郭亚军 孙晓锦

摘 要：扶贫攻坚是实现2020年全面建成小康社会目标必须要打的硬战，国家将精准扶贫确立为新时期的扶贫战略，并在全国建立了精准扶贫的工作机制。重庆市作为最年轻的直辖市，扶贫脱贫方面有其自身的特点，主要从相关政策和实际情况进行研究，找到目前的现状，对现有的困境进行分析，找出符合重庆市情况的对策，进一步创新扶贫机制，完善扶贫政策，助力脱贫攻坚。

关键词：精准扶贫;精准识别;精准帮扶;精准管理

2017年，开州、云阳、巫山3个国家级贫困区县达到整体脱贫标准，全市16万贫困人口实现脱贫。目前，重庆市还有9个国家级贫困县，18个深度贫困乡镇，226个建档立卡贫困村，22.5万贫困人口;重庆是集大城市、大农村、大库区、大山区和少数民族地区为一体的欠发达地区。重庆市的贫困呈现以下特点：农村贫困面广大，贫困程度较深;贫困人口空间分布相对集中，贫困人口发展差距大。

1.重庆市农村精准扶贫的背景和意义

近年来，重庆市先后出台了《关于集中力量开展扶贫攻坚的意见》、《关于精准扶贫精准脱贫的实施意见》以及13个方面的配套方案，形成了“1+1+13 "的脱贫攻坚政策体系。结合工作实际，新出台了金融扶贫、健康扶贫、产业扶贫等一系列配套政策。

消除贫困一直是我国政府十分重视且一直为之努力奋斗的难题。重庆市扶贫开发始于20世纪80年代，经过近40年的不懈努力，数百万人摆脱了贫困，过上了富裕的幸福生活，但是以往扶贫体制机制中存在的缺陷使扶贫过程中的低质量和低效率问题一直存在，粗放式扶贫已经不能适应重庆市的贫困现状。

党的十八大以来，习总书记高度重视扶贫开发工作的开展，制定和出台了一系列关于精准脱贫、脱贫攻坚的政策文件。重庆治贫，既顾当前也管长远致贫原因复杂多样，“一招管用”“简单复制”的想法不切实际。为进一步推动扶贫工作，让农村贫困人口尽快脱离贫困，共同分享国家经济发展成果的需要。需进一步创新扶贫机制，完善扶贫政策。

2.重庆市农村精准扶贫的现状分析

2.1产业扶贫的实施状况

自2011年，重庆市按照精准扶贫的要求，制定下发了《重庆市扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，《关于进一步加强扶贫开发工作的意见》，编制《重庆市产业精准扶贫“十三五”规划》，出台《关于大力发展特色产业促进精准脱贫的意见》，力争2018年解决好局部及少数最困难贫困人口的脱贫问题，确保到2020年实现高质量稳定脱贫的攻坚目标。

重庆市脱贫增收的措施仍然以“输血式”扶贫居多，“造血式”扶贫偏少，部分区县仍然采用“慰问式”的扶贫方式进行捐款、捐物，有的部门或者区县帮助修建学校、医院、书屋，捐赠电脑、书桌等，也并未解决贫困户贫困的根本因素。有的区县产业化扶贫的结构依旧单一，只注重“短、平、快”的养殖项目，对拟脱贫的贫困户赠送鸡苗、猪仔、鱼苗的老套路，而未对贫困户因户施策的制定长效脱贫的产业化扶贫规划，进行“造血式”扶贫，增加贫困户的内生发展动力。

2.2精准识别机制的实施状况

经过实地调研，重庆市农村贫困主要呈现出了绝对贫困减少、相对贫困突出、非经济性贫困增多、返贫情况严峻的特点。重庆市的返贫情况也比较突出。2016年，重庆脱贫59.6万，新增和返贫9.62万，占比16070。重庆2014年165.9万人建卡贫困人口中，患病人口达66.9万人、占40.4%，因病致贫人口达51.3万人、占30.9%;因灾致贫6.8万人，占4.1 %。而这些因病、因灾、因意外致贫的人发生返贫情况较多。

