肖树炳

（1、广东省建筑科学研究院集团股份有限公司 广州 510500；2、武汉大学土木建筑工程学院 武汉 430072）

0 前言

近年来，为缓解政府财政压力，吸纳社会资本参与综合管廊的建设运营，PPP 模式成为当前我国综合管廊推广的主要模式。在PPP 模式下，由政府部门与社会资本共同组建的项目公司，向各入廊管线单位收取有偿使用费，但综合管廊项目成本难以仅通过有偿使用费来弥补，需由政府方以财政补贴形式给予社会资本方资金补助，以满足综合管廊项目的资金投入与合理回报［1］。

PPP 模式下综合管廊设施进行定价是实现项目投资的目的。综合管廊PPP 项目收费价格的设定，在一定程度上会影响其建设运营情况。目前，各地方政府也未出台具备可操作性的综合管廊收费实施细则，导致项目公司向入廊管线单位收费时无据可依［2］。合理的收费定价机制是帮助社会资本方完成投资收益，减少政府财政压力的关键。为此，本文就PPP 模式下综合管廊项目的收费定价问题，制定有效可行的收费定价模型，确保综合管廊的顺利实施与推广。

1 综合管廊PPP项目成本与收益分析

1.1 综合管廊PPP项目成本构成

综合管廊PPP 项目的成本与收益是核算收费定价的基础。界定分析管廊项目成本构成，确定项目收益的资金来源及收费方式，是综合管廊PPP 项目收费定价研究的基础内容。

综合管廊PPP 项目成本构成包含建设阶段及运营阶段的总成本，从资产可使用性的角度分析，项目成本为可用性服务费和运营维护服务费两大部分。可用性服务费，即为建设总成本，包含管廊本体及附属设施的建安工程费、工程建设其他费用、建设期利息及预备费等。从资金来源分析，可用性服务费包含政府出资代表资本金、社会资本方资本金及投资收益、贷款本金及利息。运营维护服务费指建成投入运营使用后，综合管廊日常维护所需要的所有费用，包括运营维护成本及运营单位利润。具体如图1所示。

1.2 综合管廊PPP项目收益构成

综合管廊的收费价格采用“有偿使用”原则和“受益分担”原则规定，即入廊管线单位应向综合管廊建设运营单位缴纳入廊费和日常维护费，政府方给予相应的项目补贴，满足社会资本方的投资收益，推动城市综合管廊的建设，建设及运营费用由各受益主体方合理分配，保障综合管廊的可持续经营［3］。因此，综合管廊项目宜采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制，确保稳定的项目现金流。即项目的收益来源于两部分（见图2）：

图1 综合管廊PPP 项目成本构成分析Fig.1 Cost Analysis of Utility Tunnels PPP Projects

图2 综合管廊PPP 项目收益构成分析Fig.2 Benefit Analysis of Utility Tunnels PPP Projects

1.2.1 使用者付费

综合管廊项目为准经营性项目，政府通过授权项目公司特许经营的方式予项目公司收费权限，项目公司可对使用综合管廊的管线单位进行收费，包括入廊费、日常维护费。

1.2.2 可行性缺口补助

在综合管廊运营期间，政府依据综合管廊的可用性、使用量与服务质量等绩效考核情况，以财政资金对项目公司收入不足以满足社会资本合理收益率的部分予以可行性缺口补助，包括建设期的可用性补助以及维持项目可用性所需的运营维护补助，确保投资建成符合验收标准的公共资产，提供符合绩效要求的公共服务。

2 综合管廊PPP项目收费定价标准

2.1 使用者付费的定价标准

目前，我国颁布相关指导意见提出综合管廊实行有偿使用制度，各入廊管线单位作为使用者，应向项目公司缴纳入廊费与日常维护费［4］。但各类管线单位对其收费模式有抵触情绪，管线入廊率目前仍比较低。即使在已收费的试点城市，按照目前的收费标准，也很难收回巨大的建设投资，难以支撑管廊的运营维护。

合理地确定管线单位需缴纳的入廊费和日常维护费，形成综合管廊合理的收费机制，以解决综合管廊建设投资巨大、后期运营维护收费困难的问题，确保管廊的建设运营可持续地进行。通过汇集我国部分城市已建成的综合管廊项目经验，分析比较各城市综合管廊项目收费定价标准，如表1所示。

