未能按照文物保护档案要求编制专门档案；文物管理机构的设立率普遍偏低、状况不明晰等⑩参与现场复核工作的专家从规范化角度提出了一些建议和意见，包括：1）文物保护区划划定的科学性需要加强（尤其是城市核心建设区域中，“外扩X米”的划定方式与城乡规划的衔接性不高）；2）区划范围的图纸化、坐标化需要加强（不少仅有文字描述）；3）文物保护标志内容表述不标准（公布单位、公布时间、立牌时间的规范化表述需要加强）。。

表3 40座县级名城文物保护单位“四有”评估情况

⑪ 受填报数据不完整性所限，此处仅通过地方是否能够提供明确的县级文物保护单位划定及公布的正式政府文件，来判断地方对县保文物区划划定工作的开展情况。

2.工作开展的精细化、主动性有待加强

在开展专题性文物调查、文物资源信息社会共享、划定地下文物埋藏区、登记不可移动文物档案及标志设立方面，多数县级名城开展力度有限，具体表现为：

继大规模、综合性、全国性三普之后，仅10座县级名城组织开展了专题类文物调查或区域性文物调查，对地方性文物资源形成了重要补充。专题类文物调查针对水文化遗产、古民居建筑、老字号文物、宗教文物、革命文物、石刻文物、茶马古道文物等不同类型文物开展了相关调查；区域性文物调查或是针对全域文物安全情况开展复查，或是针对贫困村、地质灾区等特殊区域内的文物资源进行调查。这些调查工作不具备常态性、定期性、制度性特点，更多地体现了小规模、不定期、政策驱动、因地而设等特点。

在推动不可移动文物信息资源社会共享方面，除了地方政府门户网站，少部分城市（5座）主动建立了地方历史文化遗产网站或核心博物馆门户网站⑫如：宜兴文物网http：//www.yxwbw.com 由宜兴市文物管理委员会办公室设立；曲阜文博网http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委员会设立；绩溪博物馆网站http：//www.jiximuseum.cn 由绩溪县文物管理局、绩溪县博物馆设立。 新绛、高邮、青州。 常熟、寿县、都江堰、阆中、韩城。 本文提及的低级别文物是指县保单位文物和登记不可移动文物。，类似的网站都是由文博单位投入专业力量予以维护管理，能够及时更新文物资源信息或文物工作热点，具有较好的综合性、专业性和权威性，与社会互动关系良好。

县级名城地下文物埋藏区的划定并不突出，仅有3座名城⑬如：宜兴文物网http：//www.yxwbw.com 由宜兴市文物管理委员会办公室设立；曲阜文博网http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委员会设立；绩溪博物馆网站http：//www.jiximuseum.cn 由绩溪县文物管理局、绩溪县博物馆设立。 新绛、高邮、青州。 常熟、寿县、都江堰、阆中、韩城。 本文提及的低级别文物是指县保单位文物和登记不可移动文物。划定并公布了城市地下文物埋藏区，5座名城⑭如：宜兴文物网http：//www.yxwbw.com 由宜兴市文物管理委员会办公室设立；曲阜文博网http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委员会设立；绩溪博物馆网站http：//www.jiximuseum.cn 由绩溪县文物管理局、绩溪县博物馆设立。 新绛、高邮、青州。 常熟、寿县、都江堰、阆中、韩城。 本文提及的低级别文物是指县保单位文物和登记不可移动文物。通过开展地下文物考古勘探调查等专项工作，具备有一定的划定工作基础。而更多的县级名城在城市考古勘查方面未能进行相关工作，对地下文物埋藏区的认知也存在较大不足。

设立登记不可移动文物标志方面，仅有12座县级名城有所行动，但完成进度不一。各地标志牌缺乏统一形式设计和规范化内容表达，存在“文物控制单位”“不可移动文物”“文物保护一般单位”“文物保护点”等多种不同的叫法（图6），甚至出现将登记不可移动文物直接挂牌为“文物保护单位”的情况，反映了地方对这一级别文物的认知不够清晰。

（二）文物保护

1.文物本体保护重排险修缮、弱日常维护

多数县级名城比较重视开展文物排险修缮工程和防范应对文物安全事件，而日常保养及基层安全防护的制度性建设不足，具体表现在：

（1）半数县级名城能够主动开展市县保文物排险修缮

在主要围绕国保、省保实施文物排险修缮的同时，不少城市（21座）能够兼顾开展市县保文物本体的排险修缮（图7），是当地政府履行本级文物保护职责的表现。现场复核中发现，排险修缮过程中存在部分技术和程序问题，如未经程序报批而擅自更改修缮方案、不能及时发现安全隐患（如承重柱体存在弯曲）等。

（2）低级别文物⑮如：宜兴文物网http：//www.yxwbw.com 由宜兴市文物管理委员会办公室设立；曲阜文博网http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委员会设立；绩溪博物馆网站http：//www.jiximuseum.cn 由绩溪县文物管理局、绩溪县博物馆设立。 新绛、高邮、青州。 常熟、寿县、都江堰、阆中、韩城。 本文提及的低级别文物是指县保单位文物和登记不可移动文物。易发生文物安全事件

近三成（11座）县级名城发生过威胁文物安全的不良事件，主要集中在毁坏文物本体、偷盗文物部件、周边开展违法建设、违法拆毁文物、发生文物火灾等类型，其中涉及市县保的情况居多。发生安全事件的，相关文物部门能够依法采取措施予以制止或惩治。

