政府简政放权的路径优化

2019-11-06张勇诸葛凯张璐

中共天津市委党校学报 2019年5期

张勇诸葛凯张璐

[摘要]标准制定权作为一种权利模式，其与简政放权之间的软隶属关系和共通性，使标准制定权改革成为简政放权在标准领域的参照，从权利的职能视域比对总结出标准制定权影响简政放权的逻辑性和职能关系。标准制定权的改革路径对简政放权中存在的协同动力缺乏、监管后劲不足的矛盾起到先发作用，从标准层级优化引导市场的协同监管职能，推动政府标准职能转换，建设新型政府，持续推进简政放权的路径优化。

[关键词]简政放权;开放理论;标准制定;职能转化

中图分类号：D630;G311 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）05-0066-07

一、研究背景

党的十九大报告提出要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式。社会主要矛盾的历史性转化对政府转换职能和改善公共服务提出了新要求[1]，简政放权的目的在于提高政府效率，以提升政府公信力和管治能力。在供给侧结构性改革的背景下，市场结构已然朝供给侧、创新侧的方向升级，在此过程中，标准作为产业发展的关键标榜必须发挥其引领创新的作用，以标准化拉动低端制造业向高新技术产业的转型升级。同时，与之相匹配的政府职能在标准制定权的改革下，逐步实现对管理权、审批权的弱化和协同职能、监管职能的补充。

标准的先导性作用离不开高质量标准的有效供给，标准的一系列改革举措使团体标准创新成为市场标准供给的源头力[2]，团体标准的构架建设也成为政府简政放权的参照。2018年新《标准化法》的施行赋予了团体标准的创新可能性，其以市场为主导的特征简化了政府主导标准制定的权利，改革关键在于标准制定权的开放，使长久以来标准制定的基准由政府一元转变为市场主导+政府协同。

新《标准化法》施行的意义有两点：

一是突破了二十年来政府标准权利的封锁，承认了团体标准的法律地位;二是逐步发挥协商一致性在标准制定程序中的规范作用，受标准最直接影响的消费者群体有了直面标准产出的渠道与平台。2015年国务院颁布《深化标准化工作改革方案》，提出要发挥市场对标准化资源的决定性作用，政府坚持简政放权、放管结合。各项政策都指明政府在参与标准工作中由主导者向协调者的角色转换，标准制定权的开放是政府简政放权工作的必然要求，也是政府进一步规范监督标准的市场行为的必然要求。

权利的取消和下放看似会形成政府管理的缺失和断节，但实际是为了更有力地创新和强化社会管理，提升社会效力。国务院在2013年出台《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《转变方案》），指出简政放权的目的是激发市场主体创造活力，处理好政府和市场、政府和社会的关系。

在此项改革运作中，国务院于2015年再度印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《脱钩总体方案》），强调政府部门与社会团体的分权画线，即职务分明和财务分明，在职务上政府不得与社会团体有显著挂钩，财务上政府经费不得随意划拨给社会团体。简政放权作为一个有力载体，使行业协会商会能够依靠载体平台还原自身的市场基础，表达自身的利益诉求，并加快政府的职能转换[3]。还原市场基础是一个关键节点，根据团体标准的定义团体标准指由社会团体按照团体确立的标准制定程序自主制定发布，由社会自愿采用的标准。

参见国家标准化管理委员会2016年发布的《团体标准化第1部分：良好行为指南》。

可知，社会团体是团体标准的首要相关方，社会团体的市场化使得团体标准的市场主导特性更加契合稳定。两项政策的出台，完成了简政放权改革在标准层面的基础铺垫，《转变方案》是在当前经济环境下引入简政放权整体改革的趋势，《脱钩总体方案》是深化简政放权的有力措施，使社会团体脱离政府影响下的利益渐变形成与标准化领域的改革交相呼应、互为激励的正向机制。

