文/沈岿

以最小投入，得到最大收获，不仅被普遍认为是有效率的，而且被假定为个人或组织在通常情况下所追求的。作为主权者的人民，当然也希望其缴纳税收支撑起来的国家公权力体系是有效率的，从而可以让他们的支出物有所值——用尽可能少的税赋，得到最优的公共管理和服务。

虽然效能、效率或效益是一种普遍的追求，是人民对行政机关的一个普遍要求，也在诸多成文法则中有所体现，但我国行政法学的主流学说或通说，却始终未将其作为行政法的一般原则来对待。这种现象的原因何在？效能原则是否应该成为一项行政法的一般原则？以及，与前一问题相关的，效能原则究竟有什么比较确切的规范内涵？本文就试图回答这些问题。

学术史的回顾

行政效能、效率或效益是否应当作为行政法一般原则，在过去30多年的行政法学发展中，曾有不同的观点。

20世纪80年代初，中国行政法学在经历了长达20多年的沉寂之后，开始逐渐复兴。无论教材还是论文，皆有提出效能或效率原则的，但很快为主流学说所排斥。

在行政法学复兴之初，一方面，改革开放未久，提高工作效率、克服官僚主义被提上议事日程，且很快形成执政党最高决策层的共识，进而转变为全国人民代表大会具有法律效力的决议。一年以后，立宪者又将“精简、效率、反官僚主义”的原则，明确写进了现行宪法之中。另一方面，行政法学复兴起步阶段受到行政（管理）学的知识影响。效率原则作为行政管理的重要原则，也就被吸纳为行政法基本原则。

《行政诉讼法》的制定和颁布，推动了行政法学寻求独立性的使命，从而迅速让行政法基本原则的研究有意识地去摆脱行政学的影响。于是，效能、效率或效益原则，被视为行政管理或行政组织的原则而遭多数学者摈弃。然而，在行政法基本原则主流学说之外的境遇，并没有让效能、效率或效益原则在行政法学者视野中彻底消失，只是仍然游走于边缘。

作为行政法一般原则的理由

行政效能原则应当加入行政法一般原则行列，因为，该原则不仅屡屡被制定法明确为行政机关应予遵循的规范要求，而且，对行政的监督审查上尤其是司法审查上也有对该原则的运用。

（一）制定法上的表现。立法者对行政效能原则是青睐有加的，“效率”“效能”字眼经常出现在成文规范之中，用于对行政机关的要求。在此择例说明之。

第一，效能原则在《宪法》上有明文基础。根据第27条第1款的规定，一切国家机关——自然包括行政机关——皆需“不断提高工作质量和工作效率”。第二，在行政组织法领域，自1988年以来，全国人大对于历次以国务院机构改革为牵引的整个行政体制改革，都始终不变地将提高效率效能作为核心目标之一。第三，在行政活动法领域，对于广泛存在的政府监管，第十二届全国人大第四次会议于2016年3月16日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，特别有“提高政府监管效能”的一节。第四，在各个专门的行政管理和监管领域，效率或效能的立法例更是不胜枚举。最后，国务院为全面推进依法行政颁布的若干重要的规范性文件，都强调了行政效率或效能的重要性。

（二）代表机关和行政系统内部监督审查上的表现。代表机关（即全国和地方各级人大）和行政系统内部，都在不同范围内、不同程度上、以不同方式，监督或者正在探索监督行政是否符合效能、效率要求。代表机关最近的努力体现在对政府效能问题或相关问题的专题询问上。行政系统内部对行政效能的监督检查，自古以来就存在。当前，政府绩效管理和效能监察是行政系统内部促进行政效能的两项重要机制。

（三）司法审查上的表现。代表机关、行政系统内部根据效能要求进行的监督审查是全方位的，而不是在合法与违法之间作出非此即彼的选择。对行政活动的司法审查则不然。由于其必须对被审查的行政活动是否合法作出要么是要么不是的裁判，所以，效能原则在司法审查情境中是受到更多限制的。正因为如此，效能原则内含的、相对更具确定意义的效率要求，在裁判者那里得到较多的考虑和适用。

考察已有的行政审判案例，效率原则主要应用于4种情形。（1）效率与拖延履行法定职责。司法实践中，有法院以效率要求为依据，裁断行政机关是否拖延履行职责。（2）效率与违法超期决定。行政活动必须遵循法定时限本身就被认为是行政效率原则的具体要求之一。行政活动超出法定时限，可以直接认定其违法。然而，在特定情形中，法院反而应用行政效率原则，判定违法超期决定不宜撤销，因为撤销反而不利于立法需要保护的相对人。（3）效率与行政正当程序。效率原则已经成为法官裁断正当程序争议问题的一个考量。（4）效率与工伤认定申请时效的起算时间。效率原则还被法院用来确定工伤认定申请时效的起算时间。

