摘 要：在传统环境管制模式之下，政府是单一的环境管理者，环境管理方式机械。环境治理模式的兴起使环境治理主体多元化成为可能。为了使环境治理不流于形式，应当在制度设计层面为非政府环境治理主体加大环境参与的深度与广度提供保障，实现与政府在环境治理方面的良性互动。其中，环境公益告发以及环境公益诉讼制度的构建和完善是重中之重。

关键词：环境治理;环境公益告发;环境公益诉讼

Abstract： Under the traditional mode of environmental control， the government is the only environmental controller which gives mechanical controlling way. The rise of environmental governance makes diversity of environmental governance subject possible. In order to make environmental governance less formalistic， relative regulation guarantee which deepen and widen non-governmental subject participation in environmental governance is necessary and is helpful for achieving interaction with government. Among the regulation guarantee system the environmental public interest whistleblowing and environmental public interest litigation are key factors.

Key Words： Environmental Governance; Environmental Public Interest Whistleblowing; Environmental Public Interest Litigation

作为运用于环境保护领域的一种新型社会治理模式，环境治理模式不仅有助于减轻政府履行环境保护职能的压力，增加、改善和优化环境公共产品的供给，而且更是充分发挥广大社会公众环境参与积极性，进而转变政府职能、提升国家环境治理能力的一次重大改革。因此，将环境治理简单地视为一个新的宣传口号抑或政府为逃避责任的权宜之计是片面且错误的。既然环境治理是政府转变职能、提升国家环境治理能力的重大举措，在此背景下研究非政府环境治理主体的法制保障便具有了理论与实践意义。

一、环境管理模式的与时俱进：从环境管制到环境治理

环境管制模式的提出、构建与环境危机密切相关。20世纪中叶，发生了举世震惊的“八大公害”事件，大自然对人类一次又一次的报复，迫使人类相信，必须对既有生产和生活方式进行必要的管制，整个人类社会才有存续下去的可能，认同环境管制的思潮为环境管制模式提供了生长土壤。尽管如何精准地定义环境管制不可能达成完全一致的意见，其核心内容却不外乎以下两个方面。1、政府作为唯一的环境管理者。环境问题的出现，归根结底是“市场失灵”的结果。在运用市场这只“看不见的手”进行资源配置时，生产者的生产行为都是为了最大程度实现自身利益，而对生产行为导致的环境污染视而不见、充耳不闻。因此，为了解决“市场失灵”带来的消极后果，在环境问题产生之初，人们自然而然地把环境管理的重任寄托于政府，期望用政府这只“看得见的手”对付“市场失灵”表现之一的环境污染。2、管理手段机械、单一。环境进入政府管理视野伊始，摆在政府面前的可依赖路径只有管制一种。一方面，政府对企业生产行为直接进行限制或禁止，如对生产企业进行监管，对违规生产行为进行罚款、停产整顿甚至吊销执照等等。此外，政府也可以通过征收排污费或环境税将环境污染治理的成本摊入企业的生产行为中，进而影响企业的污染排放安排。

相对于早期对环境污染行为的完全放任，环境管制模式的引入对环境保护事业的开展具有重大作用，但该模式的局限性也显而易见，这集中体现在政府进行环境管理时存在“政府失灵”。1、政府权能有限。政府虽然握有强大的行政权，但并非万能。首先，立法权、司法权的行使是政府不能逾越半步的“雷池”，甚至行政权本身也只能在行政法的规定内行使，遵循“法无规定即禁止”的原则。其次，政府尽管占有大量的社会资源，但在应付纷繁复杂的环境问题时仍然捉襟见肘，政府管制模式在当下的没落“部分地承认了这样一个事实：政府永远不可能拥有足够的行政执法资源在全国范围内24小时毫不间断地监控每一个污染源” 。2、政府在“经济人”和“生态人”理念之间摇摆不定。经济职能和环境职能同时作为政府的重要职能，两者的紧张关系使得政府在履行职能过程中不可避免地左右为难。以我国政府为例，改革开放以来，我国经济发展的成就举世瞩目，但却是以牺牲生态环境为代价的。在过去很长一段时间，“以GDP论英雄”的政绩观大行其道，而“绿色GDP”的政績观则鲜有人问津。党的《十八届五中全会公报》虽然强调要“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”，但是面对当前巨大的经济下行压力，很多地方政府又陷入了保经济还是保环境的两难选择当中。政府对“生态人”理念贯彻的举棋不定势必影响环境管理的实际效果。3、重结果、轻过程的管理方式与环境污染的理想防治方式格格不入。无论是排污费和环境税的征收，还是环境行政处罚，都必须以环境污染的已然发生为基础，由于环境污染具有动态性、整体性和不可逆性，即使被监管者支付了相应对价或受到一定处罚，环境污染的事实已经出现，这种事后补救既浪费资源，也可能产生其他不稳定问题，甚至根本无法达到补救效果。4、管理行为本身也可能受到多方面因素的影响。如环境行政处罚、排污费的征收可能由于政府掌握信息的偏差、监管成本的高昂抑或腐败导致制度效果大打折扣;对于一些环境要素的产权安排可能由于环境的不可化分性或交易成本高昂而不具有可操作性。