2.2 可行性缺口补助的定价标准

综合管廊有偿使用费不能满足城市综合管廊建设运营的成本，政府可给予必要的财政资金补贴，引导社会资本合作方形成合理回报，调动社会资本投入积极性［5］。可行性缺口补助是在项目运营期间政府承担的财政付费金额。

可行性缺口补助根据文献［6］测算，以年金方式补助，可行性缺口补助公式如下：

表1 国内综合管廊收费定价方法比较Tab.1 Comparisons of Pricing Methods for Utility Tunnels in China

由文献［7］中也对可行性缺口补助制定了操作指引，提出以等额建设成本本金法进行计算，其计算公式如下：

可行性缺口补助是实现社会资本方收回投资并获取合理回报，确保综合管廊PPP 项目可持续性经营的现金流。而可行性缺口补助的数额是政府财政支付责任，上述两公式根据项目建设成本、运营成本、收益率、合理利润率、使用者付费等，计算运营期内政府的财政支付金额。

3 综合管廊PPP项目定价模型构建

3.1 可用性服务费的财务模型

基于综合管廊PPP 项目的资金来源分析，可用性服务费的各项费用特性分析如下：

3.1.1 政府出资代表资本金

政府出资代表资本金=项目总投资×资本金比例×出资比例，考虑“财政统筹安排”的资金性质和避免重税问题，该金额作为政府投资补贴，不计算投资收益，也无需收回本金，故不计入“可行性缺口补助”范围。

3.1.2 社会资本方资本金

社会资本方资本金=项目总投资×资本金比例×出资比例，社会资本方资本金在运营期内分期回收，按年投资收益率计算投资收益。

3.1.3 项目贷款本金及利息

贷款本金=项目总投资×贷款比例，在建设期不还本，由运营期进行等额还本；建设期贷款利息已包含在项目总投资中，不单独计算；运营期贷款利息按约定计算，当期支付。

计算公式如下：

式中：T1为综合管廊的可用性服务费；C1为政府出资的财政资金；C2为社会资本方资本金；C3为项目贷款本金；R为社会资本投资收益率；r为央行公布的贷款基准利率。

为确保地下综合管廊的合理定价，提高社会资本参与管廊项目建设和运营的积极性，同时控制价格在管线用户的承受范围内，运用资本资产定价模型（CAPM），确定出社会资本投资收益率。

式中：Rf为无风险投资收益率；Rm为市场平均投资收益率；β为综合管廊项目投资风险校正系数。

3.2 运营维护服务费的财务模型

综合管廊PPP项目的运营维护服务费，又称为日常维护费影子价格，其费用按“成本加利润”方式进行分析，其费用构成包括项目公司运营期间负责管廊本体及附属设施的运行维护所需人员费、水电费、维修费、其他费及合理经营利润，其中不含入廊管线设备维修费（见表2）。

表2 运营维护成本计算方法Tab.2 Operational Maintenance Cost Accounting Method

计算公式如下：

式中：T2为年度综合管廊运营维护服务费；C为年度综合管廊运营维护成本；r 为管廊行业平均利润率。

对于年度综合管廊运营维护成本C，根据综合管廊的运营管理方式，计算管廊的年运营维护服务费，参考《城市地下综合管廊工程维护消耗量定额》［8］进行费用测算。

3.3 入廊费的定价模型

分析我国现有的综合管廊收费定价标准，入廊费的分摊大体都考虑管线传统直埋成本作为收费标准。管线单位是综合管廊的使用者，各类管线的传统直埋方式与综合管廊建设的成本与收益水平相比较是管线单位的自然行为。然而，单纯以管线传统直埋成本作为收费依据并不合理，准确的直埋成本数据从管线单位获取，各管线单位可能为自身利益提供不真实的数据。但不可否认，缴纳的入廊费若远高于管线直埋及更新改造所耗的费用成本，将会大大降低管线单位的支付意愿。笔者认为管线直埋成本数据不应是收费标准，而是作为入廊费的分摊因子。

从成本效益角度，由清华大学郭莹等学者对于已有管廊成本效益的量化分析，综合管廊的社会效益能够达到总收益的63%［9］，此部分效益的成本理应由政府方承担，政府资金补助大约应占综合管廊建造总成本的2/3。故此，本文采取项目建设总成本的1/3作为管线单位入廊费分摊计算的基数。但对综合管廊PPP项目进行入廊费计算时，政府方提供的建设期补助直接用于综合管廊项目，该项资金不能作为入廊费的计算基数。综合管廊成本效益综合测算表如表3所示。