（3）文物日常保养维护的制度化落实总体上不足

主动制定有文物保养维护制度的县级名城有14座，可分为两类：1）针对县域所有文物的保养维护，如《蓬莱市文物保护管理制度》《喀什市文管所文物保养维护制度》《雷州市文物保养维护制度》《集安市文物维护制度》等；2）针对特定类型或重要区域文物的日常保养维护，如《敦煌市文物管理局田野文物保养维护制度》《平遥城墙保养维护工作管理办法》《正定县文物保管所古建筑保养维护制度》《临海台州府城文化旅游区景观建筑物维护保养规定》《青城山—都江堰风景名胜区古建筑维修维护管理标准》《三孔及外林古建筑群日常保养维修实施计划》等。不过目前这些制度多以文物局、文管所的名义制定，部分为内部管理使用文件，尚未形成正式的制度。

（4）文物安全责任书签订多有落实，文物保护管理员制度建设仍需加强

多数县级名城能够认真执行文物安全责任书“年年签订、层层签责”，一些城市能够在责任书中清晰明确行政管辖范围内的“文物名录”，实施名单式管理，并将登记不可移动文物保护责任内容予以纳入。部分城市通过政府购买服务、有效落实文物保护管理员制度，如大理、宜兴由政府正式聘用文保人员，并开展具体业务技术指导、制定考核管理办法。凤凰、寿县等通过设立公示栏、公示牌等形式，落实文物保护管理员职责公示制度。

2.文物环境整体保护是薄弱环节

县级名城中，文物环境整治、涉建项目行政审批力度不显著，尤其是针对低级别文物更为少见，具体表现为：

整体来看，文物环境整治工程的实施力度（40%县级名城）远低于文物本体保护工程（80%县级名城），其中市县保环境整治实施力度又远低于国保、省保环境整治，仅有少量城市开展过针对市县保文物的环境整治（图8），登记不可移动文物环境整治则缺少专门的实施工程及工作措施。从各地的实际做法来看，由于登记不可移动文物环境与名城历史环境具有紧密联系，古城风貌保护整治修缮、历史文化街区整治修缮、传统村落保护工程、创建文明城市、创建卫生城市等整体性的文化遗产工程和其他城乡环境治理工作，客观上也能够优化登记不可移动文物的周边环境。

在涉建项目审批问题上，县级名城文物涉建项目审批主要仍以国保、省保为主，由县级文物部门独立审批市县保涉建项目的情况较少（仅有3座），反映了涉建项目审批在县级名城文物管理中较为薄弱（图9）。现场发现存在部分建设活动未批先建、居民自建房无序控制的情况。结合市县保文物保护范围及建设控制地带划定工作亦不全面的情况，市县保文物环境在城市建设中能否得到有效保护，需要予以关注。

（三）文物利用

1.名城内博物馆建设的整体覆盖面相对较好

县级名城博物馆类型主要为地方综合性县级博物馆和主题展示性博物馆两类（见表4）：前者覆盖率为75%，其中国家一级博物馆1座（青州）、二级博物馆2座（寿县、常熟）、三级博物馆8座（平遥、龙泉、歙县、长汀、钟祥、雷州、大理、韩城、敦煌、伊宁）；后者覆盖率为60%，其中国家一级博物馆1座（瑞金中央革命根据地纪念馆）、三级博物馆3座（平遥县中国票号博物馆、平遥县双林寺彩塑艺术馆、曲阜市孔子博物院）；同时拥有两类博物馆的县级名城有15座。超过两成县级名城（10座）尚未设立县级综合性博物馆（含正在筹建）的情况需要重视。

2.宣传展示水平较为不均衡

在依托博物馆进行名城价值展示方面，各地博物馆展陈内容、技术手段和服务水平良莠不齐、甚至是两级分化。有的⑯如寿县楚文化博物馆、蓬莱古船博物馆、镇远历史文化名城博物馆、瑞金中央革命根据地纪念馆、青州博物馆等，展陈水平都较好。具备较好的行业水准，同时其他名城也存在“有藏品无场馆”“落后的文物陈列室条件”“县级博物馆无地方通史展陈”等情况。多数博物馆存在问题主要有：1）综合博物馆展陈定位失准，展览主题不能综合反映名城价值特色；2）拘泥罗列式的单一展陈，研究基础和阐释力度不足；3）展陈设施和展陈技术较落后，整体质量不高。

表4 县级名城内综合性与主题展示性博物馆设立情况

除了完成常规文化遗产主题日宣传活动以外，还有18座县级名城主动开展不同类型的名城主题性文化展示活动，包括城市主题文化展览、文化旅游活动、特色文化活动等⑰如韩城市开展“走进史圣故里 体验黄河文化”研学活动，其中包括司马迁祠墓、文庙、城隍庙等文保单位。 如瑞金中国功能红军学校旧址利用为瑞金上阳书画院、浚县文庙利用为国学活动中心、凤凰三潭书院被利用为青少年活动中心、会泽文庙利用为会泽一中校史馆等。 如正定马家大院利用为元曲博物馆、宜兴瀛园利用为昆曲展演场所、凤凰谭自平故居利用为苗绣苗银非遗传承场所、常熟赵用贤宅利用为古琴馆非遗展示等。，对县级名城文化魅力和文物工作成效有所展示宣传。