因此，贫困不是一成不变的状态，扶贫也需要进行动态管理的，随着近年来大力推进精准扶贫，扶贫开发的效果逐渐显现，很多贫困户生活水平也逐渐提高，因此需要政府对贫困户的情况进行动态监管。掌握精准识别动态管理在基层的进展情况，从区县到乡镇到村，部分干部对贫困户的动态识别不够重视，有的不愿意增加新的矛盾，只是简单的做减法，不愿意做加法，更不希望返贫人口出现增加，从而让部分贫困人口得不到及时的帮扶。严重制约我市精准扶贫工程推行的针对性和实效性。

2.3危房改造的实施状况

2016年4月，重庆市下发了《农村危房改造及地震安居工程的实施意见》的通知，X乡根据危房改造工作需求，制定并下发了《X乡2016年农村危房改造实施方案的通知》，通知中明确写道：2016年5月10日开始启动X乡的农村危房改造工程，该项工程于12月底竣工完结，此次危房改造的目标对象由民政局具体落实，但在确定危房改造对象时，要把住房情况最危险的农户家庭和经济最困难的家庭优先考虑。

对于农民来说，很多的精准扶贫政策他们并不了解，在精准扶贫帮扶工作中农民自身很少参与进来，精准扶贫的方式方法更多是由基层的工作人员决定，他们在制定帮扶措施时对农户缺少深入的考察分析。因此，要大力加强扶贫政策的宣传力度，提高精准扶贫的政策执行力，及时更新完善贫困农户的信息系统，让贫困户参与制定扶贫项目的全部过程，扶贫项目制定要紧密结合农户的实际情况，真正做到因户施策，避免造成了扶贫资源的浪费，达不到扶贫的最终效果。

2.4健康扶贫的实施状况

2015年11月国家领导人在中央扶贫开发工作会议上，对脱贫攻坚工作作出全面部署，发出打赢脱贫攻坚战的总动员令，将实施健康扶贫工程列为打赢脱贫攻坚战的七大行动之一。目前，因病在全国和重庆市的致贫原因中占的比重相当大，重庆市因病致（返）贫人口达到51.3万，占建档立卡貧困人口165.9万人的30.9%，重病、大病的治疗费用对于贫困家庭负担极大，脱贫极难，健康扶贫己成为重庆市精准扶贫的重要组成部分。但是，也需看到，重庆市贫困农村“大病拖、小病扛”“不上医院贫困、上医院更贫困”的现象仍然较为突出，健康扶贫工程在实施中还存在一系列函待解决的突出问题。

3重庆市农村精准扶贫存在的问题

3.1扶贫统计口径、标准不一致，存在“人情关”现象

目前全国尚未制定统一的扶贫统计口径或者计算公式，有的采用加权法，有的采用其他的计算方法，造成统计的扶贫数据出现较大差异，难以被扶贫工作所采用。而统计的数据被分散在各个部门，会增加扶贫信息的采集工作的难度，影响采集效率，进一步影响统计数据的精确性。

在实地调研中有村民反映，在建档立卡的人员中，存在有的人住着楼房，开着汽车，却被认定为贫困户，而真正的贫困户住着简易房，吃一顿管一天，却未被列为扶贫对象，究其原因，不外乎为住楼房的人有关系，而部分村干部认为住简易房的村民不支持扶贫工作，故取消其贫困户资格。由此，因为“人情关”的现象，导致了扶贫资源被占用，未能真正用到需要的贫困户身上。

3.2贫困人口建档立卡数据更新不及时，帮扶力量有待增强

贫困人口的动态管理工作，没有对因发生自然增减、自然销户、中途减少、中途增加的贫困户进行动态调整，在扶贫工作中，部分地区没有对脱贫的贫困户及时予以清退，对符合条件的贫困户未按确认程序及时纳入帮扶。

硬件设施、人员配备跟不上，精准扶贫作为重庆市的扶贫工作策略，政府投入了大量人力、财力，成立了专门的部门，组织专业人员开展长期的扶贫开发工作。但是，对于传统扶贫而言，精准扶贫对扶贫各项工作都提出了更高的要求，特别是采集贫困户的信息。此外，据相关数据显示，对每一个贫困户的建档立卡成本需要花费30元，而重庆市建档立卡工作费用至少要花300万元，扶贫工作人员的需求量超过200名。当前重庆市各区县扶贫开发办公室有专职干部_5名，在每个乡镇基本上都设有扶贫专（兼）职工作人员2名，另外驻村扶贫工作人员总共不到150人。因此，扶贫工作人员严重短缺。导致这些工作人员长期高强度、高压力的工作，对扶贫工作的顺利开展和效果造成不可忽视的影响。

