APP下载

旧村起新城:深圳十年,从婴孩时期跨入青壮年

2019-11-12敖瑾

南都周刊 2019年9期
关键词:城中村城市更新深圳

敖瑾

上世纪70年代,为了养家糊口,寻找更好的出路,深圳大冲村有人选择逃离村子,押注生命也要冒险到50公里外的香港,试图赢回新的希望。

没命向南的村民当时不会想到,被抛在身后的穷乡僻壤,在后来短短40年间,完成了从农村到城中村再到商业城的蜕变。

这也是整个深圳市的变迁轨迹。1979年,深圳特区建立,一座新城一夜诞生;1992年,第一次统征开展。原特区范围内实现了土地和农民身份上的城市化;2004年,城中村改造探索全面开启,深圳开始了城市肌理的更新升级。

深圳在城市发展上没有给自己预留太多时间,如同早高峰斑马线上步履不停的行人,这个城市刚迈过开土拓荒的城市化初始阶段,就马不停蹄开始了城市更新。根据欧美发达国家的城市发展经验,城市更新一般在城市化发展到后期成熟阶段才会发生,而深圳则从婴孩,直接跨步青壮年。大步向前中,一条独特的城市更新路径,在深圳脚下成型。

四年重生

从深圳开始探索旧改以来,有三分之一的旧改项目都开展于城中村。其中,大冲村项目是迄今为止最大的一个。

看守大冲郑氏祠堂的大爷,在没有村民前来上香时,会坐在门口的石墩上,远眺对面的科技园。问起他原来大冲村覆盖的范围,他指向了目光尽头的科技园边缘。

仅仅是华润城建起的这片区,已经足够让大冲村旧改成全广东省最大的旧改项目:按照规划,大冲村整体改造面积为68.5万平方米,项目总建设开发量280万平方米,总投资额超过200亿元。最先完成改造的1000平方米土地上。于2014年底建成了大冲村民回迁房。每逢下午时分,村民王林总会坐在回迁房小区的长椅上,与相熟的村民闲话家常。

王林觉得,大冲村在拆除重建前,跟现在的白石洲别无二致。“你看到白石洲现在是什么样,大冲村在改造前就是什么样。”

白石洲是深圳1427个城中村的典型。这片0.6平方公里的土地上,密密麻麻地安插了2527栋民房;其中50473套出租房,是14万异乡人在深圳的家。

来自潮汕的李燕,和朋友在白石洲合伙开了一家快餐店。因为租下的铺位电路有问题,她的档口时常会停电。这天傍晚,店铺再次停电,她站在店铺门口给房东打电话,等待处理。但这并不妨碍店里的顾客继续用餐。就着街道对面店铺投过来的昏暗灯光,一位顾客依然在狼吞虎咽地吃着一碗面。

打完电话,正好遇上朋友骑着电动车经过,李燕便和朋友聊了起来,其间,不停有汽车从狭窄的路口会车通过,李燕的朋友只能挪着电动车,不断朝里压缩空间,直到道牙子把轮胎给抵住,才给车辆腾出一点通过的空间。

密集、昏暗、狭窄、基础设施不完善,这些都印证了人们对于城中村的刻板印象。

但如今的大冲村,已经找不到半点与白石洲相似的地方。人们依然可以在这里找到出租房,只是农民房已变成花园小区房;人们依然可以在这里下馆子,只是苍蝇小馆已经被主题餐厅取代;车辆依然川流不息,只是路人不用再窘迫地给车让道。

王林更在乎的是大冲治安的改善。“起码不用再担心有偷小孩的事发生了。”他现在居住的回迁小区,设置了两重门禁,入口处还有保安值守。

2002年。大冲曾被列入当年的“十差村”候选,但现在它是旧村改造的成功样本,每年都有内地城市想要过来参观学习。居委会正考虑把传统宣传栏换成电子屏,好让想了解的访客可以直观看到大村蜕变的全过程。

当年选择移居香港的村民,重新回到了大冲村。每到周末,他们会从香港回到郑氏祠堂,焚香拜祭。此时,看守宗祠的大爷总会拉下遮阳的帘子,沏好茶,打开电视,与上过香的村民坐下聊天。

