樊宇航 何华沙 陈毅

摘 要：构建科学的网络综合治理评估指标体系，可以有效衡量网络治理的现状，对明确未来网络治理工作任务和要求有着重要的指导意义。根据网络综合治理的内涵，本文从党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律五个方面出发，涉及三级指标，探讨设计网络综合治理评估指标体系，并从指标权重的确定、数据的采集、无量纲化三个方面阐释如何运用指标体系，力图构建一套具有理论和实践价值的网络综合治理评估指标体系。

关键词：网络综合治理;评估;指标体系

中图分类号：G203  文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2019）010-0078-07

网络治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分[1]。党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”[2]，正式提出网络综合治理体系建设命题。2018年5月，中央召开首次全国网络安全和信息化工作会议，对网络综合治理的具体内容作了阐释。网络综合治理已成为我国网络治理的基本原则和方针。

治理评估是“治理”的题中之义，构建治理指标体系是对“治理”的本源回归[3]。自本世纪初“治理”概念引入中国以来，国内学者日益重视对治理的评估，参照“世界治理指标”等治理评估体系，不断探索针对不同层级、不同领域、符合中国国情的治理评估体系。当前，不少学者就如何构建有效的网络综合治理体系、提升网络综合治理能力作了研究，但尚没有关于如何评估网络综合治理实际能力方面的成果。鉴此，本文拟就如何设计兼具理论意义和应用价值的网络综合治理评估指标体系，从框架设计和测评应用两部分展开探讨，以期对衡量网络治理现状、把握网络治理方向、明确网络治理要求有所幫助。

     一、国内外网络综合治理评估指标体系概述

伴随着“治理”概念的提出，国外就开始了“治理评估”方面的研究，产生了诸多治理评估指标体系。世界银行的一项统计表明，比较常用的治理评估指标体系就有近140种[3]。从目前来看，世界银行主导开发的“全球治理指标”（WGI），是衡量国家治理水平最为著名的指标体系。“全球治理指标”于1996年首次发布，从话语权和问责制、政局稳定和暴力避免、政府的有效性、管制质量、法治、防止腐败6个维度划分治理[4]。1999年，考特等人开展了“世界治理调查”（WGS），这项指标在“治理绩效指标”的基础上，新增了“治理过程指标”。

自本世纪初“治理”概念引入中国以来，国内学者日益重视对治理的评估，参照“世界治理指标”等广为熟知的治理评估体系，不断尝试针对不同层级、不同领域，设计符合中国国情的治理评估体系。俞可平团队于2012年提出的中国社会治理评价指标体系，是国内学界最有影响力的治理评估指标。该体系包括一个一级指标即中国社会治理指数（CSGI），六个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与，六个二级指标构成了中国社会治理评价指标体系的基本框架。每个二级指标下分设若干三级指标，共有35个三级指标，其中客观指标29个、主观指标6个。中国社会治理评价指标体系的测评方法，主要是参考联合国人类发展指数（HDI）的测量方法，其基本思路是先对每个评价指标进行无量纲化，再根据专家打分法形成的每个指标权重，最终合成社会治理指标体系[5]。实际上，这也是当前国内多数治理指标体系采用的测评方法。随后，众多学者立足某一具体领域或省市，构建了治理评估指标体系。比如，何增科（2015）基于善治的要求，提出了善治城市评估的理论框架。其包括三级指标：一级指标是城市善治指数;二级指标结合城市治理过程，包括民主治理的过程、城市政府的质量、城市治理的绩效、公众的满意度评级4个方面[6]。史云贵等（2016）以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大治理理念为指导思想，设计了农村治理效能评价体系，包括乡村经济发展、基层民主政治建设、社会安全与秩序、公共服务四大类12个考察对象，采用分值量化方式，由县乡政府部门、同级人大、村自治组织、社会组织、村民、专家等进行评价[7]。