3.名城文物工作与文化旅游的联系较为密切

优势文物资源对名城的文化旅游品牌、文化旅游形象往往能够形成重要支撑，包括：1）具有突出品牌价值与美誉度的文物资源，如世界文化遗产、国家考古遗址公园、知名度较高的重点文物等；2）文物及其周边环境的整体观赏性鲜明，如传统民居、特色寨堡等；3）主题性特征突出，如革命文物、名人故居、工业遗产、古代手工业遗产等。

县级名城以文物作为主要载体的4A及5A旅游景区中，独立式文物景区景点有18处，城景一体式景区有8处。文物部门与景区利益相关者（包括旅游管理部门、景区运营公司、私人经营者等）之间能够通过采取一定的协调沟通和统筹管理，如蓬莱市在对蓬莱水城古船遗迹进行系统的保护、研究基础上，设立了蓬莱古船博物馆（位于蓬莱阁景区），“出土古船”是古船馆的核心展示内容，“古登州港”和“船业史话”是其重要的展示板块，以古登州港与出土古船为主题的专业性遗址博物馆成为了蓬莱阁景区文化基因呈现的重要窗口，有效地促进了文物保护与社会经济效益双赢。日常养护修缮、文物安消防工程、文物展示项目、文化主题日活动、文物游客承载量制定等扎实的文物保护管理工作为文化旅游景区提供了良好的运营基础和旅游参观质量。

4.文物功能更新反映社会公益性导向

除了游览展示功能以外，县级名城文物功能更新类型达5项的城市有5座，3～4项的城市有8座，1～2项的城市有19座。各类更新功能在各县级城市出现的频率依次参见图10。

14座县级名城存在文物使用为“教育教学场所”的情况，如中小学校、机关教育机构、社会教育机构（如国学教育基地、青少年活动中心）等⑱如韩城市开展“走进史圣故里 体验黄河文化”研学活动，其中包括司马迁祠墓、文庙、城隍庙等文保单位。 如瑞金中国功能红军学校旧址利用为瑞金上阳书画院、浚县文庙利用为国学活动中心、凤凰三潭书院被利用为青少年活动中心、会泽文庙利用为会泽一中校史馆等。 如正定马家大院利用为元曲博物馆、宜兴瀛园利用为昆曲展演场所、凤凰谭自平故居利用为苗绣苗银非遗传承场所、常熟赵用贤宅利用为古琴馆非遗展示等。。14座县级名城存在文物使用为“非物质文化遗产传习场所”的情况，用于戏曲传习展演、传统工艺技艺展示、传统体育项目传习等⑲如韩城市开展“走进史圣故里 体验黄河文化”研学活动，其中包括司马迁祠墓、文庙、城隍庙等文保单位。 如瑞金中国功能红军学校旧址利用为瑞金上阳书画院、浚县文庙利用为国学活动中心、凤凰三潭书院被利用为青少年活动中心、会泽文庙利用为会泽一中校史馆等。 如正定马家大院利用为元曲博物馆、宜兴瀛园利用为昆曲展演场所、凤凰谭自平故居利用为苗绣苗银非遗传承场所、常熟赵用贤宅利用为古琴馆非遗展示等。。14座县级名城存在文物使用为“社区服务场所”的情况，包括社区或乡村服务办公场所、社区或乡村文化场所（图书室、村史馆）、社区或乡村活动场所等。13座县级名城存在文物使用为“城市文体活动场所”的情况，主要是文物所在的开敞空间作为城市公园、绿地、广场等。12座县级名城存在文物使用为“各类机构办公场所”的情况，涉及社会机构办公、企业机构办公、政府机关办公等情况⑳如汀州府学乡贤祠作为名城委办公场所、大理双廊魁星阁作为双廊书画协会办公场所、代县周玳官邸利用为图书馆、曲阜慎修堂作为工商银行办公接待等。 如浚县世袭翰林院利用为浚县憨刀文创园等。 如正定县文物管理局、曲阜市文物局、歙县文物事业管理局、镇远县文物管理局等。 如寿县文物管理局、绩溪县文物管理局、阆中市文物管理局等。 如凤凰县文物管理局下设有凤凰县文物管理所和凤凰县区域性防御体系文化遗产保护中心；大理文化遗产局下设大理市文物保护管理所、大理市非物质文化遗产保护管理所、大理市博物馆；曲阜市文物局下设文物管理委员会、文物稽查大队、孔子博物馆；镇远、平遥等地依托国保单位管理，设立了多处文物保护单位的管理处等；蓬莱古船博物馆从2012年至2016年，专业技术人员由2人增加为17人，保障了博物馆管理工作和展陈水平；等等。 如平遥县、代县、临海市、歙县、雷州市等。。8座县级名城存在文物使用为“经营服务场所”的情况，包括客栈经营、茶馆经营、特色产品售卖等。2座县级名城存在文物使用为“文化创意场所”的情况㉑如汀州府学乡贤祠作为名城委办公场所、大理双廊魁星阁作为双廊书画协会办公场所、代县周玳官邸利用为图书馆、曲阜慎修堂作为工商银行办公接待等。 如浚县世袭翰林院利用为浚县憨刀文创园等。 如正定县文物管理局、曲阜市文物局、歙县文物事业管理局、镇远县文物管理局等。 如寿县文物管理局、绩溪县文物管理局、阆中市文物管理局等。 如凤凰县文物管理局下设有凤凰县文物管理所和凤凰县区域性防御体系文化遗产保护中心；大理文化遗产局下设大理市文物保护管理所、大理市非物质文化遗产保护管理所、大理市博物馆；曲阜市文物局下设文物管理委员会、文物稽查大队、孔子博物馆；镇远、平遥等地依托国保单位管理，设立了多处文物保护单位的管理处等；蓬莱古船博物馆从2012年至2016年，专业技术人员由2人增加为17人，保障了博物馆管理工作和展陈水平；等等。 如平遥县、代县、临海市、歙县、雷州市等。。

