林波

摘 要：随着市场经济的发展，各类人口信息变动难以准确掌握，原有的人口管控模式已经很难适应新形势的需要。近年来，政府推行一系列实名登记制度为公安机关有效掌握各类人口信息提供了便利，同时也为建立新型人口管控模式打下了基础。实名制背景下的新型人口管控模式以实名制为基础，以各部门实现信息共享为保障，依托新型信息网络技术，在公安机关的主导下对社会人口进行全面、高效、精准的管控，同时为保障信息安全，需注重立法、信息技术发展及人员保密意识的提高。

关键词：实名制 人口管控 违法犯罪 大数据

市场经济快速发展使得社会资源与信息传递速度加快，人员的活动范围及流动频率达到了历史最高水平。由于人们在社会经济活动及人员交往中常常处于匿名或半匿名状态，导致了不法分子通过隐匿身份或利用公安机关难以查明其信息的方式实施违法犯罪行为。如何有效进行人口信息管控成为了公安机关在新的社会背景下遏制违法犯罪的关键。因此，推行实名制对公安机关有效进行人口管控具有重要意义。

     一、我国实名制的发展背景

近年来，国家先后在手机、快递、火车票、网络等领域推行实名登记制度实名制，指办理有关手续时必须出示有效的身份证明，并填写真实姓名。，对解决行业内的棘手问题起到积极的作用。由于社会发展的历史背景及现阶段特殊国情，使得实名登记制度在我国的推行具有其合理性及时代性。

自20世纪80年代以来，我国社会呈现出两个重要特征：人口流动加大以及科技快速发展。“改革开放以来，流动人口已经成为我国社会经济生活特别是城市社会经济生活中的重要组成部分”，大规模的人口流动是中国城市化不断提高的体现，是中国经济发展的必然结果，但也对城市原有的人口管理体制提出了挑战，其主要表现之一便是对社会治安的影响，人口流入地往往会出现较大比例的流动人口违法犯罪现象。经济发展所带来的另一个重要特征是科技水平不断提高。手机、网络、高铁等新兴事物的普及，在提高人民生活品质的同时，也伴随着不法分子利用新手段新方法实施违法行为的情况。科技的迅速发展给人民的生活带来了极大的便利，但也给社会治理造成了一定难度。人口资源流动以及科技迅速发展，毫无疑问促进了我国经济快速发展，但随之而来的是社会治安的管控难度急剧提升。为了降低治安风险，加强对社会的把控，自上世纪80年代以来，国家陆续开始尝试在多个领域推行实名登记制度。

从表1可见，我国在实名制领域的具体规定可追溯到上世纪80年代旅馆住宿人员需要办理实名登记的有关规章。随着我国经济水平不断提高，法治理念不断进步，实名制逐渐向公共服务的重点领域以及部分管制物品延伸，如手机实名制、快递实名制快递实名制，是指寄快件需要寄件人出示身份证、登记个人信息，然后快递业务员将寄件人身份证号码和手机号录入电脑中一个公安部门安装的特殊软件。、火车票实名制等。实名制的推广有效地解决了各个行业及领域中存在的难题，同时在一定程度上对公安机关实施有效人口管控，维护治安稳定起到了积极作用。

  二、实名制的人口管控效能

实名登记制度在我国经过长時间的探索，在多个重点领域已经得到了有效实践，对实施有效的人口管控起到积极作用。从1987年的旅馆业实名制以来，实名制的人口管控效能开始凸显，实施全面、高效、精准的人口管控已成为现阶段公安机关履行社会管理职能的必然要求。随着社会迅速发展，公安工作正面临着新的挑战和难题，加强实名制在实践中的具体运用，大力提升人口管控效能，能够为维护社会稳定起到推动作用。

（一）实现人口管控的全覆盖

随着经济的发展，社会人口流动性不断提高，导致辖区内人户分离的现象愈发频繁，常常表现为“人无户、户无人”，处于公安机关实际控制以外的人员众多，大大增加了人口管控工作的难度。同时人户分离的现象使得民警在进行基础信息采集时，容易引发“三难”问题，即见面难、获取难、辨别难，仍按照以往的以入户访民为主的人口管控模式已经很难保证对辖区内人员的全面管控。