二、开放标准制定权与简政放权的逻辑关系

（一）开放的内涵

开放是系统进化的前提，是与环境进行物质、能量、信息交换的过程[4]。标准制定权是通过开放的效力途径将标准架设于市场系统之上，因此认知开放具有逻辑上的必要性。

对于开放的理解，有两层维度。一是政府在简政放权改革中放开了对标准制定权的限制，即由原先的政府单一主导、供给不足的态势转变为市场主导、多元协同的开放状态，其协商一致性不再局限于政府和与政府持相同利益的社会团体，而是扩展为消费者、企业、社会团体和政府等多元化组织的参与，具体体现为团体标准的设立。二是国务院在2017年颁布的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》首次提出，鼓励外资企业参与我国标准化工作，不断提高标准制定的开放度和透明度，全面推进标准监督和标准共享工作建设。两种维度的“开放”在空间次序上呈现出渐进式的特征，维度一实现了权利由政府向市场的开放，响应了简政放权政策，维度二实现了权利由国内市场向国外市场的开放，响应了改革开放政策，吸引外资参与标准化，不仅是对外资先进知识力的合理利用，也能够对标国内，形成标榜效应，以激励创新。对比开放标准制定权的两层维度关系，无论是从开放特征、基本特性和主要内容等内在性质，还是开放路径、承担主体和制度依据等外部性质均体现出政府开放标准制定权在深度、广度和路径上的阶段性变革（见表1）。

（二）开放标准制定权与简政放权的契合性

从标准制定权到简政放权，是一种理念先行的转变，这是源于政府权利集束的方式具有相对市场权利实际需求的滞后性。开放标准制定权所替代的是国家权利对市场自主空间的控制与压缩的现象，是市场权利扩增和需求上涨的行动表达，也是开放标准制定权与简政放权的碰撞，对碰的结果是呈现出共通特性。

从契合性上分析，开放标准制定权能够形成一条推动政府简政放权实施的路径。首先，开放标准制定权与简政放权是同时代背景下公共政策的产物，这是开放标准制定权推动简政放权的逻辑思维中最基本也是最重要的一点。将开放标准制定权纳入简政放权的逻辑，对于简政放权而言，把标准制定权的改革作为支柱是引领簡政放权的先行实践点，并且标准的引导性特征使简政放权改革中的标准权利职能朝着市场的方向靠拢，从而加深了对政府职能的提炼简化。其次，开放标准制定权与简政放权之间存在内部的连通性，一方面表现为两者在改革的方向以及横纵截面均有既定的范式，存在相似性;另一方面开放标准制定权的治理理念与客体是被包含在简政放权的逻辑之内的，具有统一性。最后，两者互为所成的态势使系统整体在前期处于连续优化之中，标准制定权通过简政放权这一载体得以持续，简政放权通过开放标准制定权的权利治理得以深化，促进整体治理。

契合性的表达并非临时偶然事件的突发，而是基于当前社会错综复杂的渊源背景所提出的。

权利集束的方式在现实中具有优势与矛盾参半的迹象，其矛盾在于行政系统愈加复杂，效率愈加缓慢，拖拉了地方经济的后腿，改革势在必行。简政放权其实是对政府职能的一种规范化调整和精细化管理[5]。标准制定权的改革其实是对政府手中的标准及其周边权利的一种传播和调整，权利市场化有效地刺激了政府建设高质量标准监管体制的需求，从本质上讲，达成了一举两得的效果。既实现了“放权”又可填补市场监管虚弱的空白，强有力的政府需求催化两者之间的固有契合性引发了连锁反应，使开放标准制定权作为一种从政府到市场的新路径范式，驱动政府形成简政放权的标准层职能转化。

三、开放标准制定权的阻碍与职能转化

（一）开放标准制定权中的阻碍

权利过渡是一个循序渐进的过程，在过渡中实现系统的有序转换，这种转换可将其认知为政府的自我革命，但势必会因为制度基础和先入理念的扎根而存在一些难以预料的阻碍。

1.政府对标准化持有的僵化思维。我国社会主义标准化秩序的建立已经推动了多年，使政府主导标准由空白逐渐渗透至社会的任一角落，随着历史步伐的前进，政府也在改革开放中由全能型政府转变为服务型政府，其特征就是权利的开放[6]。当权利改革尺度开放至标准化领域时，部分地方政府内部平时难以触及的矛盾点随之显现。一是由于标准作用机制的长期性，