据他介绍,祠堂的历史已经超过了400年,是村民珍视的宗族根基。当年大冲村被整体拆除时,村里原来的建筑全部被夷为平地,只有祠堂和几棵榕树被原址保留。王林说,大冲改造完成后,绝大多数村民都选择回到大冲。“99%的村民都选择了回迁,有村民甚至说过,就算死也要死在大冲。”

没有“农村”和“农民”的城市

从2011年正式动工拆除,到2015年初回迁房建成交付,大冲村完成蝶变,耗时不过四年。但从最初提议改造到动工,项目的前期准备时间却长达十余年。这也是深圳对旧村改造探索的十余年。

进入2000年。深圳的城中村问题变得越来越突出。2003年,时任深圳市委书记黄丽满直言,“现在‘城中村成了深圳的顽疾和毒瘤。为什么?就是当年抢建的结果,一直到现在也没有得到很好的解决。”

黄丽满所说的城中村抢建风潮,溯源于1992年。当年,通过对土地的统一征收国有化,深圳完成了原特区内的城市化,173个自然村的4万村民,实现了身份的转变,成为了“城里人”。

然而,这种征转,名义大于实际,政府与原村民实际上并没有对土地产权的征转达成共识,政府名义上拥有土地所有权,但实际使用、收益的权利,仍然拽在原村民手中。

与此同时,“洗脚上田”的村民开始寻找新的谋生手段。他们发现,随着深圳的发展,越来越多移民和外来务工人员涌入深圳,村民们马上抓住商机,开始从种田人变成了“种房子的人”,原村子土地上违规加建、抢建蔚然成风,建得越多,租得越多,赚得也就越多。

到2004年,深圳的293个村庄共建起了村民住宅35.16万栋,总建筑面积8077万平方米,占全市居住建筑总面积的比例高達43%,其中很大一部分属于违法超标私房。

意识到问题严重的深圳开始自启大手术,解决城中村对深圳城市肌理的慢性侵害。2004年10月,《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》出台,同年11月,人民网华南新闻频道登载的《深圳“城中村”成城市毒瘤特区背水一战搞改造》一文写道:“10月28日,深圳正式吹响了全面进军“城中村”的号角……此次改造“城中村”的行动政府是破釜沉舟,背水一战,不达目的,决不收兵。”

这一年,原深圳特区外的宝安和龙岗,通过第二次统转实现了城市化,原集体土地收归国有,原村委会改为社区居委会,深圳户籍人口均为城市居民。至此,深圳成为全国第一个“没有农村的城市”。

这也意味着,深圳大规模的旧城改造,与原始的城市化进程,几乎同步进行。这与欧美发达国家的经验不同,这些国家的城市,一般是在城市化发展到后期成熟阶段时,才会出现大规模的城市更新工作。

一座新城市提出要更新,在短短的五年中就成為一座城市最热的话题,聚集了大量的人、财、物,本身就是一个有趣的话题。

2004年后,不断有针对旧村改造的规定出台,与此同时,多个城中村相继完成了项目确立、改造规划、拆除和重建。2005年5月22日下午1点,城市拆除爆破的“中国第一爆”在深圳渔农村响起。时任福田区重建局副局长郭鹏生,把渔农村改造称作“深圳市城中村改造的分水岭”。2008年5月,渔农村改造完成,76户、250位村民回迁到新落成的现代化住宅楼。

2006年,蔡屋围老村正式开始拆除重建。2011年,在老村被推倒的废墟上,京基100大厦拔地而起,它是现在罗湖区核心商圈的地标性建筑、目前深圳的第二高楼。

从2009年开始,《深圳市城市更新办法》出台。城市更新进入了2.0阶段。在改造范围上,它囊括了旧工业区、旧商业区、旧住宅、城中村和旧屋村等;在改造方式上,它涵盖了综合整治、功能改变、拆除重建三大类。在《深圳城市更新政策研究》一书中,建纬(深圳)律师事务所高级合伙人、深圳市华勤城市更新研究院院长贺倩明这样写道,“一座新城市提出要更新,而且在短短的五年中就成为一座城市最热的话题,聚集了大量的人、财、物,本身就是一个有趣的话题。”

高度市场化

在深圳市城市规划设计研究院副院长杜雁看来,大冲村改造项目的一大特点,就是“创造性采取了政府主导、市场化运作、股份公司参与的模式”。

2005年底,深圳市政府选定华润集团作为大冲旧改项目的改造单位。华润开始就改造规划、拆迁赔偿等问题,与村股份公司、村民展开协商。一直到所有房屋产权确认完,全部村民同意项目改造、认可赔偿标准。大冲旧改项目才正式动工。

