邱梦馨 南京航空航天大学 江苏南京 211100

党的十九大明确指出，国家治理体系和治理能力有待加强，为此必须“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱。”而改革的最终目的是“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，确保国家长治久安、人民安居乐业”。正义论中的两个原则彰显了对政治价值的思索，探究了理论层面上社会公平、人民幸福何以可能。本文以浙江省“最多跑一次”改革为例，以正义论传递的政治价值为尺度，旨在探究正义论的原则如何实现对经历两年探索期后的浙江省“最多跑一次”改革的强介入，更好地实现社会公平正义并提升人民获得感。

一、正义论原则概述

罗尔斯对社会正义原则的阐述大致可细分为平等自由原则、机会的公正平等和差别原则。首先，平等自由原则与社会中基本权利和自由分配相关，指“每个人对其他人所拥有的最广泛的平等基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”。其次，机会公平原则与社会和经济利益相关，包括权力、地位、收入和财富的分配，囿于这些资源与利益难以做到结果均衡，故而产生了机会平等这一原则，即“社会和经济的不平等应该这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。”此外，由于机会平等只能排除社会偶然因素，却不能改变先天的天赋及能力的分配，因此与罗尔斯提出差别原则，就先天的不平等进行弥补，即“社会和积极的不平等应该这样安排；使它们：（1）适合于最少受惠者的最大期望利益；（2）依系于机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[ 罗尔斯：《正义论》（修订版），何怀宏、何包钢、廖申白译，北京：中国社会科学出版社，2009年，第65页。]在这两大原则中，第一个原则优先于第二个原则，第二个原则中的前半部分又优先于后半部分。

二、“最多跑一次”改革的背景和措施

2013年，党的十八届三中全会明确指出，要进一步简政放权，深化行政审批制度改革。作为对顶层设计的回应，浙江省着手推进改革，先后罗列出权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单。2014年，浙江政务服务网开放使用，最终形成“四张清单一张网”的行政审批制度改革格局。2017年初，在《政府工作报告》中，李克强总理提出“放管服”的要求。为扎实推进简政放权、放管结合、优化服务，2017年2月，浙江省政府印发了《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，在“四张清单一张网”改革的基础上细化规定了“最多跑一次”的改革方向和内容。2019年1月1日，《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》开始正式施行，作为中国“放管服”改革领域首部综合性地方法规，它标志着浙江省政策性、探索性的改革举措已经上升到了法规高度。

“最多跑一次”改革以“网上申报、网上受理、网上审核”的电子政务和“一窗受理、集成服务”的实体审批大厅两线并举的方式进行，前者以浙江政务服务网的形式完成常见行政事项审批服务，理出行政审批、便民服务、阳光政务、公共资源交易四个板块完成网上行政审批；后者罗列出“最多跑一次”的事项清单和标准化服务流程，形成了较为完善的“一窗受理，集成服务”的改革制度指向。两线都秉持了集约化、高效化的服务理念，以《办理指南参考目录》、《政务办事“最多跑一次”工作规范》等法规和文件为中心，简化办事程序，优化服务水平，旨在真正实现“最多跑一次”的改革目标，改变以往政府改革都由政府主导、政府验收的“政府中心主义”，将评判改革成效的权力交还给人民，以人民满意度为标准，以人民办事次数为依据，打造“跑一次”即能完成所需事项的行政审批服务，并以此为着力点，推动社会公平正义，并最终实现人民获得感的提升。

三、正义论对最多跑一次的弱介入

从罗尔斯正义论视角看“最多跑一次”改革，改革已初步传递了正义论三条原则所传递的政治价值。改革有经验也有不足，正义论对改革仍呈弱介入态势。就改革成效看，有如下经验值得关注。

第一，从机会公平原则看，“最多跑一次”改革通过建设权力规范化运行的体制机制，改变信息不对称带来的人民弱势地位状况，促进廉洁政府的建设，减少寻租空间。来自2015年的中国综合社会调查显示，政府有关部门开证明的市民评价度不容乐观，对此项办事效率的评价在一般及以下的占比64.9%，而在现实生活中，个人或者组织为了审批事项能得到尽快处理而给相关政府部门人员送礼的情况并不罕见。当“送礼好办事”成为行政审批的潜规则时，受到冲击的不仅仅是无权无钱的底层人民，更是政府权威性和社会公正信念。通过“最多跑一次”改革进一步减少行政审批事项，简化行政审批流程，提高审批服务水平，使行政审批环节规范化、标准化，同时也减少了信息不对称产生的权力寻租空间，最终使其回归到便民利民的本质。如此，从罗尔斯正义论中的平等原则看，“最多跑一次”改革使所有办事主体都在同一起跑线上出发，机会平等，有利于社会中处境最不利的成员获得最大的利益。

