我国宽恕制度适用条件的相关问题探析

2019-10-29王欣

法制博览 2019年8期

王欣

摘要：缘起于美国的宽恕制度，对于反垄断执法机构查处垄断协议、提高反垄断执法效率起到重要作用，被世界上许多国家引入。我国反垄断法也引入宽恕制度，但是存在原则化、模糊化等问题，其在实践中的适用性及操作性不强。因此本文主要对宽恕制度适用条件的相关问题进行分析。

关键词：反垄断法;宽恕制度;适用条件

中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2019）23-0201-02

一、我国宽恕制度实施现状

2008年实施的《反垄断法》中引入宽恕制度，但是过于原则化的规定使宽恕制度对于打击垄断协议、威慑垄断协议成员的作用有所弱化。为了使宽恕制度在反垄断机构查处垄断协议中发挥重要作用，相关执法机关相继公布一系列相关文件，进一步明确宽恕制度的实施细则，但是从整体上看，我国宽恕制度在适用条件方面仍存在许多问题。其中，多元的反垄断执法机构模式弱化了执法机构权威，宽恕制度适用条件的不完善使宽恕制度难以对查处垄断协议以及威慑垄断协议形成产生有效作用等这些问题一直以来是学界所探讨的关键。随着2018年国家机构改革，由原来的商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局多元反垄断执法格局变更为由国家市场监督管理总局统一行使反垄断执法权，这种统一的反垄断执法机构会增强执法机构权威、提高执法效率，更有利于宽恕制度的实施。本文主要从适用主体的范围、适用的证据标准以及申请人的行为条件等三个方面对宽恕制度的适用条件进行分析。

二、我国宽恕制度的适用条件存在的具体问题

（一）适用主体的范围较窄

相关的法律法规将宽恕制度的申请主体规定为经营者，《反垄断法》中将“经营者”定义为“是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。”①即排除了公司董事、高级管理人员以及行业协会适用宽恕制度的情况。首先，对于企业的董事、高级管理人员等这一类的个人来说，他们作为企业的实际操控者，垄断协议的实施离不开这些操控者的执行，而垄断协议所产生的不利后果却由公司承担。再加上这些实际公司操控者更会基于个人利益的考量而排斥协助企业申请宽恕待遇，企业宽恕制度不能得到有效实施。②其次，对于行业协会是否适用宽恕制度的问题，《反垄断法》第46条第3款规定了行业协会实施垄断协议的不利后果，只规定责任而不将其纳入申请宽恕的主体范围不易调动行业协会配合执法机构查处垄断协议的积极性。

（二）证据标准抽象化

对于证据标准的规定，《反价格垄断行政执法程序规定》中对“重要证据”的认定进行了抽象规定。《禁止垄断协议行为的规定》对于“重要证据”进行了较为具体的说明。2018年3月起国家市场监督管理总局反垄断局统一反壟断执法工作，其于2019年1月3日发布的《禁止垄断协议行为的规定（征求意见稿）》中关于重要证据的规定相较于《禁止垄断协议的规定》无变化，这种相对于抽象的规定增加了反垄断执法机构的裁量权，使申请者对于宽恕制度存在不确定性、无法对申请后果形成合理预期，③对于垄断协议主体积极适用宽恕制度造成阻碍。

（三）行为条件缺失

在行为条件方面，主要包括两方面：一是在宽恕申请者终止违法行为方面，我国未对何时终止违法行为进行规定;二是申请者是否有与反垄断执法机构合作的义务，在垄断协议调查中是否应对执法机构的调查行为积极配合。

三、完善我国宽恕制度适用条件的建议

（一）完善适用主体范围

以美国、德国为例，美国的1978年宽恕制度中对于主体资格范围的规定较为狭窄，仅规定了企业责任的减免，对企业董事、高级管理人员等个人是否享有宽恕主体资格未做相关规定，宽恕制度实未达到预期效果。因此在公司宽恕制度及个人宽恕制度中对其主体资格的范围进行了完善。德国反垄断执法机构发布的有关宽恕制度的相关文件，规定参与协议垄断的企业、个人以及行业组织都适用宽恕制度。从域外对宽恕主体资格的相关规定，将行业协会以及个人纳入宽恕制度主体范围为大势所趋。因此，为了宽恕制度有效实施，应扩大主体资格。

（二）明确证据标准

以欧盟为例，欧盟对于证据标准的规定经历了三个时期，第一个时期是1996年宽恕通知规定的对于证据信息采取“决定性标准”，这种抽象的证据标准使执法机关自由裁量权更高，申请者对于证据标准的不确定性以及缺乏可预期性，使其减少了申请宽恕的积极性;第二个时期是2002年发布的宽恕通知，摒弃了1996年的“证据标准”，根据申请时间将证据标准划分为两种情况，一是在委员会尚未调查之前申请，其证据标准是：能够使其进行突然调查。二是在委员会已经开始着手调查但还缺少充分的证据来认定协议垄断行为之时，其证据标准是第一个申请者必须提交的证据，是在委员会看来能够使其判定触犯共同体条约第81条规定的违法行为。④第三个时期是2006年发布的宽恕通知，对于证据种类进行详细而清晰的列举，进一步限制反垄断执法机关自由裁量权，使申请者对于证据标准更具有确定性以及可预期性。从欧盟对证据标准完善的过程来看，其逐渐摒弃抽象的证据标准。从上文中我国宽恕制度对于证据标准的抽象化问题来看，具体明晰的证据标准不仅可以限制执法机构的自由裁量权，而且在很大程度上增加了申请者对于宽恕申请的可预期性，对于宽恕制度的有效实施有明显效果，因此明确证据标准是完善我国反垄断法宽恕制度的重要方面。

（三）确定具体的行为条件

在终止违法行为方面，美国规定宽恕申请者在发现其参与的是协议垄断行为时，就应立即有效地终止违法行为;欧盟规定在申请者提出申请时应终止违法行为;日本规定终止违法行为的时间为反垄断执法机构实施调查行为时;韩国、法国、荷兰等国家规定反垄断执法机构在发布宽恕意见或者申请者签订有条件免除责任协议时⑤;德国规定在反垄断执法机构要求申请者停止违法行为时。从上述的终止违法行为的标准来看，绝大数国家都对终止违法行为的时间都做出了明确规定，笔者认为在垄断执法机构要求申请者终止违法行为之时较为合理，因为绝大多数国家都规定如果终止违法行为会阻碍反垄断执法机构的调查时，其终止违法行为的终止时间不适用。因此在终止违法行为的时间上给予反垄断执法机构相应的自由裁量权更为适宜。

在申请者主动与执法机构合作义务方面，由于美国对于证据门槛未做太多规定，因此在申请者义务方面对申请者做出了更高的要求;欧盟随着对证据标准的具体化改革，证据门槛逐渐降低，由此产生的一些弊端，通过对加强申请者或合作的义务来进行弥补。从以上国家在行为条件方面的规范来看，无论是否设置较低的证据门槛还是不设置证据门槛，都会通过设置加强宽恕申请者的合作义务来适用宽恕制度。因此我国在行为条件方面，无论对证据标准采取低门槛还是无门槛的设置，都应加强申请者与执法机构合作的义务。