各级政府也积极设计开发了不少治理评估指标体系。党的十六大提出“全面建设小康社会”后，国家统计局成立课题组，于2005年开始运行“全面建设小康社会统计监测指标体系”，由6个一级指标和23个二级指标构成，其中，一级指标为经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境;每个一级指标下设若干二级指标。随着“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，不少省市对照治理现代化的要求，围绕治理体系和治理能力两方面，设计了治理发展指标。如，北京2016年制定的《北京市“十三五”时期社会治理规划》，构建了包含9项社会服务、4项社会管理、4项社会动员、4项社会环境、3项社会关系、4项党的建设的社会治理主要发展指标[8]。上海随后发布的《上海市社会治理“十三五”规划》，围绕社会活力、城市管理、社会安全、社区建设、社会文明等，提出了该阶段社会治理发展指标。

总体而言，国外社会治理指标体系对国内学界的影响是不言而喻的。WGS设计的一级指标治理过程和治理绩效，对国内学界具有启示意义。国内学术界的研究以理论指导见长，从学理层面剖析社会治理内涵，将指标分解为治理过程、治理绩效，或治理主体、治理方式、治理绩效，进而提出不同社会治理领域的一些核心原则。政府部门的探索较好地贴合了实践经验，多用于绩效考核，操作性很强，但是往往在理论完备性和前瞻性上仍有提升空间。所以，设计我国网络综合治理评估指标体系需要结合国内外研究以及地方经验，把握理论引领的学术价值的同时，注意地方创新的实践应用。

     二、网络综合治理及其评估指标体系设计

伴随着国家问题从“管理”向“治理”转变，我国在互联网领域也向“治理”转变。2016年，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上强调，要“依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化”[9]。2017年，党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”[2]，正式提出网络综合治理体系建设命题。2018年5月，中央召开首次全国网络安全和信息化工作会议，习近平指出，“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”[10]。相比于“网络治理”，“网络综合治理”更加突出多主体共同参与、多手段共同使用。

围绕网络综合治理，学界也作了一些研究。魏钦恭（2017）指出，网络综合治理是一项复杂的工程，需要综合协调制度、组织、技术、资源和观念模式等各方面[11]。叶春玲等（2017）认为，网络综合治理既不等同于现实社会综合治理，也不简单等同于网络和治理的机械组合，而是网络发展进程中面向网络整体的综合治理方式，在治理目标上体现为“良序”指向，治理主体上体现为多方协同，治理手段上体现为多途规范[12]。叶强（2018）指出，网络综合治理体系是包括法律规范体系、实施体系、监督体系和保障体系在内的各类治理体系的总和[13]。

概括而言，党的文献表述已经形成了“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律”的网络综合治理格局，将是引领我国网络治理发展的基本思路。学界对“网络综合治理”的定义，主要围绕治理主体、治理客体、治理方式、治理目标等方面展开。结合已有研究，基于党的文献的表述，本文将“网络综合治理”定义为：网络综合治理是在党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律之下，通过经济、法律、技术等多种手段，对网络空间各类问题和矛盾进行的全方位治理，以实现网络秩序规范、网上内容健康向上、网络空间清朗清净，切实维护公民、企业、国家等的合法权益。

笔者基于上述内容，立足网络综合治理的理论与实践、治理评估的理论与实践，以习近平关于网络综合治理的论述——党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律——为指引，尝试构建符合网络治理基本理念、涵盖多元治理主体、体现治理能力和效果的评估体系。

（一）目标设计

本研究的根本目的在于以“评”促“治”，全面推进网络综合治理體系和治理能力的现代化。具体而言，包括三个方面：第一，立足网络综合治理的概念，对影响我国网络综合治理能力的多方面因素进行全面评估与考量，并以此为基础，提出评价网络综合治理体系和能力现状的维度和要素。第二，构建科学、合理的网络综合治理评估指标体系，为第三方客观、公正地评估网络综合治理现状提供依据。第三，为准确、全面描述我国各地网络综合治理现状提供技术支撑，找寻网络综合治理的薄弱环节，推进网络治理体系和治理能力现代化。