随着近年来实名制的不断推广，此现象得到了有效缓解。实名制是在公民社会生活中的重点行业及部门进行实名信息登记的制度，对我国原有的以户籍管理为基础的人口管控模式能够起到重要补充作用。通过在各个重点领域进行实名制，开展无差别化的人口信息实名登记，能够扩大人口管控的范围，实现公安机关从被动管控到主动管控的转变，能够真正做到管控对象全覆盖，管控职能全覆盖。

（二）提高人口管控效率

长期以来，公安机关遵循的“走百家门，联百家人，访知心户，谈知心话”的方式，不仅拉近了警民距离，体现了在人口流动相对稳定的历史时期，公安机关对人民群众认真负责的工作态度，同时这也是公安机关获取基层信息情报的重要来源。现阶段，社会人口流动愈加频繁，公安机关以走访登记为主的工作模式往往会面临工作效率低下的问题，容易陷入被动。为了解决此项难题，提升公安机关人口管控的信息化水平，公安机关近年来大力推进公安大情报系统工作，2017年末公安部部长赵克志在上海调研时强调：“建设智慧公安，打造数据警务”。公安信息化建设也为实名制的实施提供了必要的技术支撑。

公安机关依托云计算云计算是基于互联网的相关服务的增加、使用和交付模式，通常涉及通过互联网来提供动态易扩展且经常是虚拟化的资源。、大数据等网络技术，整合各领域实名信息数据，强化数据分析处理能力，从原有的当面采集、人工录入转变为高效的数据传递，实现基础信息从静态流动到动态流动的转变。通过提升人口管控的信息化水平，能够在很大程度上减轻公安机关的人口管控压力，大幅提升人口管控的效率。

（三）实现对人口的精准管控

现阶段人口流动频繁使得违法犯罪分子作案的随意性增强，且无固定住所的特征大大增加了公安机关实施重点人口管控的难度。注重对高危人口的情报信息收集，通过各种渠道掌握各种人群活动的大致范围及流动人员构成等基础信息，成为实施有效人口管控的必然要求，而通过以往粗糙的情报信息获取方式已经难以及时发现和处理一些因流动人口引起的违法犯罪问题。

当前，国家在各领域推广实名制，为公安机关实施精准的人口管控起到重要的保障作用。公安机关利用银行转账记录、快递邮寄记录、网上违法言论等实名数据获取人员相关情报信息，加强信息关联度，完善高危人员信息系统、外来人员信息系统、宾馆旅客信息系统等公安网络数据系统，并通过实施人口分层管理，强化重点人员的管控，能够准确掌握不法分子的社会活动线索，缩小侦查范围，进一步提高发现和打击违法人员的能力，起到有效遏制违法犯罪，维护社会安全稳定的作用。

     三、实名制背景下新型人口管控模式的具体架构

随着大数据时代的到来，在公安机关获取信息的途径日益多样化的同时，也面临着社会管控的风险增大，治理形势愈加复杂。以实有人口信息采集为基础的警务大数据给公安工作带来更全面的信息技术支持。高效合理地利用先进的前沿技术及科学的信息资源管理手段，建立起依托于实名制背景下的新型人口管控模式是公安机关解决社会管控难题的重要途径。具体而言，公安机关可以通过利用当下各重点行业、领域推行实名制的政策背景，从原始信息采集入手，以完善公安机关实名信息数据库为基础，以各部门实现实名信息共享为保障，依托新型信息网络技术，在公安机关的主导下实施具体信息研判及调度的方式，从而实现对社会人口进行精准、高效、灵活的管控。 （一）构建实名信息共享机制

按照公安大数据战略“着力打造数据警务、建设智慧公安”的要求，建立新型人口管控模式应在实名制的基础上，着力提升公安机关实名信息数据采集的質量与水平。在人财物高速流动的信息化社会，人口活动轨迹无法通过传统的静态采集来准确掌握，必须通过动态化的实名信息共享机制进行管控，应当将“人、财、屋、车、网”等基本要素作为重点对象，“人”居于核心地位，从而掌握人员活动的动态轨迹。因此，动态实名信息获取不仅需要公安机关完善现有的人口管控系统，更要求在社会各重点领域的开展实名信息采集工作。当前国家在物流、旅馆、快递、电信等多个社会服务行业实行实名登记制度，使得大量数据资源能够通过重点行业来获取，因此应当拓宽公安机关与社会各行业间的联系渠道，加强与重点互联网公司、物流、不动产、银行、快递等重点行业的交流与协作，着力获取重点行业领域的关键实名信息资源;建立社会信息资源采集系统，充分收集各单位、行业采集到的各类社会数据，整合高质量信息资源加以利用。