“政府引导,市场运作”这个模式,早在2002年已经初现雏形。当时,注意到深圳旧改这一原则的香港媒体特意撰文,提醒香港地产商加入城市更新的掘金队伍。在深圳市城市规划协会会长邹兵看来,这是深圳城市更新模式最大的亮点。合一城市更新集团董事罗宇也认为,“总的来说,深圳大部分土地都在村民、业主等市场主体手上,因此,运用市场的力量对这些土地进行改造,效率会更高,而不需要靠政府财政支出完成深圳的二次城市化。”

贺倩明也表达了相似的观点,“政府可以配置的资源有限,特别是需要花在拆迁谈判上的资源,单靠政府难以覆盖。”他同时认为,由专业的开发商开展城市更新改造工作,改造成效可能会更好,更能满足业主、市民对居住和城市美观需求。

深圳城市更新对开发商敞开大门,开发商对此也反应积极。一位在开发企业负责深圳城市更新项目的业内人士说,虽然城市更新项目开发周期长,但是成本较低,所以开发企业对城市更新项目青睐有加。

他介绍,城市更新项目前期的孵化成本涵盖了地价成本,这样算下来,综合楼面单价成本仅1.8-2.8万/平米,而现在通过招拍挂在深圳拿地,楼面单价已经接近5万了,相比之下,旧改项目利润更高。另外,开发商参与旧改市场,融资目前不会受限制,而参与增量土地市场,通过招拍挂拿地,在融资上则会受到限制。

因此,开发企业对城市更新项目普遍表现得热情高涨,纷纷入局旧改项目,开展城市更新研究,旧改土储丰厚,甚至成为刺激上市房企在资本市场表现的利好因素。

但另一面,有业主从提高信任度的角度,表示了不同的看法,他们更希望,政府可以深入介入到城市更新项目的推进和操作中。

金茗是金钻豪园1栋一套三居室房子的业主。2010年,金钻豪园成为首批旧住宅小区改造项目之一,但因为部分业主一直不愿意与开发商签订搬迁赔偿协议,没有达到相关规定要求的100%签约率,所以项目改造到现在依然无法推进。

作为剩下20多户未签约业主的其中之一,金茗解释,之所以一直不签约,是因为对开发商不信任。她担心,签约后开发商如果跑路,自己的房子就没了。她曾和其他业主一起前往罗湖区更新办,向相关工作人员了解情况,对方向李燕普及了城市更新的市场化原则,但李燕和业主们仍然没法安下心。

她认为,接下来签约与否,还是会看政府是否会介入。“希望政府可以出面做兜底的信用保证,开发商再采取一些抵押的方式,以增加信用。”

另一位住在木头龙小区的业主孙书,亲历了木头龙旧改的漫长12年。他见证了一些老业主在漫长等待中陆续离世,也曾参与到开发商与不愿签约业主谈判沟通的斡旋中。

面对城市更新项目该如何加速推进的问题,他长叹一声,说:“像现在这样搞,是不行的。”他觉得,城市更新要推进,倒不如全都改成由政府主导的棚改,这样就没有那么多签不签约导致的利益纠葛,拖慢进度。

尽管总体认可“政府引导,市场运作”的原则,但合一城市更新集团董事罗宇也发现,市场目前出现了失灵的情况。“现在深圳城市更新步入深水区,市场或多或少出现了一点失灵的情况,具体表现就是城市更新项目实施率低下,是时候引入‘裁判员的角色了。”

罗宇所说的“裁判员”,是指最近受到热议的“行政裁决”制度。今年9月4日,广东省政府发布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》,意见明确,如果三分之二的原业主签订了拆迁补偿协议,原业主可以申请行政裁决,请求通过行政手段推动项目。

而在2016年印发的“深圳市十三五更新规划”中,明确了市场主导与政府调控平衡发展的思路,从“积极不干预”转向“积极调控”,创造性地运用更新统筹、分区管控、更新预警与配套升级等规划手段。以期应对城市更新市场化运作的缺陷。

城市更新持续“进行时”