（二）设计原则

为了充分体现网络综合治理水平，评估指标体系的构建必须依据的一定的原则。

首先，既借鉴全球治理评估经验，又立足我国网络治理实际。欧美国家和一些国际组织在治理评估体系的构建方面起步较早，构建了不少量化指标，体现了人类共同的规律和价值[14]，为我国制定相关评估指标体系提供了一定的借鉴。同时，国家治理具有很强的实践特点，经过20多年的探索和改革，我国已经形成了“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律”的网络治理体制，各地也围绕网络治理进行了多方面的创新，形成了不少具有当地特色的经验。这些都为我们构建网络综合治理评估指标体系提供了借鉴。

其次，既做到一级指标的完备、稳定，又做到二级指标有特色、可拓展。根据党的重要文件的表述，我国网络综合治理体系可以概述为“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律”。从党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律五个方面，构成网络综合治理评估指标体系的一级指标，实现了逻辑上的完整且独立互斥，能够引导网络治理的方向。在稳定的一级指标之下，进行分解形成二级指标。

最后，既反映当前实际情况，又能够引导未来治理方向。能够真实反映当前各地网络综合治理的能力现状，是指标体系构建的首要目标。同时，网络综合治理是一项长期工作，指标体系既要体现与国家治理现代化总体目标相一致的政策，又要体现党的文献政策提出的战略部署，以规范和引导未来发展的行为和方向。

（三）指标设计方法

指标体系构建遵循以下路径： 确定领域层结构—— 分解领域层内涵——初步选取指标——二次筛选指标——调整指标体系——确定指标体系。具体而言：

首先，采用文献分析法确定网络综合治理评估框架，梳理学术界对网络治理相关研究的文献、党和政府关于网络综合治理的表述，确定一级指标包括党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律。在此基础上，根据学者对网络综合治理的学理分析和党政机关治理实践要求，确定评估指标体系的二级、三级指标。

其次，确定总体框架后，一方面采用德尔菲法，通过专家问卷，征询专家意见，筛选指标和指标权重;另一方面，邀请国家网信办和上海、北京、广东网信部门的工作人员对指标及指标权重进行修订，进一步完善指标体系，以形成相对科学合理、可操作的网络综合治理评估指标体系。

（四）指标体系的框架与内容

在上述目标、原则、方法下，构建网络综合治理评估指标体系框架，包括5个一级指标、20个二级指标、32个三级指标（见表1）。

首先，党委领导。“党委领导”一级指标的基本要求是对党组织在网络综合治理中顶层设计、总揽全局、协调发展的状况进行客观评价。本文用五个指标来衡量党委领导水平，分别为重视程度、网信机构建设、互联网企业党建、媒体融合发展、网军队伍建设。其中，党委重视程度直接关系网络综合治理的政治权威，该项指标具体体现为省（自治区、直辖市）委常委会专题研究网络综合治理工作的次数、省（自治区、直辖市）委书记对网络综合治理作出批示的次数。网信办是代表党委具体推进网络综合治理的部门，其机构建设情况直接关系网络综合治理水平，本级指标主要是考察地市级网信委覆盖率和网信办（具有独立编制）覆盖率。互联网相关经济规模已占国内生产总值的6.9%，成为我国经济和社会发展的重要力量，互联网企业党组织覆盖率反映了在互联网行业党的领导作用的发挥。媒体融合发展是中央作出的一项战略部署，直接关系主流舆论阵地的巩固，媒体融合发展状况由报纸融合度、广播融合度、电视融合度以及新媒体作品获中国新闻奖数量四项指标构成。习近平强调，“要牢牢把握正确舆论导向，唱响主旋律，壮大正能量，做大做强主流思想舆论”，加强网上舆论引导离不开一支强有力的网评员队伍，网军队伍占网民比体现了网上舆论引导能力。