第二，从平等自由原则看，“最多跑一次”改革有助于保障人民实现社会基本权利和自由，改革打破传统政府改革时政府作为改革者、监督者和评判者三位一体的“政府中心主义”，以人民需求和人民评价为导向倒逼行政体制改革。由名可知，“最多跑一次”改革以人民或组织办事次数为标准衡量行政审批制度的优劣和行政审批服务水平的高低，目标具体明确，改变以往政府改革目标模糊化的缺陷，同时，无需复杂的问卷，每一位参与行政审批的办事主体都能依据自身办事次数直接对行政审批制度改革的成效做出评价，这直接推动了行政审批制度效率的提高。此外，人民评价成为无法被政府部门掌控的外部监督机制，从某种程度上说，这一机制也成为推动行政系统改革朝着深入化、体系化方向发展的强大动力。政府改革的动力从由上而下转变为上下同行，既有浙江省委狠抓重点，又有人民群众表达评价，双管齐下促进了行政审批办事效率和服务水平的提高。改变“政府中心主义”的改革路径依赖，重视每一个个体的态度和看法，这是“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”背景下中国政府改革的题中之意。“最多跑一次”改革首先直接提升了行政审批办事效率，更好地保障了人民基本权利和自由的实现。从更长远的角度说，“最多跑一次”改革中体现的尊重人民意志也提升了人民获得感，成为行政体制改革民主化的助推力。

“最多跑一次”改革成效良好，浙江经验为许多其他地方所吸收借鉴，浙江模式也再次领跑全国。但仍有各个层级间的阻力阻碍了“最多跑一次”改革再深入发展。这些阻力既有政府内部各个部门的利益固化僵局，也有同级政府间在实际推进改革时行政审批标准化程度不高，信息孤岛状况明显等。

第一，从政府内部行政部门看，各部门利益固化阻碍了“最多跑一次”改革深化。行政审批事项的多少、强弱、复杂程度，直接关系了各部门的利益与权力的分配，而在“最多跑一次”改革之前，尽管有过几轮行政审批制度改革，但各部门利益固化僵局有所改善但依然没能被打破。已有的公共选择理论研究表明，即便是经过严格选拔和训练的行政官员，在行政的过程中不完全只追求公共利益，也会考虑私人利益，并且在有些情况下，私人利益在影响公共决策上发挥的作用比公共利益来得更大。行政审批部门的官员显然也不能免俗，据调查显示，仅涉及食品药品的管理目录就涉及100多个门类1000多个品种，且每个“许可证”往往要经过2-3个月的审批周期，交纳各类费用2-10万元。名目之多、周期之长、费用之巨，给行政官员留下了很大的寻租空间，行政审批制度容易沦为政府部门用以维护既得利益的手段和工具。如此盘根错节的利益格局很难被撼动，一部分人自由的实现侵犯了他人权利实现的可能，成为了“最多跑一次”改革的阻力。

第二，从同级政府横向关系上看，各市、县“最多跑一次”改革标准化程度不高，难以实现信息共享，信息孤岛阻碍“最多跑一次”改革深化。由于“最多跑一次”改革鼓励地方创新，调动地方积极性，并无标准化模式可言，在涌现“衢州经验”、“宁波经验”等因地制宜的改革创新的同时，也给信息共享带来了难度。各市、县行政审批制度事项、流程、材料要求等并不一致，难以实现信息共享。“省、市、县 （市、区）三级梳理公布的“最多跑一次”事项中普遍存在名称不规范、口径不一致、范围不准确、上下不统一、各地数量相差悬殊等问题。”信息共享存在壁垒，就会给人民跨区域办事增添难度，改革仅限于本区域，无法进一步扩展。这不符合便民利民的改革初心，也不符合“最多跑一次”继续深化发展的现实需要。事实上，随着互联网技术的不断发展和日臻成熟，大数据计算、云端储存等工具已经能够为政务信息的传递和整合提供支持，在很大程度上可以减小各级政府横向与纵向的沟通成本。在拥有强大的技术支撑的前提下信息孤岛却仍旧存在，这一问题则是“最多跑一次”改革进一步深化需要关注的重点。

