中国加入CPTPP的时机与条件是否成熟？

2019-10-23逯新红

金融与经济 2019年9期

■逯新红

面对世贸组织规则重构和贸易规则高水平发展，中国有必要积极与国际贸易规则对接，适应新时代高水平开放的要求。CPTPP是高水平的贸易协定之一，加入CPTPP，将有利于积极参与全球贸易规则制定和全球经济治理体系改革。因此，中国要提高对CPTPP重视程度，关注新规则对国际贸易规则的影响。本文的分析认为，当前正是中国主动对接CPTPP的最好机会窗口，全面开放战略下的主动扩大开放力度，积极对接国际标准，相关领域取得长足进展，也为申请加入CPTPP增加了现实可能。加入CPTPP，既符合中国未来改革开放的新要求，又能帮助中国尽早适应全球价值链分工对国际贸易规则的改变。

一、引言

美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），中日关系向好，部分跨太平洋伙伴关系全面进步协定（CPTPP）成员国的支持，以及CPTPP门槛的降低，为中国加入CPTPP创造了有利条件。事实上，无论是对最初的TPP，还是现在的CPTPP，中国一直持开放的态度，即在不损害国家利益的前提下不排除加入协定的可能。然而，美国主导的TPP条款在关税减让、知识产权、国有企业等方面的部分条款对中国的针对性很强，甚至涉及中国的基本经济制度，单纯的为了加入而加入，或将与中国改革开放的节奏脱节，并会因此做出一些不利的承诺，所以当时的中国没有申请加入TPP。近年来，中国全面深化改革，主动扩大各行业对外开放力度，党的十九大提出了促进中国产业迈向全球价值链中高端的要求。在这一背景下，中国积极参与脱胎于TPP的CPTPP协定，可以参照CPTPP的高标准对国内改革形成倒逼压力，从而有利于加快改革进度，推动高质量、高水平开放。

从大国博弈战略看，逆全球化的单边主义、孤立主义和贸易保护主义甚嚣尘上，严重冲击了多边贸易体制，加剧了世界经济的不确定性，而大型自贸协定成为了发达国家重塑全球多边贸易体制、抢夺制定国际贸易新规则主导权的重要平台和路径（樊莹，2018）。在这一形势下，CPTPP生效后将成为亚太地区第一大经济一体化组织，其成员国包括了经贸实力较强的日本，经济开放度高的澳大利亚、加拿大、新西兰等发达国家和经济成长性较好的智利、马来西亚、墨西哥和越南等新兴经济体，其庞大的经济总量和活跃的经济、贸易与投资增长态势，将进一步强化国际经贸区域化、集团化的势头，并将与欧盟、北美自贸区形成三足鼎立的世界经贸格局。因此，中国应提高对CPTPP重视程度，适时申请加入，积极参与全球治理，有利于在大国竞争博弈中取得战略先机。

从国际贸易视角看，中国与CPTPP很多成员国家是第一、第二大贸易伙伴，中国与CPTPP成员国间的贸易合作发展潜力巨大，应将加入CPTPP视为第二次“入世”，即顺应国际高标准贸易制度规则的安排，从被动跟随规则到积极融入，再到参与引领，变被动为主动，有利于积极参与全球贸易规则制定和全球经济治理体系改革，提升国际规则话语权和国际竞争力。

从全球自贸区战略调整看，以区域贸易安排（RTA）为主要形式的区域经济合作蓬勃发展，推动全球区域经济一体化进入了新一轮快速发展时期，全球自贸区战略的调整对全球贸易格局的调整产生深刻影响。美欧日及东南亚等各大经济体都有自己的自贸区战略布局，美欧日加快构建高标准自由贸易体系，美加墨达成的三国贸易协定《美墨加协定》（USMCA，其中的“毒丸条款”对中国的危害巨大（李勇和李珍，2018；倪浩，2018））替代了北美自由贸易协定（NAFTA），日欧加快落实自贸安排。在此背景下，推动自贸区战略是中国适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择（国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见，2015）。同时，面对世贸组织（WTO）规则重构和贸易规则高水平发展，中国有必要积极与国际贸易规则对接，关注新规则对国际贸易规则的影响，适应新时代高水平开放的要求。CPTPP作为高水平的贸易协定之一，中国有必要采取积极态度，适时启动加入CPTPP谈判，为高标准推进自贸区战略提供新的尝试，积极拓展国际贸易发展空间。