短期内难以形成经济的有效拉动力量，使决策层难以形成对其的重视，导致第一个思维僵化区，即对标准建设的资源投入度与经济态势不匹配，使标准建设无法向深层次开展，在内容上难以市场化。二是由于标准作用机制的不透明性，使得自改革开放以来标准所贡献的经济发展份额所占甚微，难以计量，这催生了第二个思维僵化区，即地方政府轻视标准作用，没有学习标准、经营标准的先进性，更不熟悉标准的机制根本，消极应对标准制定权变更，在能力上难以市场化。如今，标准体系的建设已经发展至社会治理标准、公共服务标准领域，又处于标准制定权利政社交接的关键时段，这就要求政府在搭建社会治理和公共服务标准平台的同时，要逐渐摸索参与角色的转换路径，以合理缓解思维僵化矛盾。

2.标准权利下放后的市场监管不充备。在很长一段时期内，由于我国行政体系“先管后放”的特殊性，使得行政审批代替市场监管发挥事前监督的作用，会批不会管[7]。一方面是事前监督作为一个片面全权代表了事中监督、事后监督的客观性;另一方面是淡化了市场监管的发展余地，使监管领域长期处于职能缺失状态。随着简政放权政策的提出，行政审批力量被简化，意味着事前监督不再具有掌控全局的能力，此时市场监管体系作为事中监督、事后监督的承载体逐渐被赋予重要地位，但长期的监管空白使监管体系建设并不成熟也无经验可循，监管体制的短板成为简政放权改革中的软肋。在标准化领域亦是如此，政府在批准标准的流通以后，往往忽略了标准的后续反馈，在政府主导标准制定的时期，标准后续与市场脱节、标龄老化和采用度不高的现象时有发生，影响了标准的发展进程。究其原因在于，标准不同于实物的特殊性使标准在进入市场后更迫切地需要事中和事后的大量反馈作为反向调节枢纽，以改进标准质量，进一步加强正向循环。监管体系的发展是一条长路，政府应积极探索将硬监管同软监管有效结合的截距点，以弥补监管能力意识的不充备。

3.横向间标准化政策的協同效应不佳。标准的输出是涉及全产业链的规范性操作，政府协调各项事务的治理，标准的参与必不可少，有力地证明了标准的普遍存在性。这种普遍性使政府协调横向部门之间的标准化工作面临不小的挑战，在权利部门化、部门利益化的背景下，协调横向之间的利益关系非常困难，极易形成抵触[7]。协同效率低下的现象并不只体现于标准化工作中，在整个行政体系中均有不同程度的存在，而就标准而言，协同的困难度在于两个层次。首先是部门内部的协同不足，内部人员认知水平的差异及沟通情况是影响内部协同性的主要因素，如部门批准某项标准的立项，但后续缺乏协同使得标准难以落实;其次是部门之间的协同不够，同样针对团体标准，部门之间的政策充满了多样性，使市场中的标准相关方不知道遵从哪种“套路”，从而陷入误区，影响了效率。

（二）开放标准制定权中的协同监管转化

简政放权的最直接效益是政府职能的简化，其间接效益是激励市场创新，有学者基于对457家中小型企业的调研，得出不论是“简政”还是“放权”均能对企业活力和企业的创新绩效产生显著正向影响的结论[8]。还有学者进一步研究发现，简政放权在科技公共服务和企业创新活力的关系中具有显著的正向调节作用，故建议增强简政放权力度，发挥其与周边举措的协同性[9]。当深入推进简政放权能够激励市场创新成为一种通识的时候，政府和企业都会支撑简政放权的进一步实施以促进创新绩效，但此时矛盾点转化为如何做到深入推进。

简政放权是一个具有长期、冗杂特性的多维度体系，整体协同性差，前期的简政放权改革虽然取得了不错的成效，但这项改革在一定程度上呈现出先易后难性，前期“放权”开放的并非核心权力，政府手中的本质权利才是最难消化的骨头[8]。越往后越要应对复杂性，部门间协同化的差异使简政放权无法采取整体面板式的改革。基于标准层面思考，上述标准制定权与简政放权改革的契合性所呈现出互为所成的双赢局面为点面式的改革带来了契机。一方面开放标准制定权的实施必须依赖于简政放权的平台;另一方面简政放权的推进离不开标准制定权改革突破所带来的引领效应。两者的互动形成了协同基础，以开放标准制定权作为一条创新路径推动简政放权的实施。

第一，标准制定权改革作为先头部队，要时刻注意整体的协同推进，防止短板出现。一是横向协同，标准化的改革不能完全依赖于各级标准化组织，涉及标准事务的非标准化组织的参与是体现协同性的重要来源，如团体标准的确立要规划好外资参与、激励制度、司法协政的相关可行配套设施。二是纵向协同，上级部门的标准权利开放是否能够符合本地市场环境，是否与地方部门进行了有效协商，地方部门是否能够理解并有清晰的规划，防止出现标准权利的层级间递减，使标准制定权还原市场存在有名无实。

