罗政 方琴 刘伦文 李乐

摘 要  建立国土空间规划体系并监督实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。市县国土空间规划作为我国“五级”国土空间规划体系的重要组成部分，起着“承上启下”的作用，既要对上级国土空间规划的要求进行细化落实，又要对本行政区域的开发保护作出具体安排。本文通过对国家相关政策文件的理解和规划试点市县的总结思考，提出了市县国土空间规划编制内容的五个重点方面，旨在为湖南省市县国土空间规划的编制提供参考借鉴。

关键词  国土空间规划;多规合一;三区三线

中图分类号：TU98 文献标识码：A

Key Points of Urban and County Territorial Spatial Planning in

Hunan Province

Luo Zheng1， Fang Qin2， Liu Lunwen1， Li Le3

（1.The First Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Hengyang Hunan 421001; 2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410007; 3.Dongying City Natural Resources Bureau Of  Shandong province， Dongying Shandong 257091）

Abstract： The establishment of a territorial spatial planning system， supervision and implementation， and the strengthening of the guiding and binding role of territorial spatial planning for various special plans are major deployments made by the Central Committee of  CPC and the State Council. As an important part of China's "five level" territorial spatial planning system， urban and county territorial spatial planning plays the role of "carrying on from top to bottom". They must not only refine and implement the requirements of the superior territorial spatial planning， but also make specific arrangements for the development and protection of their own administrative areas. Based on the understanding of the relevant policy documents of the state and the summary thinking of the pilot cities and counties， this paper puts forward five key aspects of the content of the urban and county territorial spatial planning， aiming to provide reference for the preparation of the urban and county territorial spatial planning of Hunan province.

Keywords： Territorial spatial planning; Combination of mutiple plans; Three kinds of space and three controlling lines

0  引言

近年來，空间规划体系多次在中央文件中被重点提及。2018年2月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》更是明确提出，要“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。2018年3月十三届全国人大会议审议通过的国务院机构改革方案提出，组建自然资源部，履行“两个统一”职责，建立空间规划体系并监督实施。2019年5月，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确要建立空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。中央将空间规划改革纳入国家机构改革的方案中标志着规划进入了国土空间规划的新时代，2019年成为了新时代国土空间规划的编制元年。

目前，国土空间规划的理论研究逐渐成熟，正在实施的土地利用总体规划也进入了规划末期，国土空间规划即将进入全面编制阶段，从国土空间规划的编制进度要求来看，自然资源部要求市县级国土空间规划在2020年前全部完成。市县国土空间规划作为我国“五级”国土空间规划体系的重要组成部分，是对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，如何科学编制市县国土空间规划，将是落实生态文明理念、统筹山水林田湖草系统治理、建设美丽国土的重要举措，而找准编制重点是其核心环节。

1  市县国土空间规划的内涵

根据国家明确的政策导向来看，国土空间规划涵盖了现行空间类规划的内容，中央深改委第六次会议指出，要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》要求按照“多规合一”要求编制市县空间规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，确保“三区三线”在市县层面精准落地。吴次芳等认为，国土空间规划是对国土空间有效保护、有序开发、高效利用和高品质建设的整体性谋划和有目的行动[7]。强真认为，新时期国土空间规划的职能和性质应体现约束性、引领性、保障性、系统性、包容性和创新性等六个方面[8]。

因此，本文认为，市县国土空间规划是空间总体规划，以空间治理和空间结构优化为主要内容，以促进高质量发展为目的，是在特定时期对市县行政辖区内空间全面部署国土空间开发保护利用的综合性、系统性和战略性空间规划，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据[1]，对专项规划和详细规划具有空间性指导和约束作用[2]。

2  市县国土空间规划编制重点

2.1 以“三调”为抓手，摸清全域国土资源本底

第三次国土调查是一项重大的国情国力调查，是全面查实查清国土资源的重要手段，编制市县国土空间规划的前提工作就是要清晰掌握国土资源的本底基数，这是最重要的基础。

首先应结合全省统一技术标准，在“三调”基础上查清耕地、林地、城镇用地、水域等国土资源的数量和分布等现状情况。其次在“三调”工作分类的基础上，结合国土空间规划实施需要，按照统一的国土空间规划分类标准，细化城镇建设用地、村庄建设用地、区域交通设施用地、特殊用地等建设用地调查，可以细化至四级和五级类。可以结合人口调查、经济普查、交通调查等统计数据，以及借助手机信号密集度、各区域用电量等数据，分析人的活动聚集区域、城市社会经济和交通等情况，以及空间资源配置与承载能力的匹配情况[3]。

全面摸清国土资源现状和变化情况，才能科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线，也为优化全域空间格局和有效实现国土空间用途管制提供了基础保障。

2.2 坚持问题导向，做好实施评估和“双评价”

现行空间类规划实施评估是市县国土空间规划编制的重要基础性任务，其主要目的是摸清现行规划的实施情况和现状存在的问题，重点分析评估现行土地规划和城市规划在发展定位、空间格局、空间布局和用地等方面的主要差異，查找存在问题，为市县国土空间规划编制提供建议。