制度建构论上的规范内涵

在此，“制度”是非常广义的，指的是关于正确和错误、容许和禁止、权利和义务的成文或不成文的规则，以及由一系列互动的规则构成的一个或多个体系，以及应用规则的政府或非政府的机构。所谓“制度建构”，就是对这样的规则、体系、机构的创设、调整、废止和完善。当今，行政机关在制度建构上的巨大作用力是公认的。以往，对于行政机关的制度建构作用，行政法主要是通过程序上各种形式的公众参与、实体上的有上位法依据、与上位法一致等来加以规范。而作为行政法一般原则的行政效能原则，可以在实体维度对制度建构提出更高的要求。

1.市场或社会自治优先原则。该原则指的就是在公共性问题或事项上，优先考虑市场或社会的自我调节、自我管理、自我服务的有效性；仅在市场或社会失效的情形下，政府才有进入、发挥效能的必要。这就可以让政府剥离出许多没有必要的职能，并将其有限资源用于其应当发挥作用之处。当然，该原则并不是绝对的。然而，这一原则的意义就在于，它是行政机关应当首先倾向的制度模式，除非有更重要的理由考虑让行政机关转向其他制度模式。

2.管理或服务制度的效益最大化原则。当行政机关的制度建构旨在打造政府不可回避之干预或保障责任时，应该确保所设计的政府任何形式和内容的管理或服务制度达到效益最大化。该原则又可具体分解为两个要求。

（1）制度建构的收益应具有正当性。效能原则要求制度建构的产出应该具有价值可欲性，即制度建构的目标收益（有时是一个，更多时候是多个）不能破坏人类的基本价值，如以宗教、民族、种族或意识形态为由对人群实施肉体上消灭的反人类制度，以政权维护为由禁止一切批评政府言论和表达的制度，以获取信息为由对个体实施酷刑的制度，等等。这些目标收益缺乏正当性的制度建构，再怎么努力实现效益最大化，都只会更添恶行而非良法。

（2）制度建构的收益最优化。一般情况下，行政机关的制度建构更多是在同样具有价值可欲性的目标利益之间进行抉择和平衡，而且还要考虑为此可能付出的成本。制度效益最大化原则就要求：1）在收益差不多的情况下，成本最小的方案；2）在成本差不多的情况下，收益最大的方案；3）在成本变化会带来收益变化的情况下——即成本最小但收益也可能很小，收益最大但成本也可能巨大——成本—收益最适当的方案。

虽然成本—收益分析涉及比较棘手、颇具不确定性的计算以及主观性的价值设定和判断，但是，其作为一种“对公共利益目标的理性追求”的方法，在许多国家还是受到高度重视。我国也不例外。2004年国务院发布的《依法行政纲要》提出“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。

法适用论上的规范内涵

此处所谓的“法适用”，是行政机关适用既有规范，针对特定管辖事项进行处理的活动。行政效能原则对行政机关法适用活动的规范要求主要有以下两项。

1.行政手段有效实现目标原则。行政机关针对特定事项所采取的手段应当是有效的，是可以实现法规范目的的。这个要求基本与行政法上比例原则的适当性要求同义。有效性是效能原则的最起码要求。

2.行政手段效益最大化原则。行政机关针对特定事项的手段应当是实现效益最大化的。与效能原则在制度建构论上规范内涵不同，此处不要求行政机关考虑市场或社会自治优先，也不要求考虑实现制度建构的效益最大化，而是就具体手段的成本—收益进行相对简单的评估，并在此基础上作出抉择。

行政手段效益最大化有时会同比例原则的最小侵害要求和均衡要求是一致的。不过，这并不意味着效能原则与比例原则完全等同。比例原则的对行政相对人最小侵害要求，并不直接关注行政成本以及间接成本；均衡要求也只是反对收益与成本明显不合比例的情形。而效能原则的行政手段效益最大化是要对各种可量化成本和收益进行测算的。实践中，会更多出现成本侧、收益侧存在变量的选择项。在这里假设一种相对简单的情形：存在三种可供行政机关选择的方案X、Y、Z，它们都可以实现立法要求的最低公共利益目标（赋值为10）。只是，X可以实现10，Y可以实现40，Z可以实现80。进一步假定，X的行政成本是10，行政相对人成本是20；Y的行政成本是10，行政相对人成本是25；Z的行政成本是20，行政相对人成本是40。于是，X是侵害相对人最小，但收益（10）与成本（30）明显不合比例，也不符合效益最大化要求。Y是侵害相对人其次小的，成本（35）与收益（40）也还相当，总效益为5，符合狭义比例要求。Z的成本（65）与收益（80）当然相称，且总效益（15）是最大的，但侵害行政相对人也最大。