第二，合理有效的标准监管框架必不可缺，以稳固简政放权的持久性。一是标准监管体系的建立需要具有明确导向性的政策法规支撑，打造有章可循的监管。二是监管部门依据法规形成初步的监管事实，杜绝“三不管”真空。三是标准的监管行为不能过于复杂，提高市场标准监管的接受度，加大社会告知和宣传力度，体现更人性化的监管，让企业切实感受到事前监管的削弱和事中监管、事后监管的壮大。

四、开放标准制定权推动简政放权的路径优化

目前由于法规制度的缺失、权利的博弈和监管的空白导致地方政府简政放权存在针对性和协同性不足的现象[10]。制度构建是一个长期性过程，需要在市场检验中成熟完备。权利的博弈可以视作协同的一种呈现，分为部门间协同和上下级协同，从政府的整体性看，协同的不足暴露了政府内部结构的互动缺失，各类资源在人为的传递中不可逆地递减。而简政放权的另一个不可回避的痛点是监管，监管问题不仅存在于标准领域，还普遍存在于市场各行各业中，市场监管空白的存在致使政府职权一旦放开，权利的运转效率提高，背后的风险也在逐级提升，增加了市场主体权力滥用的可能性，使权利无法公平公正地放开。

开放标准制定权使标准的协同问题成为政府亟待解决的内部矛盾，而标准的监管问题是政府正在面临的外部矛盾。标准制定权实现政府与市场的共治，则需要铺垫好政府之间的协同关系和政府对市场的监管关系。

（一）政府弱化管理、强化协同的标准职能转化路径

通过开放标准制定权发挥引导力和调节力，使政府建立简政放权的标准化模式，根据简政放权对企业创新的影响机制图的提炼和标准方向应用[11]，得出标准制定权在推动政府简政放权改革中的引导式路径。

对于政府端而言，标准制定权的下放是一个弱化管理、强化协同的过程。开放标准制定权的调节导向体现了政府为配合管理职权的开放所实施的弱化管理过程，但相对于权利的下放，权利的协同包含更多的技术特征。标准制定权下放的上下级脱节，标准改革政策的横向不一，都反映了协同性差异，权利改革中，需要谋划权利下放工作的精准衔接平台，一是解决上下级权利信息的互联互通，二是建立权利下放承接责任捆绑机制[12]。针对政府间的协同缺失，需要将协同问题转化为标准相关权利的衔接平台建设，包含互联互通机制和缺失责任机制，通过提高互动效率以解决协同性方面的主要矛盾，使政府的标准化职能由管理导向更多偏向为协同导向。

简政放权的大力推进使学界强调理论研究的同时，政府开始探索协同性问题，各省市涌现出大批提高传递效能的案例，其中以形成浙江经验并推广全国的“标准化+”和“最多跑一次”服务最为典型。作为科技强省，浙江在互联网、工业制造业等行业均走在全国前列，政府决策上的大力支持造就了优良的创新创业环境，给予了企业充分的成长空间，为了进一步改善服务职能，浙江省政府依靠标准化优势提出“标准化+公共服务”战略，将公共服务纳入标准化范畴，建立公共服务管理标准体系。“最多跑一次”服务是凝合“标准化+公共服务”的改革举措，其有效目标是解决政府协同性问题，将协同环节中的资源传递过程由人工替换为大数据，依靠平台以数据的形式保持资源的完整性，弱化人工管理的局限，强化部门间、上下级的协同，从而提高服务效率。“最多跑一次”是一项服务政策，是政府转换职能的必备条件，也是检验政府内部是否有简政放权能力的一个裁量基准。