3.3驻村工作队制度不完善，工作责任心不足

重庆市根据精准扶贫工作的要求，采取了干部驻村的扶贫方式。但是在实地调查时发现，驻村工作存在以下几个方面的问题：驻村扶贫工作的宣传严重不足;扶贫力量薄弱;扶贫队伍不稳定;缺乏完善的干部监督考评机制。部分驻村干部存在“脱离岗位走读”的现象，需要完善考核、激励等制度的促进驻村干部的积极性。

根据精准扶贫工作的要求，各区县都构建了驻村工作队，主要由区领导牵头，第一书记由区级部门、乡镇领导干部承担，成员包括区级各部门、各乡镇、各村社干部、村官共同组成，按照“领导包乡、部门包村、干部包户”的帮扶机制，向每一个贫困村选派1个驻村工作队，每个工作队3至5人，对贫困户进行“一对一”的结对帮扶，目标是实现贫困村、贫困户的脱贫。精准扶贫工作要求长期性持续性的工作，而驻村干部很难在短期内做出成果，大多数驻村干部由于没有居住农村的经历，政府对他们的培训和指导也相对不足，导致驻村干部并没有明晰的帮扶思路。

3.4扶贫资金和项目监管力度不足

对扶贫资金的监管，监管部门对监管发现的问题没有什么权力进行处理，一般只向有关部门转移违纪行为。各级监管机构之间缺乏有效的合作。此外，国家监管机构的特派办虽然具有比较强的独立性，但由于其组织、人员的局限性，基本上很难实现扶贫资金的综合调控。监管机构的特派办和地方因为各自不同的工作内容，其监管的内容的设定也是不同的，所以直接带来的是缺乏实际监管的有效合作，没有充分发挥协同监管作用。目前对扶贫资金的监督主要是由政府监管机构进行的，社会监督很少参与扶贫资金的监督。对扶贫资金和项目疏于监管，会造成资金分配时间变长，使用范围扩大，最终对扶贫资金的使用效益造成影响，无法保证资金使用的真实性、合理性和合法性。

4.重庆市农村精准扶贫对策

4.1完善精准识别动态调整工作机制

精准识别对精准扶贫精准脱贫的重要性是不言而喻的，是顺利完成脱贫攻坚的关键环节，也是一项充满系统性与复杂性的工程。贫困人口精准识别的动态管理主要包括四方面内容：一是自然增减;二是自然销户;三是中途减少;四是中途增加;

需要强化责任，注重政策宣传。构建以识别贫困人口为核心的精准识别工作机制。构建贫困户识别指标体系。建立贫困户信息网络系统。要尽快启动精准扶贫基础数据核查工作。坚持原则，以法律法规为准绳，筑牢思想防线，坚决破除“人情关”，永葆为民、务实、清廉的本色。落实“县乡村”三级责任，扎实进行“回头看和大整改”，着力解决基础数据不准、更新不及时、工作底子不实、政策把握不到位、人情关、虚报关等突出问题。

4.2深入实施精准扶贫工程，落实稳定增收举措

通过前期扶贫工作，重庆的总体发展环境、发展基础、交通优势和专项资源稳步发展，人民生活水平大幅度提高。然而，扶贫开发任务依然艰巨。首先要加强对精准扶贫工程工作的组织领导。其次，要深入实施好“八大精准扶贫工程”。要拓展社会力量的参与。广泛激励社会力量参与扶贫是有效实施农村精准扶贫战略的重要措施。特别要加强对贫困人口的素质提升和环境建设，把贫困人口从接受援助的被动脱贫者转变为自觉参与脱贫、寻找脱贫机会的主动脱贫者。