《生态文明体制改革总体方案》要求，“规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据”。“双评价”是指资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，先从生态资源、土地资源、水资源、自然灾害等方面开展资源环境承载能力单要素评价，找准市县发展短板，明确资源调控方向，在此基础上根据生态保护、农业生产、建设开发三方面的差异化要求进行集成评价，评价生态保护等级、农业功能指向的承载等级、建设功能指向的承载等级，综合反映国土空间自然本底条件对人类生产生活活动的支撑能力。从生态功能、农业功能、城镇功能三方面，开展市县国土空间开发适宜性评价。最后开展综合分析，根据各区域资源承载能力和国土开发适宜性识别当前发展存在的问题和未来可能的风险，分析各开发空间剩余潜力和规模上限，并结合重大战略事项开展一定的情景分析。

2.3 坚持底线思维，科学合理划定三区三线

“三区三线”即城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，十九大报告早已明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，“三区三线”的划定是编制市县国土空间规划的核心内容。

优先划定生态保护红线[5]。以“双评价”结果为参考依据，原则上将生态斑块集中度和生态保护等级均为高或者较高的区域以及重要生态廊道区域划入生态保护红线范围，然后与各市县林业、生态环境等部门划定的保护区范围等实际情况，以及国家级和省级的禁止开发区进行校核，统筹考虑各方利益，因地制宜明确生态保护红线范围。

严格保护永久基本农田。结合耕地和已划定基本农田现状，考虑当地水文条件、地质条件、农田设施等外部因素，以及有效土层厚度、耕层土壤容量等内部因素，将质量好的耕地、经过高标准农田建设后的耕地优先划入永久基本农田，将质量较差、严重损毁、被污染、生态退耕和建设占用等不符合永久基本农田标准的耕地退出，优化基本农田保护红线，坚持从严保护。

在以上两条红线精准落地的基础上，以《湖南省城镇开发边界划定技术指南（试行）》为依据，结合现行城市总体规划的适建区和城市增长边界、土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区，以及各个市县的主体功能区定位、发展战略和空间结构等因素，合理划定城镇开发边界。

结合“双评价”和“三线”划定结果，依据区域主导功能科学划分“三区”。

2.4 立足全局视野，构建国土空间全新格局

市县国土空间规划是市县行政辖区内国土空间开发和保护的总蓝图，要以国家、省级空间规划等上级规划为依据，以国家和省级战略为主导方向，提出本区域的空间发展战略，确定未来发展目标定位和规划指标[6]。

在全域范围内优先划分主体功能区，以此为基础，对内谋划城镇空间布局、乡村振兴格局、城乡融合发展、生态保护修复、产业空间布局和创新发展、综合交通体系、区域基础设施和公共服务设施、综合防灾减灾、资源利用与保护等重大空间格局，以及中心城区城市功能布局和用地结构，包含城镇开发边界内生态用地和历史文化用地等控制范围和保护要求等;对外谋划开发开放格局、区域协调发展、通道互联互通、生态协同保护等空间格局。同时，提出近期重大行动计划，构建全域国土空间新格局，提升空间品质[4]。

2.5 坚持全域覆盖，统一国土空间用途管控

坚持全域、全要素、全过程管控的原则，坚持“分级+分类”管理。宏观方面，以上级规划确定的空间用途管制制度规划和技术标准为基礎，结合“三区三线”划定结果，制定本行政辖区内各主导功能区分区管控规则，明确管控方向，严格控制各类国土空间用途随意转换，特别是控制各类建设用地占用耕地和基本农田以及生态空间;微观方面，在城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，城镇开发边界外的建设按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，在湿地、森林公园、水源保护区、生态涵养区等生态空间内，以及文物保护区等区域，实行特殊保护制度。

3  结语

本文基于目前的国家政策要求，以及对规划试点的总结和思考，探索了湖南省市县国土空间规划的编制重点，为市县国土空间规划的编制提供参考。但是，市县国土空间规划编制目前正在开展前期研究工作，很多内容还处于探索研究阶段，且各市县在自然条件、资源禀赋、城乡结构、社会经济等方面存在很大差异，诸多因素决定了市县国土空间规划的编制重点可能有所差别，因此，本文的一些初步结论可能还存在有待商榷之处，如何结合各市县实际情况在编制过程中对编制重点进行必要取舍，突出市县重点和特色，仍需在市县国土空间规划编制的实际工作中进行积极探索。

参考文献/References

[1]蔡玉梅，高平.发达国家空间规划体系类型及启示[J].中国土地，2013（02）.

[2]孙雪东.塑造以人为本的高品质国土空间[J].中国土地，2019（01）.

[3]叶梦，孙建华.浅谈国土空间规划领域的大数据应用[J].浙江国土资源，2019（05）.

[4]焦思颖.将国土空间规划一张蓝图绘到底[N].中国自然资源报，2019-05-29（001）.

[5]王唯山，魏立军.厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J].规划师，2015（02）.

[6]张兵，胡耀文.探索科学的空间规划——基于海南省总体规划和“多规合一”实践的思[J].规划师，2017（02）.

[7]吴次芳等著.国土空间规划[M].北京：地质出版社，2019.1-67.

[8]强真.新时期国土空间规划的职能构架与路径设计[J].中国土地，2019（02）.