若X容易被淘汰，那么，在最小侵害的Y和效益最大化的Z之间，应该作何选择呢？这个问题的答案不是简单的比例原则胜过效能原则，亦或相反。究竟让特定个人或组织承受较大牺牲以获取最大效益，还是宁愿获益减少也不能让特定个人或组织负担过大，这样的选择是更多价值倾向的。效能原则的效益最大化至少意味着，不能简单地去选择Y，而忽略选择Z的可能性。

效能原则与其他行政法一般原则

效能原则与其他行政法一般原则之间的关系问题，尤其是当它们之间发生冲突，当如何抉择的问题，并不是可以轻易获得简单答案的。

（一）效能原则与依法行政原则。这两个原则之间最有可能发生冲突的情形是，依法行政要求法律保留、法律优先，但是，当法律滞后于经济、社会的发展，或出现空白或产生阻碍，而立法机关不能及时跟进制定或修改法律之时，法律保留、法律优先很有可能约束行政机关进行效益最大化的制度建构或特定事项处理。

解决的方案是坚持依法行政原则，并在该原则中嵌入灵活的、可适应改革发展之需的授权或其他装置，从而为效能原则的“依法应用”提供框架和空间。现阶段提出的“重大改革于法有据”的共识和原则，以及《立法法》于2015年修改前后形成的改革授权的政法惯例，就是在坚持法治主义的同时不使其过于僵化。《行政诉讼法》（2014修正）第74条第1款规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。这其实也是在设置此类装置。当前的问题在于，这样的装置还不够完善，以及在应该设计怎样的装置上还有不少分歧和争议。

（二）效能原则与比例原则。效能原则在相当程度上是与比例原则相合的。只是，行政效能原则中的市场或社会自治优先、制度或手段的效益最大化，并不为比例原则本义所容，有其独自的意义。而一旦制度或手段的成本与收益的公式两端出现变量，且收益随成本增加而有正比增长时，效能原则的效益最大化追求至少为制度建构或手段选择，提供了一个可供民主对话和讨论的备选方案。这是比例原则不能提供的。

（三）效能原则与信赖保护原则。信赖保护原则的出发点并不是追求效益最大化，而是提醒政府应当诚信，不得反复无常，旨在维护人民对政府行为的信任与依赖以及由此信任与依赖产生的利益。不过，当信赖利益有外在表现和信赖值得保护这两个要件满足，需要考虑采取何种保护方式时，效能原则就融入信赖保护原则之中了。若没有其他值得维护的利益明显胜过信赖利益，就应以存续方式保护信赖利益不受损害。反之，若有更重要的国家利益、社会公益需要照顾，就得以赔偿或补偿的方式救济受损的信赖利益。效能原则与信赖保护原则差异甚大，不能彼此替换、合二为一。

（四）效能原则与正当程序原则。正当程序原则的初衷是维护程序自身独立于结果的价值，而不论程序是否会促进行政决策或行为的正确与否。若从效能原则看待正当程序要求，它们在有的情形中是有违效益最大化的。在行政决定（收益）不变的情况下，听取意见、找到合适人选替换需要回避人员以及为决定说明事实和法律上的理由，都是增加成本、减少收益的。可以认为，正当程序原则的确立，意味着效能原则必须容忍这些基本程序带来的——通常是比较微小——的成本。行政机关不能以效能追求为由，否认这些程序的适用和约束，除非极特殊的情形，才允许效能的影子出现。

结语

面对40年风起云涌的效能政府建设，面对行政体系未来也不会松懈、只会应时代特点而有具体形式和内容变化的效能追求，面对这些在现实法律系统中的映射，行政法学若仍然固守必须与行政（管理）学划清界限的窠臼，仍然坚持效能（效率）为行政管理原则而非行政法学原则，则就无法具备公法理论应有的历史性、经验性、解释性和批判性等优良品质。

20世纪90年代初，罗豪才教授提倡以“公民权—行政权平衡”为核心理念的行政法平衡理论。行政效能原则若能进入行政法一般原则之列，将弥补以往原则体系偏于消极约束、限制行政权以保护公民个体权益倾向之不足，通过注重行政权的高效行使，可以在制度建构上作出更有利于公民集体权益的抉择，在个案处理上也可以使高效行政对处于利益冲突或竞争态势中的一方公民个体权益提供更好的保护，也可以使行政资源得到更有效配置、并促进其背后隐含的公民集体权益。这些恰是平衡理论所期待的。