（四）体制机制

1.强法规政策保障、弱技术规范指导

近七成县级名城制定有地方性文物法规政策，包括：1）县级地方政府颁布的地方性文物保护管理办法；2）上级政府人大机构制定的古城保护条例，如《歙县徽州古城保护条例》《淮南市寿州古城保护条例》《四川省阆中古城保护条例》等；3）特定类别文物或重要文物保护管理办法，如《新绛县人民政府关于全县古民居保护管理办法》《绩溪县古村落、古民居保护管理暂行办法》《关于印发悬泉置遗址保护管理办法的通知》《库车县苏巴什佛寺遗址保护管理办法》《寿县古城墙保护管理办法》等；4）名城保护管理条例、历史文化街区保护相关措施等。

仅有6座县级名城制定了适用于本地文物保护的技术性规范文件，如《祁县文物旅游局文物消防安全标准化管理制度》、平遥古城传统民居保护修缮及环境治理的《管理导则》与《实用导则》、《大理市白族民居修建导则》等。导则一般采取通俗易懂的图解方式，帮助相关部门以及房屋所有者更好地理解修缮技术、材料使用等规范性要求，以及需要履行的行政手续。

2.文物部门职能独立性程度各有不同

县级名城中（以下统计截至2018年9月），作为政府工作部门、政府直属机构（参公事业单位）或政府议事协调机构的正科级建制文物部门有12个㉒如汀州府学乡贤祠作为名城委办公场所、大理双廊魁星阁作为双廊书画协会办公场所、代县周玳官邸利用为图书馆、曲阜慎修堂作为工商银行办公接待等。 如浚县世袭翰林院利用为浚县憨刀文创园等。 如正定县文物管理局、曲阜市文物局、歙县文物事业管理局、镇远县文物管理局等。 如寿县文物管理局、绩溪县文物管理局、阆中市文物管理局等。 如凤凰县文物管理局下设有凤凰县文物管理所和凤凰县区域性防御体系文化遗产保护中心；大理文化遗产局下设大理市文物保护管理所、大理市非物质文化遗产保护管理所、大理市博物馆；曲阜市文物局下设文物管理委员会、文物稽查大队、孔子博物馆；镇远、平遥等地依托国保单位管理，设立了多处文物保护单位的管理处等；蓬莱古船博物馆从2012年至2016年，专业技术人员由2人增加为17人，保障了博物馆管理工作和展陈水平；等等。 如平遥县、代县、临海市、歙县、雷州市等。；属于副科级建制（二级局）的文物部门有13个㉓如汀州府学乡贤祠作为名城委办公场所、大理双廊魁星阁作为双廊书画协会办公场所、代县周玳官邸利用为图书馆、曲阜慎修堂作为工商银行办公接待等。 如浚县世袭翰林院利用为浚县憨刀文创园等。 如正定县文物管理局、曲阜市文物局、歙县文物事业管理局、镇远县文物管理局等。 如寿县文物管理局、绩溪县文物管理局、阆中市文物管理局等。 如凤凰县文物管理局下设有凤凰县文物管理所和凤凰县区域性防御体系文化遗产保护中心；大理文化遗产局下设大理市文物保护管理所、大理市非物质文化遗产保护管理所、大理市博物馆；曲阜市文物局下设文物管理委员会、文物稽查大队、孔子博物馆；镇远、平遥等地依托国保单位管理，设立了多处文物保护单位的管理处等；蓬莱古船博物馆从2012年至2016年，专业技术人员由2人增加为17人，保障了博物馆管理工作和展陈水平；等等。 如平遥县、代县、临海市、歙县、雷州市等。；属于文广新或文旅部门系统的文物职能股室有15个。可以看出，地方文物部门在建制级别、职能权限等方面的不同，反映了地方文物部门行政职权独立性上的差异（图11）。

在现场工作中了解到，不同县级名城文物队伍建设之间的差距客观存在。部分城市在文物行政部门下能够设立不同的文物事业编制单位，人员编制数量和专业技术职称有所保障，文物专业队伍素质相对较强㉔如汀州府学乡贤祠作为名城委办公场所、大理双廊魁星阁作为双廊书画协会办公场所、代县周玳官邸利用为图书馆、曲阜慎修堂作为工商银行办公接待等。 如浚县世袭翰林院利用为浚县憨刀文创园等。 如正定县文物管理局、曲阜市文物局、歙县文物事业管理局、镇远县文物管理局等。 如寿县文物管理局、绩溪县文物管理局、阆中市文物管理局等。 如凤凰县文物管理局下设有凤凰县文物管理所和凤凰县区域性防御体系文化遗产保护中心；大理文化遗产局下设大理市文物保护管理所、大理市非物质文化遗产保护管理所、大理市博物馆；曲阜市文物局下设文物管理委员会、文物稽查大队、孔子博物馆；镇远、平遥等地依托国保单位管理，设立了多处文物保护单位的管理处等；蓬莱古船博物馆从2012年至2016年，专业技术人员由2人增加为17人，保障了博物馆管理工作和展陈水平；等等。 如平遥县、代县、临海市、歙县、雷州市等。。而有些城市仅设有文物保护管理所负责全县的文物工作，在人员编制和专业技能方面捉襟见肘。