二、中国提出加入CPTPP的内外条件分析

（一）中国提出加入CPTPP的外部时机

1.美国退出TPP且短期难返，为中国提出加入CPTPP提供了契机

美国推动TPP的初衷：一方面是推行所谓的公平贸易和对等开放，从而推广美国标准、美国规则，希望通过TPP为全球建章立制，其实质并非自由贸易；另一方面是为了重返亚太，其实质是为了遏制中国，故而TPP将中国排除在外。2017年初，特朗普总统上任伊始即宣布美国退出TPP，认为相较于区域化手段，双边手段在推动公平贸易和对等开放方面更有效率。此后，美国虽有重返迹象，但意愿并不强烈，并且特朗普表示，如果美国未来回归TPP，将增加额外谈判。从特朗普执政风格看，在其任期内敲定一个比之前好得多的TPP协议极为困难，这意味近两年或六年（特朗普获得连任）内美国都不太可能重返TPP。这期间或许是中国加入CPTPP的最好时间窗口。此外，美国退出TPP后，中国和韩国曾受邀作为观察员参加TPP成员会议，进一步提升了中国加入CPTPP的可能。

CPTPP已于2018年12月30日生效。作为CPTPP的主要推动者，日本正在加紧双边和多边自由贸易协定（FTA）部署，日本与欧盟的经济合作协定（EPA）已生效，EPA成为了全球最大规模的自由贸易圈，同时日美自贸协定谈判也在推进。这表明日本正在力推CPTPP的扩容，提升其影响力。当前，包括泰国、印度尼西亚、哥伦比亚、英国、韩国、中国台湾地区均表达了加入或开展合作的意愿。中国更应充分准备，抓住适当机会，积极呼应该协定要求，争取在CPTPP扩容之时宣布申请加入，从而对内倒逼高质量发展和开放，对外提升全球影响力。

2.中日关系向好，为中国加入CPTPP创造有利条件

近年来，中日关系持续改善，高层互动正常化，为两国深化多边经贸合作提供便利。中日关系的改善有利于减少中国加入CPTPP的阻力。

中日政经关系呈现明显改善。2018年5月，李克强总理正式访日，中日关系重回正常轨道。10月安倍晋三首相访华。在两国高层互访带动下，中日两国省部级官员交流频繁，恢复经济、财金、农业、文化等多领域高层级对话，双方还就共建“一带一路”和开展第三方市场合作达成共识。2019年6月，习近平主席出席了G20大阪峰会。此后，2020年东京奥运会，2022年北京冬奥会和杭州亚运会，2023年中日邦交正常化50周年，可以预期今后5年中日关系仍将保持持续改善、稳定向好的势头。

中日经贸回暖势头持续。2018年中国是日本第一大出口贸易伙伴和第一大进口贸易伙伴。据日本海关统计，2018年日本与中国双边货物进出口额为3175.3亿美元，增长6.8%。其中，日本对中国出口1439.9亿美元，增长8.4%；自中国进口1735.4亿美元，增长5.5%。日本与中国的贸易逆差295.5亿美元。

日本主导的国际自贸规则影响力提升。在美国退出后，日本推动CPTPP正式生效，并与欧盟签订了自贸协定（EPA），表明日本具有了较强的谈判能力。日欧自贸协定创造了全球最大自由贸易区，日欧GDP占全球GDP的三分之一，该协定是巩固国际自由贸易制度，反对贸易保护主义的信号。日本协同中国正在积极推动区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的尽快达成。如果RCEP能够尽快达成，CPTPP和RCEP将带来巨大经济利益，有利于维护国际自由贸易秩序，有利于发达国家与发展中国家的合作，有利于高标准自贸规则的提升。

日本主动寻求与中国合作。特朗普政策的率意多变和对既有制度框架的阻碍让日本产生危机感，日本开始寻求与中国合作。日本是自由贸易的受益者，是以出口立国为导向的外向型经济国家。面对贸易保护主义日趋强化的美国，日本为减少对美国的经济依赖，日本先后与欧盟达成自贸协定，主导CPTPP的达成，并积极推动RCEP谈判和亚洲区域经济一体化。同时，开始寻求同中国建立更加深入的经济往来关系，中日积极开展第三方市场合作。2018年5月，中日签订了《关于中日第三方市场合作的备忘录》和《中日产业合作基金谅解备忘录》。中日就第三方市场合作签署了52项协议，总额逾180亿美元，且涵盖范围极广，涉及能源、基建、物流、医疗、金融、互联网等广泛领域。中日产业合作基金用于投资中日两国及第三方国家的制造业、通信传媒、医疗、消费等行业企业。中日两国央行签订了有效期3年、规模300亿美元的本币互换协议。这些实质性的协议将进一步深化中日两国经贸投资合作。在海外投资方面，中日各自具备优势，中国有较完备的资金和政策支持体系，具备价格、高效等竞争优势，而日本海外投资早、积累经验多，具备项目管理、服务、核心技术等优势，“一带一路”第三方市场合作将成为双方发挥优势、深化合作的平台。