为增强管线单位的入廊积极性，在确定各管线单位分摊入廊费时，应考虑的因素如下：⑴各管线按照传统方式单独敷设的成本；⑵在管廊设计使用年限内，管线不入廊时所需的更新成本（不含管线自身费用）；⑶在管廊设计使用年限内，因管线破损率与水、热、气等漏损率降低而节省的维护费用和运营成本；⑷各入廊管线在管廊内的空间占比。

式中：W1i为第i种管线需要交纳的一次性支付入廊费；T1为管廊工程的建设总成本；C1为政府方的投资资金补助；Ai为第i种管线的直埋成本占比；Bi为第i种管线的管廊空间占比。

表3 综合管廊成本效益综合测算表［9］Tab.3 Comprehensive Cost-Benefit Measurement of Utility Tunnels［9］

对于传统直埋成本占比Ai，通过计算第i 种管线在综合管廊设计使用年限内不入廊的直埋成本占比进行确定。即：

式中：Zi为第种管线的直埋成本，Zi=Z1i+Z2i+Z3i；Li为第种管线的入廊长度；Z1i为各管线在不进入管廊情况下的首次单独敷设成本；Z2i为各管线在不进入管廊情况下的重复单独敷设成本；Z3i因入廊而节省的管线维护和生产经营成本。

3.4 日常维护费的定价模型

综合管廊的日常维护费是指管廊本体及附属设施的运营成本，包含人工费、水电费、维修费、其他费用等日常维护成本以及合理的经营利润，但不包含管线自身的维护费用。日常维护费由管线单位全额分摊。在综合管廊建成投产后，因入廊管线不足导致管线单位缴纳的日常维护费不能覆盖管廊的运营成本时，政府视情况对缺口部分进行财政补贴。

日常维护费主要用于综合管廊的日常维护和运营管理支出，在运营期内管廊运营单位向入廊管线单位定期收取。其费用价格的考虑因素如下：⑴综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本；⑵综合管廊运营单位的正常管理支出；⑶综合管廊运营单位的合理经营利润，依据当地市政公用行业平均利润率确定；⑷各入廊管线在管廊内的空间占比；⑸各入廊管线对管廊附属设施的使用强度。

各管线的维护费用计算公式：

式中：W2i为第i种管线需要交纳的日常维护费；C为年度管廊运营维护成本；r为管廊行业平均利润率；Bi为第i种管线的管廊空间占比；Di为第i种管线对管廊附属设施的使用强度占比。

综合管廊统一管理各类管线，但因各管线的差异性对其空间布置有一定影响，如在运行过程中，供热管道温度较高会对热敏感材质的管线会造成干扰，电力电缆与通信管线会相互产生电磁干扰。此外，各管线的养护维修需要一定的操作空间。因此，各管线在综合管廊内共舱铺设，其空间分摊应综合考虑管线占用空间和影响空间。

对于管廊空间占比Bi，将管廊分为专用空间和公用空间进行分摊计算。专用空间是指各管线在管廊内部的空间占位。当管廊舱室仅有一种管线独立使用，则该管廊单独舱室空间全部归入该类管线。综合舱内管线的空间占位，应计算管线放置所需的空间，包括管线本体的专用空间以及管线附属设施及检修通道的公用空间，各管线的公用空间按其专用空间占比分摊。

对于附属设施使用强度系数Di，管线的专业属性不同，对管廊内各附属设施的建设要求和使用程度有所不同，这会对综合管廊的运营成本产生一定影响。如燃气管道会有可燃气体泄漏的风险，电力电缆与通信管线会有因产生电火花而引起火灾的风险，故敷设这类管线的综合舱室内，其对消防设施的等级要求较高［10］。根据各类管线对附属设施的依赖度，通过“0-1”权重设置，分析其使用强度系数，有依赖性的管线设定为“1”，无依赖性的设定为“0”，具体如表4所示。