动态实名信息采集的关键是建立各部门信息共享机制，包括公安机关内部信息共享、政府部门及各重点行业领域信息共享。首先，加强公安机关内部信息的传递流通，应当从不同警种的职能定位出发，厘清相应职责分工，在考虑不同岗位的利益需求的基础上，改变原来存在的公安机关内部信息相对封闭状态，加大力度整合各警种的信息数据，建立统一的公安机关信息数据平台，在制定明确合理的权限划分标准的前提下，提供完善的查询服务，并及时更新相关资源信息，满足各级、各警种公安力量的实际需求。其次，加强公安机关与政府部门及各重点行业领域信息共享。国务院办公厅《政务信息系统整合共享实施方案》的规定中提到，要按照“五个统一”的总体原则，有效推进政务信息系统整合共享，切实避免各自为政、自成体系、重复投资、重复建设。公安机关要通过上级部门间的沟通协调，将工商、税务、民政、住建、公安、教育、医疗等部门的信息，以及银行、保险、民航、铁路、中介等重点行业领域的社会信息进行整合，建立统一的实名信息资源库，全面增强对相关人员各类动态信息的掌控能力，从而打破“信息孤岛”现状。在整合政府各部门有效信息资源的前提下，拓宽各重点领域沟通交流渠道，促进政府信息共享的系统性和开放性，扩大各部门情报共享的内容范围，同时统一信息数据库的相关标准，全面增强公安机关对各类动态信息的掌控能力。

现阶段，公安机关正逐步完善实名信息数据库的建设，以及信息资源共享机制，并以取得阶段性成效。深圳市福田区公安分局以“智慧警务”建设为导向，大力推进基础数据库群建设，通过全面、深入采集社会资源，实现区域性信息资源整合，共汇集内部业务数据16种共18.34亿条，拓展政府信息7种共5364.43万条，采集社会信息13种共5.45亿条，现已形成完整的警务共享数据库，达到信息资源全局共享的目的。公安机关构建实名信息共享机制，能够发挥数据信息在情报收集中的基础性作用，同时也是贴合当下公安部“智慧公安”建设要求的重要举措。

（二）以新型网络信息技术为载体

以大数据、云计算为代表的新型网络信息技术将成为当前警务现代化建设的巨大动力，将其运用到人口管控中来，将有助于转变传统管控模式，提高公安机关风险防控与应急处突能力。随着“金盾工程”金盾工程，是我国公安机关利用现代信息通信技术，增强统一指挥、快速反应、协调作战、打击犯罪的能力，提高公安工作效率和侦察破案水平，以适应我国在现代经济和社会条件下实现动态管理和打击犯罪的需要，实现科技强警目标的重要举措。一期、二期建设，公安机关的基础信息数据采集领域已经有了较大突破，通过发展应用数据挖掘技术，使各部门领域所掌握的人口信息数据的价值随着海量的积累而发生质变，大大降低公安治理的偏差概率，提升工作效率，降低治理成本，为决策者提供新的参考。同时，公安机关要实现全面、高效、精准的人口管控需要拥有对海量且动态信息进行智能分析处理的能力，因此对大数据的智能化分析处理，离不开云计算技术的支撑。通过云计算技术，能够打破各部门、行业以及警种间的数据壁垒，加强对海量的实名信息存储、挖掘、搜索、分析和服务的能力，形成完整的数据流。在大数据平台服务方式上，通过云计算能够将实名数据以网络化、菜单式、自动化的方式，将人员动态轨迹以清晰直观的方式展现给警务人员，提高做出决策的效率与质量。

信息技术的快速发展，使得大数据、云计算等技术的推广应用已成为社会各领域发展的大势所趋，也给公安治理能力的提升带来了发展机遇。广东省公安厅与华为公司围绕智慧新警务总体规划，以公安实战需求为导向，大力开展警务技术创新，以华为先进网络技术成果与警务工作相结合，促进警务现代化建设;济南市公安局与浪潮集团组成专业小组，经过多次深入论证，总结总体建设意见，于2012年建成大数据警务云计算中心;苏州公安依靠“大数据”理念，于2014年建成犯罪预测系统，并正式投入公安破案实战运行，展现出大数据警务实战运用的巨大优势;浙江公安机关开启了以数据大整合、大融合、大应用为标志的“智慧浙江公安”建设，将大数据、云计算等新一代信息技术逐步应用到公安实战中。新型网络技术的运用为公安机关人口管控工作提供了重要的技术支撑，实现了警务现代化建设的新跨越新发展。