3.部分CPTPP成员国的支持，为中国提出加入CPTPP创造了良好基础

美国宣布退出TPP后，澳大利亚和智利等成员国曾邀请中国加入。随着特朗普政府单边主义和贸易保护主义政策的愈演愈烈，以日本为主的TPP原有成员国坚持继续推动调整后的TPP协议达成，以维护亚太区域多边贸易体制。在此背景下，中国与CPTPP成员国有共同利益诉求，均期望通过深化双边、多边经贸合作来降低外部不确定性风险。按照CPTPP谈判要求，新进入者要与每个成员国开展一对一谈判，并征求他们的同意。CPTPP的11个成员国中，与中国已签订双边FTA的国家5个（澳大利亚、智利、新西兰、秘鲁、新加坡），正在谈的1个（加拿大），与中国没有签订双边FTA但同属中国-东盟自由贸易区的国家3个（马来西亚、越南、文莱），没有签订双边FTA的国家2个（日本和墨西哥），而中日关系改善使中日韩FTA谈判呈现加速态势，中墨全面战略伙伴关系也在不断深入，这些积极因素都为中国加入CPTPP增加了助力。

表1 CPTPP十一成员国与中国的贸易协定情况

4.CPTPP降低了谈判标准门槛，为中国提出加入CPTPP提供了便利条件

CPTPP留存了95%TPP的协议条款，基本延续了原TPP协议内容的完整性，如关税减让和市场准入、数据跨境自由流动、国有企业、环保等核心条款全部保留。可以说，CPTPP仍是当前世界水平最高的多边自贸协定之一，具有“高标准、高质量、高层次、面向21世纪”的特点。但是CPTPP通过冻结原TPP的22项条款，主动降低部分标准，更加契合发展中国家或经济体的贸易环境，提升了协定扩容的吸引力。如CPTPP冻结了美国曾极力坚持的知识产权保护、劳工标准等“最TPP元素”，并降低了部分标准，使发展中国家或经济体有望通过努力达到其设定的要求，大幅提高了对接高标准国际经贸规则的现实可能性。随着全面推进高水平开放，中国在关税减让、知识产权、劳工标准等领域将逐步适应并符合CPTPP的标准规则。

（二）中国提出加入CPTPP的内部条件

1.全面开放新格局有利于提高中国对外开放的水平和主动性

党的十九大报告提出，要推动形成全面开放新格局，实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策，逐步健全开放型经济新体制。事实上，自2017年以来，我国已密集出台了一系列全面扩大开放的政策措施。诸如，大幅度放宽汽车、银证保等行业外资股比限制；全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，2018年版负面清单缩减至48项，推动金融、基础设施等22个领域的开放；致力营造公平竞争的市场环境，强调凡是在我国境内注册的企业都要一视同仁、平等对待；加强知识产权保护，严厉打击侵权假冒违法犯罪行为，在市场化的基础上进一步凸显法治化、国际化、便利化；支持海南全岛建设自由贸易试验区和探索建设中国特色自由贸易港；大幅度降低汽车、日用消费品等进口关税，加快推进加入WTO《政府采购协定》进程；同欧盟、美国开展高水平的投资协定（BIT）谈判等；2019年颁布《外商投资法》，并启动配套法规、规章制定工作，以确保《外商投资法》在2020年的有效实施。实践表明，我国主动加快了全面开放的步伐，已经具备更高水平开放的基础条件，为申请加入CPTPP创造了有利条件。

2.中国积极推动面向全球的高标准自贸区建设

党的十八届三中全会提出的“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”和十九大提出的“促进自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济”的要求正在得到全面落实。近年来，中国在推进自贸区战略方面取得了显著成绩。截至2018年底，中国与25个国家和地区签署了17个自贸协定。中国积极推进RCEP谈判、中日韩自贸协定谈判，以及中国与英国、中国与加拿大等发达国家的自贸协定谈判，努力构建高质量的自贸协定和面向全球的自贸协定网络。

区域开放布局在不断优化。一是西部开放力度持续加大。在以开放促开发的思路引导下，不断完善口岸、跨境运输等基础设施，实施更加灵活的政策，建设好自贸试验区、国家级开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区等开放平台，打造一批贸易投资区域枢纽城市，扶持特色产业开放发展，在西部地区形成若干开放型经济新增长极。二是赋予自贸试验区更大改革自主权。进一步提高自贸试验区建设质量，对标国际先进规则，强化改革举措的系统集成，鼓励地方大胆试、大胆闯、自主改，形成更多制度创新成果，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用。三是继续推进建设自由贸易港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，促进开放型经济创新发展。