其次，政府管理。“政府管理”一级指标基本要求是对政府治理网络的主导作用、推进网络综合治理的良性互动等进行客观评价，用互联网基础管理、网络法治建设、网络舆情应对、网上政务服务、网民教育、公众网络治理体验来衡量该指标。其中，《互联网信息服务管理办法》规定，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度，未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。根据工信部关于开展基础管理的规定，互联网基础管理情况由网站备案率和备案主体信息准确率两方面体现。依法治网是网络治理的必然要求，法律手段也是网络综合治理体系的重要组成部分。网络法治建设指标主要包括以下次级指标：网络普法率，普法对象占当地网民总数的比例;网络刑事案件万人发案率，即当地网络刑事案件数量占当地网民数量（以万计）的比例，用来反映一个地区的网络社会治安情况;网络执法队伍数量占比，在涉网部门中，有行政执法权的主要是公安网安部门和网信办，因此该指标具体表现为网安和网信执法人员数量占当地网民数量比;网络舆情应对指标通过热点舆情事件数量体现，即全年一个地区发生的网上热点舆情事件;网上政务服务反映各地通过网络渠道发布政务信息、回应社会关切、推动协同治理的能力;网民素养教育是网络社会治理的一项基础性工程，本指标通过中国好网民工程覆盖网民比例体现;公众网络治理满意度，主要围绕网民对政府治理能力的评价，以及对当前网络空间现状的感知体现。

再次，企业履责。企业是网络产品和服务的提供者，在网络治理中担负着第一道关口的重要角色。习近平指出，要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台。“企业履责”一级指标，其基本要求是对企业履行主体责任的情况等进行客观评价，主要包括网站内容生态情况、企业违法情况、企业履行社会责任情况、公众满意度。其中，网站内容生态是企业履职情况的直接表现。企业违法情况，体现为被行政处罚网站占备案网站的比例。

复次，社会监督。奥斯特罗姆认为，特定的公益物品和服务可以超过特定政府管理限制而通过多个协作主体来提供[15]。其基本要求是对社会参与网络治理的体制机制、社会组织依法自治、社会活力、自治秩序等进行客观评价，包括网络举报、网络志愿者队伍、网络社会组织建设三项指标。其中，网络举报指标由三项内容构成：开通网络举报通道网站占备案网站比、网络举报数、网络举报处置率。网络志愿者是社会监督的主要力量，主要由网络文明志愿者占网民总数的比例来体现。网络社会组织是指在网信领域开展工作并在民政部门登記注册的社会团体、基金会和社会服务机构[16]，该指标体现为万名网民拥有网络社会组织数量。

最后，网民自律。我国网民规模8.54亿[17]，广大网民是网络综合治理的主力军，必须自觉提升网民治理参与意识，提升自律性。基本要求是对网民遵守相关法律法规、自觉参与网络治理状况进行评价，主要包括网民违法情况和网民素养。网民违法情况包括被行政拘留网民比例、被刑事拘留网民比例，网民素养主要体现为网民法治意识和网络治理参与意识。

     三、网络治理能力指标体系的运用

网络综合治理能力指数测评方法主要借鉴联合国人类发展指数、俞可平等人制定的中国社会治理指数，基本思路是根据每个指标的上、下限阈值计算单个指标指数（即无量纲化），指数一般分布在0-100之间，再根据每个指标的权重合成某一个方面的指数，进而最终合成网络综合治理能力指数。

（一）指标权重的确定

网络综合治理能力指数是从党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律五个维度测量的综合指数，每一维度都构成具体方面的分指数，每个分指数又由若干个指标合成。因此，确定每一个指标的权重是关键。

在一级指标层面，多中心治理理论认为，政府、市场、社会、公民等主体应当共同参与社会治理，不同主体在治理过程作用的发挥并没有大小区别。习近平强调，要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。因此，在一级指标分布上，采取平均分布方式，即党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律五项指标权重均为20%。