3.文物决策侧重专家咨询、社会意见征求的做法尚不普遍

在专家咨询方面，有的名城㉕如汀州府学乡贤祠作为名城委办公场所、大理双廊魁星阁作为双廊书画协会办公场所、代县周玳官邸利用为图书馆、曲阜慎修堂作为工商银行办公接待等。 如浚县世袭翰林院利用为浚县憨刀文创园等。 如正定县文物管理局、曲阜市文物局、歙县文物事业管理局、镇远县文物管理局等。 如寿县文物管理局、绩溪县文物管理局、阆中市文物管理局等。 如凤凰县文物管理局下设有凤凰县文物管理所和凤凰县区域性防御体系文化遗产保护中心；大理文化遗产局下设大理市文物保护管理所、大理市非物质文化遗产保护管理所、大理市博物馆；曲阜市文物局下设文物管理委员会、文物稽查大队、孔子博物馆；镇远、平遥等地依托国保单位管理，设立了多处文物保护单位的管理处等；蓬莱古船博物馆从2012年至2016年，专业技术人员由2人增加为17人，保障了博物馆管理工作和展陈水平；等等。 如平遥县、代县、临海市、歙县、雷州市等。设立了专门的文物专家库、专家组、专家团，主要咨询方向有名城保护、文物工程技术咨询、学术研究支撑等，并通过政府正式程序予以认定、聘用。在公众意见征求上，代县在《代州古城保护条例》一事上通过座谈会形式向社会公众征求意见，巍山县拱辰楼修复工作指挥部通过意见征求会、发放民意调查表、召开听证会等形式向社会公众广泛征求意见，曲阜市在明故城古泮池片区改造工程一事上通过专家论证会、入户走访形式向社会公众征求意见等。

4.社会力量参与文物保护利用兼有地区整体推导和偶发个案实践

部分城市制定了具体的管理政策办法，从省级到地级再到县级城市，整体加以引导，如山西、安徽、广东等地由省市层面统一布局，依托山西省古建筑、徽派古建筑以及岭南贫困村乡土建筑推行文物认领认养制度、公布社会力量参与清单（见表5）。部分城市虽未能形成整体工作局面，但在具体个案实践上也有一定探索，如浚县、钟祥、蓬莱、会泽等多地文物部门在工作实践中，允许社会资金（包括企业出资、社会捐资）按照一定的协议内容参与文物的保护、利用与经营管理，提供政策条件吸纳社会团体或个人积极参与文物利用。

5.文物志愿者培育优于文物保护组织培育

29座县级名城设立了各种形式的文物保护志愿者队伍，包括：1）城市志愿者队伍（如城市共青团志愿服务队、城市文化志愿者团队等）；2）文物巡查保护志愿者；3）文博志愿者队伍（依托博物馆志愿者服务团队）；4）特殊性志愿者团队（如遗产保护工作营志愿者、国际志愿者团队、寺庙僧人志愿者等）。文物保护社会组织的培育情况在县级名城层面并不突出，多是民间自发成立的社会团队，具备一定社会组织的特征（未经正式注册），但自身发展和管理不能够达到社会组织的常规要求（图12）。

表5 社会力量参与文物保护利用相关政策的情况统计

三、重点关注：名城管理与文物保护工作的结合

文物保护与名城保护相衔接、统筹文物保护与经济社会发展，是名城文物保护的重要议题。通过本次评估，对文物保护与名城保护需要进行统筹协调的文物工作事项进行了重点关注。

（一）城乡建设中的文物保护

现场复核中发现，名城中未批先建的情况时有发生，民居自发建房活动、城市用地指标增长等不断挤占、压缩、蚕食文物环境空间，甚至是一些重量级的国保、省保单位。通过现场复核对相关情况的了解，文物资源集聚的传统居住区、地下文物与城市建设区域重合区域、古城旅游景区内的各类建设活动需要重点管控。部分县级名城文物部门这类问题管控上采取了一定措施。

案例一：“建设工程范围内文物考古审批前置机制”。现代寿县叠压着大型先秦城市——寿春城遗址，针对这一情况和老城人口密度疏解难题，寿县确定了城南新区的建设。但新城部分建设范围位于《寿春城遗址保护总体规划（2006-2020）》所划定的地下文物埋藏区内，因地下文物丰富，轻易动土建设极易破坏地下遗存。作为全国28个“多规合一”试点市县之一，当地政府把文物局列为县建委成员单位，积极执行基本建设考古制度，前置建设工程中文物部门的审批程序，对新城区所有建设工程都提前进行文物勘探，确保地下文物安全。如寿县三中新校区建设项目中，因提前开展考古勘探、确认发现地下文物埋藏后，数次修改了项目选址方案。