（三）公安机关主导信息研判及调度

在利用完备的实名信息数据库与新型网络信息技术的基础上，建立高效的人口管控模式，应当充分发挥公安指挥中心的龙头地位，由公安指挥中心主导信息研判及具体调度。公安机关应当加强省市县三级指挥中心调度平台的建设，完善内部信息查询制度，赋予一线执勤人员相应数据获取权限，可以直接调阅权限范围内的人、财、屋、车、网等实名信息数据;加强指挥中心与各级公安机关内部情报处室的联系，及时完成情报信息上传下达的任务;推行“扁平化指挥模式”，通过精简人员队伍、压缩指挥层级、明确职能分工，完善情报整合、数据研判、人员调度的衔接流程，提高快速反应能力。在此基础上，充分发挥数据情报优势，使信息化成果转化为实战力量，通过信息数据分析、重点人员动态预测等，实施网格布警、动态巡防，有效掌握辖区人口动态轨迹，提高辖区预警预防能力。

以山东为例，山东省公安机关依托110勤务指挥平台优势，健全完善省市县三级指挥网络，由专门人员组成300多个信息研判专门小组，坚持日常研判工作机制，对突出警情进行专项研判，及时调度警力处置案件。同时，借助研发应用警车GPS定位系统，对出警车辆实时定位、精确指挥，构建一体运作、快速灵敏的扁平化指挥机制，提高了队伍的快速反应和精确打击能力。

     四、实名制背景下的人口信息安全防范建议

实名制背景下的人口管控模式是在对大量实名身份信息进行整合、研判的情况下进行运作的，因此该模式下的实名登记要求公民向公安机关提供自己部分真实身份信息，或将个人信息储存相关单位进行存档备份。因此，公安机关虽然制订了严密的数据安全以及保密制度，但在落实层面以及信息安全保障方面仍存在一定不足。在大量使用数据、调取信息资料的过程中，公民数据库泄露、移动资料泄密等情况屡见不鲜。2017年5月爆发的勒索病毒就曾入侵到公安专网中，导致公安网大规模瘫痪，造成信息泄露，对公安机关的日常工作造成了极大影响。因此，公民个人信息的权利保护是公安机关实施新型人口管控模式过程中所面临的一大难题。

将实名信息数据库所产生的各类数据纳入公安涉密信息安全保障体系当中，以满足公安机关在新形势下实施有关人口管控等涉密数据的传输和联网需求，应当从以下几点着手：

第一，应当从立法层面入手，通过出台相关法律法规，规范信息数据的获取、整合及运用程序。2005年国务院信息化办公室联合中国社科院在进行一系列课题研究后，形成了《中华人民共和国个人信息保护法及立法研究报告》;2017年《个人信息保护法（草案）》已被提交人大审议。我国在公民个人信息领域的立法工作正在稳步推进，同时公安机关内部也应完善相关信息数据使用的管理规定，制定针对违法采集公民信息、滥用查询系统、泄露涉密信息等行为的惩罚性措施，确保信息数据运用的合法性及合理性。

第二，在技术层面，应当推行使用数据证书访问各类涉密数据库的单向准入访问模式，根据各岗位的职能合理配置数字证书的访问权限，保证知密范围的可控性，同时开展基于数字证书的电子签章、加密邮件功能的应用。完善防火墙建设与侵入检测、漏洞扫描等功能设置，在各级网络边界点设置计算机病毒查杀系统，为公民信息保护提供有力的技术支撑。

第三，强化人员保密意识。提高队伍自身安全，加强公安队伍内部管理，做好日常保密工作的宣传教育活动，坚持拒腐防变警钟长鸣。一方面，强化人员的职责使命感，时刻保障系统边界安全、终端安全以及传输安全，确保内外网交互过程以及终端联入系统的安全性，严防发生数据丢失事故。另一方面，反腐倡廉应常抓不懈，在与地方企业人员交往过程中，保证公安队伍的廉洁自律，维护公安机关良好形象。

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