四、正义论对最多跑一次的强介入

从2016年末的省委经济工作会议提出“最多跑一次”要求以来，“最多跑一次”理念已在两年多的改革实践中完成了从出题到破题的关键步骤转化，“最多跑一次”改革基本实现行政事项全覆盖。但是，从改革覆盖面上看，仍有一些重难点事项不能达到改革目标；从改革可持续性上看，改革成果不够巩固和扎实，仍可能出现“倒春寒”现象。为此，从正义论提供的政治价值出发，提出如下三点建议，助力“最多跑一次”改革深入推进。

第一，从平等自由原则上看，“最多跑一次”改革需要更好地保障人民政治权利和自由的实现。这种政治权利和自由表现为行政审批部门能够保障人民在宪法和法律许可的范围内享有的获得政府对其资格资质、民事关系、和从事特定活动等事项认可的权利。要更好保障人民政治权利与自由，首先要提升“互联网+政务服务”的标准化程度，打破部门间、区域间的信息隔阂，让信息流动起来，使信息共享成为改革范围扩大化、改革成效深入化的利器。改革进行了两年，各地已经涌现出一批既符合当地实际又值得推广借鉴的经验。而基于互联网的高速发展，“互联网+政务服务”在大数据计算和云端储存等技术的支持下获得长效发展，打破信息隔阂、串联“信息孤岛”已经成为可能。在此背景下，实现信息共享的关键在于将这些经验进一步从制度理论层面、实际运作层面加以厘清和总结，让改革从地方创新落实为法律法规，形成完善的、具有推广价值的“最多跑一次”行政审批制度。信息共享不是最终目的，最终目的是籍此提高“最多跑一次”改革的标准化程度，进而充分实现便民利民的改革初衷，更好地保障人民政治权利和自由的实现。

第二，从机会公平原则上看，“最多跑一次”改革需要更好地保障社会资源与利益获取的机会公平。具体表现为在行政审批部门内部要打破利益固化的格局，清除权力寻租的空间，畅通行政审批的渠道。为此，要明确“以人民为本”的价值导向，刀刃向内，扎实推进改革，将属于人民的利益归还人民，还行政部门为人民服务的本来面貌。保障机会平等，首先要解决的核心问题是利益固化问题。首先要从进一步整理和规范行政审批事项入手，不能逃避原先改革过程中难以处理的“硬骨头”，反而应当以此为改革继续深化的突破口，通过人民对改革成果的评价和党委的有力领导和督促，形成强大的外部压力，逼迫改革继续发展。为此，要明确各部门主体责任，推进一把手负责制，根据行政审批申请人的感受来衡量地方改革的实效，肯定并推广优秀改革经验，对形式化改革提出严厉批评。此外，还要让创新变成制度，让外设压力变成内生动力，促进信息公开化、透明化，完善行政审批监督制度和救济制度，减少因审批部门和审批申请人信息不对称带来的不公平。

第三，从差别原则上看，“最多跑一次”改革需要更好地弥补由先天带来的能力和天赋差异而导致的不公平。具体表现为做好行政审批改革中与社会再分配有关的环节并打破利益分配不公的局面。行政审批制度并不是社会再分配制度，难以直接为处于不利地位的人进行利益再分配，但“最多跑一次”改革可能为处于不利地位的人提供最大限度的利益。这种可能性包括两个方面：一指行政审批制度中包含了再分配的一些环节，将这些再分配的审批环节做好即能为弥补机会不公带来的差距做出贡献；二指改革本身就能改变利益分配不公的格局，为保护弱势群体提供支持。而要实现这两种可能性，首先要从做好上述两点着手，既要向外提高“最多跑一次”行政审批的标准化程度、服务质量，确保改革成果惠及全体人民；又要向内破除行政审批部门利益固化格局、减少权力寻租空间，保证弱势群体也能拥有改革获得感。