案例二：“古城景区核心区内建设活动联合审批机制”。凤凰古城作为城景一体的国家4A级景区，城内分布有国保1处、省保12处、州保1处、县保33处以及较多的传统民居建筑。在实际管理过程中，凤凰古城核心区内涉及文物的房屋新建、装修维修等活动，由凤凰文物管理局、凤凰规划局、凤凰风景名胜区管理处等相关部门实行联合审批，并将审批结果在建设现场予以公示。

案例三：“历史文化街区内房屋建设活动联合审批机制”。会泽名城保护规划中，根据古城内整体遗存连绵成片的情况，划定了规模较大的古城历史文化街区，地方政府对这一范围内开展的城市建设活动实行严格审批，实行建设活动审批表机制，文物部门参与房屋修缮等建设活动审批，出具明确的部门意见。

（二）文物资源的系统性利用

县级名城文物利用存在系统性不强、盘活力度不足的问题，表现在：1）宣传与展示的文物研究基础薄弱，开放利用目标不清晰，不能针对不同的文物产权情况进行分类引导；2）文物开放率整体偏低，文物资源较多闲置；3）文物功能更新方向单一，未能充分与城市多元功能、城乡规划体系紧密结合；4）缺乏文物资源系统利用的顶层设计考虑，现有相关城乡规划对于文物利用的针对性指导作用不显著。部分县级名城开展了符合自身资源特点的探索实践。

案例一：“编制全域文物资源的综合性保护利用规划”。敦煌古遗址类型资源数量多，当地编制了《敦煌市不可移动文物保护利用总体规划》㉖该规划已于2018年1月12日通过敦煌市人民政府网站予以公布：《敦煌市人民政府办公室关于印发敦煌市不可移动文物保护利用总体规划的通知》http：//gc.dunhuang.gov.cn/zhengfuxinxigongkai/zfxxgkml/zhengfuwenjian/20180108/17551120289925.htm.，规划从整体评估出发，系统确认了一批可以展示利用的不同类型古遗址，针对文物资源特征和结合独特地貌景观资源，制定了“一堡、一仓、一峡、一山、一路、二道、二城及两庙一观”的系统性展示利用思路，形成了全域展示利用格局。

案例二：“更新文物功能和培育多元业态”。徽派古建筑是歙县最具地方特色的文化资源，当地将传统民居建筑使用为医学传承基地、博物馆、老年活动中心、民宿客栈、文创园等，赋予文物以展陈、教育、科研、游赏、纪念、社区服务、经营服务等多元的当代功能（见表6）。

案例三：“革命文物资源的集中连片整合利用”。瑞金是我国近代史上重要的革命城市，丰富的革命文物资源直接体现了瑞金“红色故都”的历史城市形象。围绕着革命文物资源分布和地方传统格局特征，瑞金划定历史文化保护区、历史文化街区、传统村落等区域，对革命旧址相对集中的区域实施成片保护和多层次管控，充分保护革命旧址的历史环境。

（三）文物利用融入社会生活

传统社区文化或者原住民文化是历史文化名城活态价值的重要基础，对于名城中的文物建筑来说，改善文物使用条件、更好地融入社区生活、对接现代生活品质提升，是名城文物保护中经常需要面对的一类问题。

对较多的非国有、居住类文物建筑而言，往往具有集中成片的分布特点和公私产权复杂的管理特点，文物政策机制与现实生活需求之间的制度性与技术性症结还有待突破。目前对文物部门而言，居住类文物建筑的修缮和维护目前还仅能针对存在明显险情的文物本体，未来如何介入住房性能改善（如保温隔热）、基础设施条件改善（如水电卫生）等（图13），尚需在技术支撑、资金渠道、政策机制方面予以探索。

从目前情况来看，县级名城的文物资源与城市功能的融合主要是在公共文化服务、城市旅游经济、特色文化产业等方面，各类博物馆、展览馆、文化馆、文物景区等参观游览场所发展蓬勃，而与城市工业、教育、交通、医疗、商业、社区等功能的自发结合还有较大的推动空间。如文物资源被使用为社区文体公园广场、社区办公场所、社区青少年、老年活动中心、社区医院等形式，仅有三成左右的县级名城在这方面进行了探索，文物资源与社区文化设施、生活服务设施的结合力度尚需推进。

（四）文物部门参与名城管理

县级名城文物部门参与名城管理的统筹机制建设尚不健全，具体表现在：1）文物部门列为城乡规划委员会成员单位的做法尚未得到全面推行，参与城乡规划决策的参与权与话语权尚不明朗；2）文物部门参与城乡规划体系编制和审查的参与感较弱（图14），城市总体规划、名城保护规划对文物保护对象与保护区划的纳入不充分、不明确，在明确文物对象名录或提出明确保护要求方面还需加强；3）文物部门与住建、名城、旅游等部门之间缺乏常态化的沟通机制，参加多部门联合审批、参加规委会审议会议等情况属少数，相对常见的多是部门意见征求会、征求函件等常规对话渠道，而更多的仅是限于部门之间的业务咨询、或仅参会口头表达意见等。

通过与地方文物管理部门、建设规划部门、政府主管领导等的座谈了解到，部分县级名城具备较好的统筹管理认识，能够在机制统筹、部门衔接、规划编制等方面提高文物部门在名城管理中的参与程度。