（二）政府弱化审批、强化监管的标准职能转化路径

对于政府端而言，標准制定权的转移是一个弱化审批、强化监管的过程。开放标准制定权的调节导向可以体现为代表着事前监督的行政审批权的弱化，在某种程度上，审批权所象征的事前监督与市场监管所代表的事中、事后监督存在互补规律，加强监管能够起到直接治理审批权的作用[13]。开放标准制定权要加强政府对市场监管的调控，推动行政审批制度的直接和间接改革，行政审批权改革的根本点在于转变政府职能，“把错装在政府身上的手换成市场的手”。标准的协商一致性并不只表现于标准制定程序，标准的流通环节也会受到市场各方利益相关者的检验，所以作为源头程序的审批制度已经远不能阻碍协商一致的表达，加强监管意味着政府不再依靠单股力量，而是联合政府、企业与消费者的共同合作监督标准在市场中的事中、事后反馈，这既能提高标准的输出质量，也使政府在监管过程中达成标准化职能的转化，确立其标准制定的主要监管权，形成新型政府职能。

对于市场监管问题，学界研究及相关实践颇为丰富，既有从行政审批制度入手的，也有从市场监管角度的验证，两方面均有较为突出的案例。在市场监管方面，利用矛盾转化特性，将监管问题转化为诚信问题，如江苏省从加强社会信用体系建设的角度强化监管，设立守信行为标准和失信惩戒标准，将企业和个人的违规行为记录在信用体系“黑名单”中，逼迫行为主体遵守诚信从而达到有效监管的目的;在行政审批权方面，浙江省改革办调研组认为标准化管理是新时期行政审批制度改革的重要实现路径[14]，浙江省的“四清单一张网”和上海市的行政审批标准化的经验开启了审批制度标准化的先河，对简政放权的理解与实施并非是“简政”+“放权”，简政和放权是治理基础，而维持基础需要加附标准的裁量规范作用，使行政审批的简化优化“倒逼”事中事后监管体系建设。

（三）市场改善标准参与和标准反馈的改革路径

对于市场端而言，其一，开放标准制定权是扩大标准参与流的过程。在标准制定权放开之前，政府及其附属行业协会一直是标准的第一参与者，极大地限制了标准制定的参与群体，标准流通度不高，社会群体参与标准制定的机制不明晰，使大部分政府主导标准无法反映市场真实情况。随着标准制定权的下放，权利归还于市场，使标准制定具有了参与方基础，配合市场监管体系的逐步确立，标准制定权在市场中更为良性合理地运转，使标准参与流群体有充分的机会参与到标准制定环节中，提供基层意见，表达利益诉求。其二，开放标准制定权是开拓标准反馈流的过程。由于市场监管的作用，参与流向的扩增产生了不同利益群体的标准质量反馈，反馈回路的存在使标准具有了向更高层次、更符合社会民情、更均衡利益的改进机会，对市场变化反应更及时、对市场情况了解更清晰，打破了政府主导标准的标龄长且落后的缺点。回路循环中，市场主体确立标准制定的主导权，转化为更灵活高效的自由市场。

在新型政府与自由市场的互动调节下，开放标准制定权推动政府改革对内的协同机制、对外的监管机制，推动市场建设具备标准主导能力的自由市场，优化政府核心权利的质量和效率，改善市场自主权利的公平度和灵活度，在循环互动下逐渐推动简政放权的新一轮深化改革。

五、小结

权利事务的变化影响着标准制定全流程的供给模式，也推动着社会权利结构的不断变革。开放标准制定权的先行改革为简政放权的实质优化和现存的管理挑战提供了必要机遇，从而进一步探寻政府—市场权利结构的平衡点。现实情况中，标准制定权改革已然成为简政放权实施的催化剂，力求由管理向服务转型的理念导向，将权利的市场需求作为改革工作推进的基準点，使权利更贴合市场，更体现需求。应继续推进并加强开放标准制定权，使标准体制良性运转，促进由开放标准制定权向全面简政放权的转变。

简政放权改革的关键落脚点在于，政府对权利的供给和市场对权利的需求这两方面驱动，进一步追究，需求来源于社会形形色色、持有不同利益的多元主体，包含着尽可能多的社会参与者，共同组成市场价值取向，这是与开放标准制定权的改革如出一辙的，协商一致性深刻体现了标准的市场主体文化和需求端效应。从开放标准制定权到简政放权，其转变是一种权利链的转移，也是一种权利理念的变革。实现这种深刻变革并非一蹴而就，需要长期积累政府与社会的相互信任度，避免权利在市场中的断层;同时需要解决权利嫁接于市场所面临的协同和监管矛盾，建立横向协同和纵向协同体制，完善市场事中、事后监督的体系，这些问题将是简政放权进程所面临的深刻课题。

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