表4 管廊附属设施的使用强度分析表Tab.4 Strength Analysis of Pipe Gallery Affiliated Facilities

3.5 可行性缺口补助的参考模型

根据上文2.2 对可行性缺口补助定价标准的阐述，可行性缺口补助主要是为社会资本方在建设运营期内的投入予以分批返还，使社会资本能收回投入和合理回报。补贴范围应针对社会资本方的自有资金、银行贷款及应获收益。在综合管廊PPP项目的建设总成本包含政府的建设期补助，将式⑴和式⑵项目建设总成本作为对社会资本方补贴的计算基础，加大了政府的财政补贴支出。项目建设总成本在决策阶段由可行性研究的投资估算或初步设计概算确定，已包含施工利润，由式⑴和式⑵将工程施工利润和建设投资的收益重复计算。通过对式⑴和式⑵存在的问题分析，基于上述综合管廊PPP项目成本与收益费用构成分析，对可行性缺口补助的计算模型进行确定。其计算公式如下：

式中：B为第年的可行性缺口补助；T1为综合管廊的可用性服务费（建造总成本）；T2为综合管廊的年度运营服务费；C1为政府方的投资资金补助；N为财政运营补贴周期；n为运营期第n年；W1为入廊费收入；W2为日常运维费收入；r为年度折现率（参考同期地方政府债券收益率而定）。

4 综合管廊PPP项目调价机制

4.1 可用性服务费的调价机制

可用性服务费主要是用于支付社会资本投入的资本金合理回报和弥补融资成本，可用性服务费的调整机制如下：

⑴资本性投资回报收入主要受建设成本和资本金收益率影响。工程结算价格确定后，在正常合作期限内，资本性投资回报收入的计算可不另行设定调整机制。在工程竣工验收进行工程结算阶段，根据工程结算价格调整社会资本方资本金及合理收益中标价后，在整个运营期内不予调整。

⑵融资成本主要受建设成本和贷款利率影响。在工程竣工验收进行工程结算阶段，根据工程结算价格和前述工程造价控制调整规则核算贷款额度。商业性贷款按人民银行五年以上长期贷款基准利率执行。贷款基准利率变动时，剩余贷款额按其时贷款基准利率重新调整每年的等额还本付息额。

⑶基于建设期绩效考核结果调整可用性服务费。政府方根据建设期绩效评价考核情况，调整每年度可用性服务费，最后得出当年度可用性服务费认定额。若管廊项目在运营期能获专项支持补贴，相应抵扣可用性服务费认定额。

4.2 运营维护服务费的调价机制

运营维护服务费用于综合管廊的日常维护以及管理支出。根据运营维护期间的地区年度CPI 指数，设定相应的调价周期及触发机制。年度运营维护服务费的调整机制如下：

社会资本运营期第一年的运营维护费中标价为第一周期三年内的运营维护费认定额。该中标价的标准为当年的价格水平，无论将来建设期是否提前或延长，均该调整运营期第一年的运营维护费。

申请调价的触发条件须同时满足以下情况：⑴自运营期开始每3年为一个调整周期，在每周期的第3年末才能提出下一周期运营维护费的调价申请。⑵以地区统计局公布的CPI指数为基础，运营期第一年至允许调价申请当年内年的CPI累计复合变动幅度超过5%时，才启动调价机制，变动幅度超过5%的部分予以调整，否则不予调整。

若不满足调价触发条件，则下一周期运营维护费不进行调价，下一周的三年内均沿用上一周期的运营维护费。若该周期满足调价触发条件，项目公司可向项目实施机构申请启动运营维护费调价程序，由政府方审核通过后调整下一周期的运营维护费，下一周期的运营维护费“一价定三年”。政府方以该周期确定的运营维护费为基础，根据当年运营期绩效评价考核结果，最后得出当年度运营维护费认定额。

满足调价条件后的运营维护费计算公式如下：

式中：m为上一次运营维护费定价的年份；m=0为社会资本运营维护费中标价的年份；n为项目公司提出调价申请的年份，不得早于合作期第4年；CPIk为运营期第k年的地区居民消费物价指数。

式中：Bn+1为在第n年启动调价机制后，经实施机构认可的第n+1年执行的运营维护费，在执行下一次调价前始终适用；Bn为在第n年启动调整机制时当年执行的运营维护费。

5 结论

本文梳理了国内入廊费与日常维护费的定价依据以及可行性缺口补助的计算方法，分析了综合管廊PPP项目成本和运营收益的费用构成，在现有研究成果的基础上，优化各项费用的定价参数，制定可用性服务费、运营维护服务费的财务模型，入廊费、日常维护费和可行性缺口补助的定价模型，并建立相应的绩效考核和价格调整机制。本文构建的综合管廊PPP项目收费定价模型与调价机制，可为同类项目的投资决策和可持续运营提供参考依据，促进PPP模式下综合管廊项目的应用发展与推广普及。