案例一：寿县在“多规合一”试点过程中，成立了以县委、县政府主要领导为组长，发改、住建、国土、环保、文物、水利等单位一把手为成员的试点工作领导组，并整合相关部门空间规划事权成立寿县规划委员会，文物部门为其单位成员，客观上强化了文物部门在城市建设活动中的职能发挥。

案例二：平遥县2017年制定出台了《平遥古城保护专家工作制度》，文物局1名局领导、2名中层人员被聘任为平遥古城保护专家委员会专家，参加规范古城保护、建设性特殊项目的评审管理。文物保护内容纳入了城乡规划，文物部门人员多次参与讨论城乡规划等。

案例三：大理市文物部门作为城乡规划委员会成员单位，参与古城内涉及名城保护范围、文物保护范围内建设项目审议，并与大理市古城保护管理局之间建立了良好的工作沟通渠道。大理市古城保护管理局作为政府对大理古城依法行使保护和管理职能的专门机构，在管理过程中一旦存在涉及文物的建设项目，能够提前征求文物部门意见。

四、关联分析：影响文物保护成效的因素

为能够明确影响文物保护水平高低的相关因素，课题组尝试将文物资源因素（如文物总量、文物密度、构成比例等）、本地社会经济因素（如人均GDP、“三产”占比、旅游收入占比等）、各项评估指标因素等与评估得分情况进行关联分析㉗分析中主要使用的分析工具以SPSS为主，通过P值与R值的计算结果，来判断两变量的关联性是否显著。a 0.01〈P〈0.05,则为差异显著；P〈0.01,则差异极显著；P＞0.05时，结论无意义。b R〉0 表示两变量正相关，R〈0 表示两变量负相关；|R|〉=0.8 时，认为两变量间高度相关；0.5=〈|R|=〈0.8 时，认为两变量中度相关；0.3=〈|R|=〈0.5 时，认为两变量低度相关；0=〈|R|=〈0.3 时，说明相关程度弱，基本上不相关。，结果表明：

1.文物保护水平的高低与本地文物资源的绝对数量之间的相关性不明显

可以说，文物资源本底少的城市，文物保护水平未必就高，而文物资源本底多的城市，文物保护也未必就一定难以开展，评估发现在同样是县级城市的名城中，有不少城市虽然文物数量较多、客观压力大，文物保护工作开展的成效却不受影响（图15）。

2.文物保护水平的高低与本地社会经济客观指标因素之间不存在相关性。经济发展水平好的城市，文物保护未必一定好，而经济发展水平不好的城市，文物保护未必就捉襟见肘（图16）。

3.文物保护水平的高低与文物部门职能独立性的程度具有一定关联性

整体来看，评估得分靠前的县级名城，文物部门的职能权限多数相对独立，而评估得分靠后的县级名城，文物部门的职能权限多数相对较弱。因此可以认为，文物部门职能建设相对独立的名城，在文物保护管理方面发挥的作用能够更多更好（图17）。

4.文物保护水平的高低同体制机制的完善具有一定正关联性。文物保护评估总体得分与文物资源管理、文物保护、文物利用及体制机制四项一级指标得分的关联分析中，体制机制的得分与总体得分的正关联性最高，超过其他三项。可以认为体制机制是否健全完善，最能够影响文物保护开展的成效（图18）。

五、县级名城文物保护建议

历史文化名城由国务院公布认定，是国家文化形象的金色名片。在新时代文物保护利用改革形势下，名城文物保护管理更应该坚持“高标准、严要求、精管理、重协作”，为其他城市文物管理树立重要的标杆、示范与引领作用。

我国文物行政管理体制的基本原则是政府主导、条块结合、分级负责、属地管理。文物保护事业顶层设计落地成效的“最后一公里”，离不开地方政府主体责任与地方文物部门职责的落实。文物工作“基础在县”，以县级名城为代表的基层文物机构队伍，亟需加强职能建设与提升管理水平。根据本次县级名城文物保护评估试点，课题组认为改善县级名城文物保护，应该在以下方面予以不断加强：

（一）拓展名城语境下的文物保护思路

对于名城中的文物而言，名城遗产体系与管理工作是客观存在的大背景、大环境。结合名城语境，名城文物工作的开展将会更具突出性与代表性。

1.结合名城价值特色，明确名城保护相关重要文物

确定一批与名城历史文化价值、城市格局特征、特色风貌空间密切相关的文物资源清单，并根据不断深入的价值研究成果予以定期增补；根据名城价值特色研究，定期开展专题类或区域性的文物普查与认定，及时将价值较高、与名城密切相关的低级别文物公布为各级文物保护单位；古城址、古墓葬等地下文物资源丰富集聚的名城，应重视开展考古勘探工作，及时划定并公布地下文物埋藏区。

2.结合名城历史环境，加强文物环境整体保护

在开展文物保存环境整治的基础上，应加强政府统筹，通过开展名城整体风貌整治、城市基础设施治理、传统村落保护等相关工作，逐步改善低级别文物环境；及时推进各级文物保护单位保护区划的依法划定，加强文物涉建项目审批的常态化和严肃性，尤其是针对与文物历史环境密切相关的敏感区域，如传统民居建筑集中的历史文化街区（历史地段、历史风貌区）、重要文物地标所在的城市历史轴线或景观视廊区域、地下文物埋藏区等，应设立文物、规划、住建、国土等多部门联合审批机制，对其中的相关建设活动予以论证审批。