每个一级指标均包含一定数量的二级指标，每个二级指标进一步由若干三级指标构成，这样势必需要对各级指标进行赋权，才能进行加总计算。二、三级指标采用层次分析法确定权重。层次分析法是20世纪70年代美国运筹学家萨蒂提出的，用于解决结构复杂、准则多且不易量化的决策问题。层次分析法采用定性与定量相结合的方法，利用决策者的专业知识和经验，判断指标和目标实现之间的相对重要性，最终确定各方案的优劣次序。在本研究中，为便于理解和操作，直接设计咨询问卷，邀请科研领域、实务领域专家按照重要性打分，然后转化为两两比较的判断矩阵，专家打分以算术平均值的形式进行判断矩阵合并，然后进行计算。

（二）指标数据的采集

本研究需要收集的数据来源于四个方面：官方年度统计数据、地方部门提供的客观数据、权威研究数据、抽样调查获取的主观评价数据。

1.官方年度统计数据。主要是直接从相关部门统计年鉴获取的数据，包括二级指标：网络举报情况、网络社会组织情况;三级指标：政府网站数量、政府网站合格率、网站备案率、备案主体信息准确率、获得2018年互联网企业社会责任奖的数量。

2.地方部门提供的客观数据。本研究需要统计的数据中，很大部分来自于地方党政部门提供的数据。包括二级指标：党委重视情况、网信机构建设情况、互联网企业党建情况、网民违法情况;三级指标：网评员数量占当地网民数量比重、网络普法率、网络刑事案件万人发案率、行政复议纠错率、中国好网民工程覆盖网民比、被行政处罚网站占备案网站的比例、开通举报通道网站占备案网站的比例、网络志愿者队伍建设情况。

3.权威研究数据。当前针对网络治理的某些方面，有不少统计指数，有些数据将直接从这些已有研究获取，比如媒体融合发展情况。

4.抽样调查获取的主观评价数据。主观评价来自于普通网民，采用随机抽样的方式获取样本，并使用结构化的问卷采集数据。包括二级指标：网络治理满意度情况、互联网企业履责程度满意度、网民网络素养情况;三级指标：网络執法满意度。

（三）指标无量纲化

采集到的数据有着不同的数量单位和形式，有的是绝对数值，有的是百分比等相对数值。对这些单位各异的指标进行统计分析，就需要把不同形态的实际数值转化为可以直接运算、比较的统一形态数值，即无量纲化。无量纲化也叫做数据的标准化，是通过数学变换来消除原始标量量纲影响的方法[14]。无量纲化的具体办法很多，本文根据指标类型的不同，分为三种。

1.定性指标。主要是网络意识形态工作责任制落实情况。对于符合条件的直接记为1，不符合条件的记为0 。

2.主观指标。包括公众网络治理满意度、公众对企业履责满意度、社会监督的有效性、网民网络素养。采用百分制，0-30分记为0，30（含）-50记为0.2，50（含）-70记为0.4，70（含）-85记为0.6，85（含）-95记为0.8，95（含）以上记为1。

3.其他指标。无量纲化的具体办法很多，本文采用的是参考所有测评单位在基期年份（本文为2018年）相应指标最大值和最小值加以确定。将第i个指标的实际值记为Xi，权重为Wi，上限阀值为Xmax，下限阀值为Xmin，无量纲化后的指数为Zi。

基于此方法，在具体得出每一个指标的无量纲化的指数后，将指标的无量纲化指数Zi乘以权重Wi再相加，即可得出该指标指数，也即统计分析可以直接应用的数据，以便下一步的结果分析。

     结语

网络综合治理是国家治理的一个重要组成部分，如何增强互联网发展活力，有效提升网络治理水平，是当前一项重要课题。“评估”是治理的题中之义，构建科学的治理评估指标体系是推进治理的一个重要方式。本文结合国内外治理评估指标体系构建经验，基于党的文献有关表述，按照一级指标完备稳定，二级、三级指标有特色、可拓展的原则，构建一套既有学术价值又有实践意义的网络综合治理评估指标体系。但是，囿于经费等问题，该指标没能选取若干省市进行测评、检验，这是今后应当加快努力的一个方向。

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【责任编辑：黎 峰】