以深圳罗湖区的红宝路为界,路的一边是高达400多米的摩天大楼,另一边则是低矮破败的旧村屋。深入蔡屋围老围区域错综复杂的农民房,会看到大多数民居的大门都贴上了封条,出租屋大都已经人去楼空。

老围此刻的静寂,酝釀的是未来参照对街的繁华与喧闹。

像老围一样等待更新的角落,在深圳还有很多,城市更新仍然会是深圳未来很长一段时间内的重要话题。根据《深圳市城市建设与土地利用“十三五”规划》,到2020年,深圳要完成城市更新用地规模30平方公里。其中拆除重建规模为12.5平方公里。

对深圳来说,城市更新是城市规划发展的选择,也是必要。早在2005年,深圳市政府就已经发现,深圳的发展存在四个“难以为继”,其中之一是土地、空间难以为继。根据李江披露的数据,2015年,深圳城市更新的土地供应量正式超过新增的供应量,深圳成为全国第一个进入存量时代的城市。

贺倩明指出,存量土地开发,不仅是深圳的问题,国内所有一线城市,都面临着存量土地再开发的问题。这是因为,大多数城市过去土地利用率低下,土地产值效益非常低,另外,随着城市的发展,原来的产业结构也面临调整。“未来几年的粤港澳大湾区,城市更新肯定是土地供应的主要方向。尤其是深圳和东莞,从基本面讲,这是一件不得不去做的事情。”

对于接下来深圳城市更新的方向,专家学者们也都从不同的角度提出了自己的观点。贺倩明指出,目前深圳有很多规划限制,如产业空间的保障、工业区划线的保护、限制公改商住等。但这些限制是不是符合资源配置的最佳状况、是不是符合市场规律,其实是存疑的,很多项目难以推进,就是因为规划利益无法平衡。“说白了就是,政府想这样干,市场不买账,项目就死在那里了。”

同时,他认为,深圳可以利用自己的特区立法权,在处理历史遗留违法建筑、原来权利关系的理顺上,做得更大胆、更彻底,这样将有利于拆迁重建工作的推进。“我们国家实行集体土地和国有土地的二元制结构,实行城乡规划的二元制结构,这种国家层面的二元制结构,导致了大量违法建筑、违法用地、历史遗留用地的产生。现在城市更新要把这些问题解决,其实受到了国家层面顶层法律制度的制约。各个地方政府在突破这个问题的时候,是力不从心的,不知道怎么办,所以我觉得这是大问题,是对政府的考验。”

但是对深圳来说它有特区立法权。所以在历史遗留、违法建筑处理、原来权利关系的理顺,深圳还有更大的空间去做,这样才能解决原来权利人利益平衡问题。原来权利人利益不妥善处理,是没办法做拆迁、做城市更新的。

罗宇从参与者的角度提出,深圳10个区应当设置一个统一的城市更新实施细则,统一可以让操作更加简易快捷。另外他认为,政策法规对城市更新过程中遇到的实操问题。应该及时反映。

“比如烂尾楼如何处理、更新单元产权归属认定等各类复杂的细节问题,原来的政策法规都没有涵盖到,但开发商在项目实操过程中碰上了,政策法规就应该及时更新补充,以让市场主体有法可依,迅速解决问题。”

李江则指出,在过去城市更新的规划中,存在公共配套设施无法完全满足片区发展需求的问题,未来,深圳需要在城市更新中加大公配建设。

较早前,他曾在公开演讲中表示,城市更新虽然增加了医院和学校的数量,但医院仍然很紧张,好医院仅有屈指可数的几座;学校方面,深圳高中严重不足,往后缺口会越来越大。“有人说深圳未来5-10年的地什么都别干,全部盖高中可能都不够。”

今年6、7月份开始,白石洲的租客陆续收到来自房东的限期搬迁通知。以城市更新办法出台的2009年作为节点,在城市更新探索的第十个年头,深圳又迎来了“旧改航母”的拆迁重建启动。

深圳城中村样本很快会成为“过去式”,而深圳的城市更新,则永远都将在“进行时”。

猜你喜欢

城中村城市更新深圳
城市双修理念下的城中村改造研究
城市更新与房地产发展
常谈常新的城市更新思路
当下深圳,魅力何在?
深圳改革叙事起点:
城市更新之完善公共服务设施与生态更新
感应电机的直接速度控制
拱墅:融资300亿元推动城中村改造
第二届深圳时装周永不止步的时尚舞台
城市更新