3.结合名城文化品牌建设，促进文物系统性开放展示

探索整体统筹下的全域文物展示利用规划或文物分布聚集地区、主题类文物遗产地区的专项规划，推动区域性文物资源整合和集中连片保护利用；充分依托文物资源，组织名城主题文化展示宣传活动，推出精品展览展示活动品牌；推动县级综合博物馆参与评级，定期接受专业机构的评估，不断提高文化展示水平，鼓励开设不同规模、不同主题的博物馆；制定文物开放展示工作计划，稳步提升开放率；尚不具备开放条件的，应在重点区域开辟宣传展示空间，或在合适位置设立标志说明。

4.结合名城生活发展需求，探索文物服务城市生活的多元可能性

对于具有活态使用特征的文物资源，鼓励继续延续宗教、居住、交通、商业等原有功能，保护有活力的文化传统；开展文物建筑修缮满足当代生活需要的技术探索与机制创新，尤其是为居住功能的文物改善居住条件，提升居住品质；从服务城市不同功能的需求出发，探索不同产权下文物功能更新利用的不同模式，设计社会力量参与文物管理使用的制度渠道。

（二）补齐名城文物管理机制建设的短板

良好的机制建设是提高管理效率的根本，现状问题无法得以解决、好的经验无法长期推行，正是因为管理机制存在短板。

1.巩固文物管理的常态化制度保障

良好的政策制度是各项工作开展的重要保障，而制度意识是县级城市基层工作的弱项，往往存在“重执行、轻总结”或“重阶段执行、轻长久推行”的特点。有效的常态化工作机制有利于保护成果的长效累积和经验的不断总结。诸如文物调查与登录、文物四有工作、文物逐年排险与日常保养等基础工作对于常态化管理机制的依赖性较大，其背后是对人力、经费、技术、政策的长期固定诉求。一方面，需要地方政府勇于担责，充实文物行政机构的人员编制，将文物保护经费纳入地方政府财政收入，以确保有机构、有人员来履行文物行政管理职责。另一方面，面对地方文物事业“人少事多难度大”的局面，需要对经过实践检验的好机制、好措施及时进行总结和制度化推行，形成可以长期推行的工作机制。

2.统筹名城文物协同管理机制

在当前空间规划编制体系重构的大背景下，及时建立信息协同共享、多规合一“一张图”的技术管理平台，充分考虑国土、规划、名城、文物等部门管理工作的统筹结合；文物保护两线划定需加强与空间规划体系的协同，需建立与国土或规划部门的专业对话与管理协同㉙如《北京市文物保护管理条例》中规定，各级文物保护单位保护范围和建设控制地带的划定，由各级文物局会同各级规划局划定，这会在一定程度上将文物区划两线划定通过部门协调机制落实到城市管理中。 如安徽省黄山市统一布局徽派传统民居建筑保护利用工作，山西省全面推动省域文物建筑认领认养工作。；提升城乡规划委员会对于名城及文物保护项目的集中决策审议水平，建立文物部门参与规划编制审查、参与建设控制审批的有效机制渠道，重视文物部门对涉及文物的城乡规划、建设活动的行政话语权；加强文物、住建、规划、旅游、消防、公安等主要相关部门联合执法监管力度。

（三）加强外部政策的引导与扶持力度

县级行政区（包括普通县区和县级市）是我国最基层的城市单元，外部宏观政策的扶持与引导是影响其管理能力的重要因素。

1.加强国家或省级层面顶层设计的指导力度

从基层文物管理的实际问题出发，开展基层文物保护利用的政策研究，实施分类指导；推动基层文物保护利用相关的探索型或示范型试点项目在县级名城开展，如全域文物保护利用规划编制、低级别文物保护利用、传统民居文物建筑保护利用等，形成影响力。

2.鼓励“省市县”上下联动工作方式

考虑到县级城市在政策制定上的权限和探索能力存在客观局限性，建议省市层面要加强区域性文物政策设计，通过政策贯彻的驱动力形成“省市县区域上下联动”工作局面。如合理协调省市资源分配，支持县级文物基础管理与保护工程开展；加强地域特色的文物建筑保护技术研究，建立针对性地文物保护技术规范体系㉚如《北京市文物保护管理条例》中规定，各级文物保护单位保护范围和建设控制地带的划定，由各级文物局会同各级规划局划定，这会在一定程度上将文物区划两线划定通过部门协调机制落实到城市管理中。 如安徽省黄山市统一布局徽派传统民居建筑保护利用工作，山西省全面推动省域文物建筑认领认养工作。；加大对县级考古力量的技术支持，推动名城地下文物埋藏区划定工作开展；补强县级文物部门专业技术力量，及时组织开展名城管理及文物保护培训，鼓励省属高校相关院系、研究机构对县级名城文物保护相关工作形成专业帮扶。

开展名城文物保护评估，正是希望通过体检式的评估坚持问题导向、目标导向、政策导向，在发现问题的基础上，引导和督促地方政府及时修正问题、改进工作方法。课题组从评估研究进入评估实践，既是对名城保护与文物工作关系的一次新审视，也是对一座城市文物保护综合水平评价的一次探索性尝试，达到了完善评估制度设计、积累评估经验的目的，为下一阶段名城文物评估制度的逐步推广奠定了基础。