此外，“一带一路”倡议加强了中国与沿线国家的合作共赢。“一带一路”建设和第三方市场合作，推进了“一带一路”沿线边境经济合作区、跨境经济合作区、境外经贸合作区建设，实现了与“一带一路”沿线国家和地区之间的合作共赢，推动本国和本地区经济更好的融入全球化发展，共同打造全球利益共同体和命运共同体。

三、加入CPTPP需要处理好四个关系

（一）处理好推进CPTPP与RCEP谈判的关系

16个RCEP谈判国中有7个是CPTPP成员国，而中国是绝大多数RCEP参与国的第一大贸易伙伴。之前美国主导的TPP将中国排除在外，导致中国当时制定的自贸区战略路线图是早日结束RCEP谈判，加快亚太自贸区（FTAAP）和东亚经济共同体建设。倘若中国同时主动申请加入CPTPP，可能会拖慢RCEP谈判进程，甚至引发东盟等成员国的不满。所以，宣布申请加入CPTPP之前，中国应处理好多边自贸区谈判的优先时序，统筹考虑CPTPP和RCEP谈判成员国的积极性。

（二）处理好与WTO的关系

随着美欧发表零关税联合声明和日欧签署零关税自贸协定，占全球经济总量55%以上的美欧日三大经济体致力于达成零关税同盟，形成一个新的高标准自由贸易体系，导致WTO规则体系边缘化，而且美欧还打算通过改革WTO规则，取消中国的发展中国家待遇。面对新一轮国际贸易体系和国际贸易规则重塑，中国应坚持推动以WTO为核心、以规则为基础的多边贸易体制，与欧盟共同推动WTO规则升级更新，同时顺应国际贸易高标准发展方向，积极参与CPTPP等区域自贸协定谈判，使两者并行不悖。

（三）处理好与日本的关系

美国退出TPP后，日本成为CPTPP事实上的主要推动者。对于中国申请加入CPTPP，日本的态度比较模糊和纠结。如日本首相特使二阶俊博就对此持欢迎开放态度；新加坡前总理吴作栋曾表示，日本应率先邀请中国加入CPTPP；另有媒体却称，日本主要担心中国的加入会争夺领导权，提高中国影响力。在RCEP谈判上，日本就认为中国、印度等发展中经济体为保护本国产业会采取自由化水平较低的方式参与谈判，可能会以不适应CPTPP的高标准要求为由而拒绝中国加入CPTPP。因此，在加入CPTPP之前，中国应积极做好与日本的沟通和交流，获得日本的支持。

（四）处理好国内改革提速与高水平开放对接问题

中国加入CPTPP之前，国内各行业需做好充分准备。CPTPP标准虽然有所降低，但核心条款中的竞争性政策、服务业开放、知识产权、电子商务等条款，保持了原有的高标准、高质量、高层次的总基调（TPP条款中译文，2015；CPTPP条款英文，2018）。日本已抢占先机，关于知识产权、技术转移等方面均存在技术诉求，环保、劳工、数据流通、政府采购、国企歧视性等条款反映的也是发达国家的利益。满足这些条款需要中国改革开放整体步伐与之匹配，因而要加快国内改革以适应高水平开放的要求，为第二次“入世”谈判做好充足的准备。

四、政策建议

（一）加快推动RCEP谈判，为CPTPP谈判打好基础

在申请加入CPTPP之前，应加快推动RCEP谈判进程，争取尽早达成协议。一旦RCEP谈判成功后，中国就要争取尽快开启加入CPTPP谈判。同时，以RCEP为基础，积极联合东盟、日本、澳大利亚、新西兰等贸易伙伴，吸引CPTPP的加拿大、墨西哥、智利、秘鲁等成员国加入，推动RCEP扩围升级。

（二）做好加入CPTPP谈判的前期准备

积极跟CPTPP的11个成员国交涉沟通，适时表达加入CPTPP的兴趣和意愿，支持研究机构加强对CPTPP等新规则的研究，与日本等相关国家开展前瞻性联合研究，充分做好申请加入CPTPP谈判的前期准备，鼓励企业研究分析CPTPP的实施生效对其海外业务的影响，适时增强企业合规意识。

（三）参照CPTPP高标准要求深化国内改革

参照CPTPP标准要求，深化国内改革，及时调整经济结构和相关制度，主动扩大各行业对外开放力度，使其尽快与CPTPP高标准规则相适应；深入分析CPTPP核心条款，对电子商务、服务业开放、金融自由化等通过深化改革能进一步达到的，可主动对标加快调整，但对涉及到我国基本经济制度（如自主创新权利、国企私有化）等核心利益的，可通过加强商讨以便作为例外章节予以保留。