4.3提高贫困村扶贫队伍水平

众所周知，基层的扶贫队伍负责实施具体的扶贫工作。近年来，重庆市取得的扶贫成果离不开基层扶贫队伍在一线所做出的贡献，因此，有必要建立一支稳定高效、富有责任感的扶贫队伍。不仅如此，驻村帮扶干部也面临着实现思想转变，转移工作重心的现状。由于现有的政绩考核机制尚不完善，驻村干部难免会有利己的想法，选择的有利于仕途升迁的工作，或者存在还未深入了解贫困村、贫困户的实际情况就己离职，这些问题都需要得到重视并加以解决。

需要积极整合人力资源，加强基层组织建设。在精准扶贫一线培养选拔一批低调务实、少说多干，敢于担当、积极作为的好干部，在精准扶贫一线发挥人才作用。强化扶贫干部的教育培训，提高扶贫干部发展经济和脱贫致富的能力，提高队伍的执行能力和思想觉悟。要把贫困地区干部培训纳入扶贫开发总体规划，结合贫困地区实际需要和精准扶贫需要，采取专题讲座、外出考察、现场培训等方式，着力提升各级干部推进精準扶贫的专业能力。建立健全扶贫工作组工作机制。建立健全驻村干部的选拔、培训、管理、考核、激励、保障等制度，对工作成效显著的应提拔重用，对工作成效不明显的应实行退出和问责。完善驻村扶贫工作的监管机制。制定《贫困村驻村帮扶工作队考核办法》等监督制度，与每名驻村工作队队长签订责任书，明确工作职责;严格落实工作队请假制度，执行《驻村工作日记》制度，保证工作人员留得住、干得好。

4.4实现扶贫资金和项目的动态管理监测

扶贫开发项目的顺利实施要以及时准确的提供扶贫资金作为重要保证，专项扶贫工作的精细化管理主要是专项资金和项目的管理和监督。需要强化扶贫资金监督管理。由于扶贫项目的特殊性，扶贫是扶贫资金的唯一用途。各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，增强资金使用的针对性和实效性。政府扶贫职能部门按照相对集中、统一规划、统筹安排、配套使用的原则，对各类扶贫资金统一调配和分配。认真贯彻《国家扶贫资金管理办法》《国家以工代贩管理办法》《财政扶贫资金报账制管理办法（试行）》，严格扶贫资金的使用范围和管理要求，严格扶贫资金的专户管理和县级财政报账制管理，严查擅自调项、截留、挪用、骗取、贪污扶贫资金的违纪违法行为。

5 结论

现阶段国家由中央至基层区域，均大力且广泛地开展精准扶贫工作，深层次地农村在精准扶贫过程中的困难、提出相应的策略是各层级政府需迫切解决的问题。重庆农村的扶贫开发工作，在政府部门、社会部门和贫困群众的不懈努力下，贫困状况发生了明显改善。特别是自2014年开展精准扶贫工作以来，根据中央和重庆市政府对精准扶贫的重要要求，大力培育主导性产业，着力改善农村基础设施条件，致力于农村移民新村的建设，建立健全农村公共服务和社会保障体系，加强基层党组织建设，促进贫困地区全面、平衡和可持续的发展，为重庆市扶贫攻坚奠定了坚实的基础。但是，在精准扶贫的过程中，需要进一步完善扶贫机制，优化扶贫模式，尤其是在工业扶贫方面并没有更好地发挥重庆在工业本身的优势资源。

参考文献：

[1]郑瑞强，王英.精准扶贫政策初探[J].财政研究，2016， 02： 17-24.

[2]胡正天.湖北省插花贫困地区精准扶贫研究[D].湖北省社会科学院，2016

[3]沈茂英.四川藏区精准扶贫面临的多维约束与化解策略[J].农村经济，2015， 06： 62-66.

[4]邓维杰.精準扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014， 06： 78-81.

[5]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵社会科学，2015，05：147-150.

[6]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释一一基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵社会科学，2015， O5： 157-163.

[7]重庆市人民办公厅关于加快农村一二三产业融合发展的实施意见[J].重庆市人民张政府公报，2017， （O1）.

作者简介：

郭亚军（1982-），男，河南许昌人，重庆三峡学院财经学院研究生，研究方向：扶贫开发.

二作：孙晓锦（1983-），女，河南许昌人，讲师，硕士，研究方向：扶贫开发.

*基金项目：2018年重庆市社会科学规划项目（项目编号：2018YBS088）