正是在传统环境管制模式在应对愈演愈烈的环境问题疲态渐显之时，环境治理模式日益兴起。环境管理模式向环境治理模式的演变并非一蹴而就，而是经历了一个从环境管理到参与式管理，再到环境治理的渐进过程 。环境治理模式作为治理理论在环境保护领域的具体运用，其之所以受到重视，在于“政策制定者、环境主义者、甚至工业行业都愈来愈认识到，改善环境所要求的不仅是简单建立适当的环境行政管理机构和法规”，而要通过包括社会各方主体，如政府、企业、社区、非政府组织、个人积极参与环境治理。在这一基础上，不同于传统环境管理模式中对政府命令——控制——（处罚）模式的偏爱，环境治理模式主张“各种治理主体在公域之治中扮演不同角色，平等参与公共治理过程，各展其长、各得其所，形成多元治理格局” 。因此，如何完善相关制度，保障非政府环境治理主体能够真正参与到治理过程中来就显得尤为重要。

二、环境公益告发：政府与社会环境共治之纽带

在非政府主体参与环境治理的过程中，应当清醒地看到，由于自身并无环境执法权，因此，当非政府主体对违法行为的监督、规劝不起作用时，与政府进行配合，运用环境执法权对环境违法行为进行禁止和处罚就变得尤为重要。环境公益告发正是将二元主体联系起来的纽带。我国《宪法》第41条是环境公益告发的宪法依据。新《环境保护法》第57条的规定也说明环境公益告发制度为环境基本法所肯认，但由于缺乏具体操作条款，故对告发人权益的保护与环境公益告发奖励约束制度的构建更是当务之急。

（一）告发人权益保护制度

环境告发行为对被告发人的影响十分巨大，使得被告发人可能由于告发人的告发行为而名誉扫地、面临严厉惩罚，甚至影响到部分被告发人的存续。因此，针对环境公益告发人的报复经常见诸报端。为了对环境公益告发人给予全面的保护，免除告发人的后顾之忧，政府必须重视对告发人权益的维护。

第一，告发人信息保密制度。构建完善的告发人信息保密制度首先要对告发方式进行科学认定，告发方式主要有两种，一种为匿名告发，另一种为实名告发。匿名告发尽管最大程度地保护了告发人的身份信息不为除告发受理人以外的单位和个人知悉，但是其弊端也同样明显。由于匿名的告发方式，事后追责的可能性几乎为零，使得过度告发和恶意告发的可能性大大增加;另一方面，由于匿名，受理告发的单位在获知告发的初步线索后，在后续审查过程中没有办法主动联系到告发人，如果需要对在先告发进行补强，无法联系到告发人会使原本可以成功的告发失败。实名告发制度虽然能使得环境公益告发更容易被重视，但是有时候，告发人的姓名、工作单位、家庭地址等和个人隐私关联的相关信息就可能被受理告发的机关以及具体经办人所知晓，在我国公民隐私权和个人信息保护制度不健全的现状下，这些个人信息容易被滥用，严重的情况下，甚至导致告发人遭受报复。因此，必须设置必要的措施，提高告发受理单位及经办人员依法行政的水平，树立保护告发人个人信息的意识，形成制度化的处置程序，设立相关的义务、责任来约束可能的滥权行为。域外也有好的经验，如韩国《公益告发人保护法》第12条规定，对违反保密义务的相关责任人可以“处三年以下有期徒刑或3000万韩币以下的罚金”，也可以要求告发受理机关负责人对责任人“采取惩戒等必要措施”。

第二，报复禁止规定。我国新环境保护法第57条第3款后半段规定：“（接受举报的机关应当）保护举报人的合法权益”，但是对于何为“合法权益”没有进一步的规定。笔者认为，“合法权益”的核心内容至少应当包括保护告发人免受打击报复。例如，在告发人是被告发人员工的情况下，告发人的告发行为不应当成为受到报复性处分的原因。各国在公益告发保护立法上，均存在对告发人惩罚措施的禁止规定。此外，无论告发人是否是被告发人员工或利益相关方，都应当受到人身伤害绝对禁止规定的保护。环境个案中有时候存在着复杂的利益纠葛，告发人被报复的例子时而存在，有的时候，一些报复行为甚至触犯了刑法的相关规定，要承担相应的刑事责任。

（二）环境公益告发奖励制度

近年来，随着环境问题重要性的日益上升，我国各地区先后制定并出台了一系列的环境告发奖励制度。越來越多的环境公益告发奖励制度出台固然值得肯定，但是其背后的不足之处也不容忽视。

第一，奖金数额少。如2015年，新的《环境保护法》正式实施，兰州市环境保护局开展“向污染宣战全民共行动”工业企业环境违法举报有奖活动，举报的违法行为一经查实，兰州市环境保护局将给予举报人500元现金奖励，这种奖励显然过少。

第二，配套措施少。比如对于告发人自身安全的保护制度一直缺乏，安徽省在2014年出台了《安徽省环境违法行为有奖举报暂行规定》，但在实施过程中，却审查到很多举报不在奖励的范围内。这其中的原因，我们不得而知，但是基于自身安全的考虑无疑是环境公益告发制度的一个重要因素。

第三，奖励条件过于严苛。如根据《合肥市环境违法行为有奖举报办法（试行）》（下文简称《办法》）。市民告发的环境违法行为一经查实，可获得300元至3000元不等的现金奖励。但是，截至2013年12月19日，这项奖金竟然“没有发出去一笔” 可见，过于严苛的范围局限势必影响到环境公益告发奖励制度的作用。

（三）环境公益告发约束制度

不可否认，在成功的环境公益告发之外，还有利用虚假信息，过度滥用告发制度等不当行为。如果任由其进行，会对环境公益告发制度造成不利影响。因此，建立对环境公益告发的约束机制实属必要。根据告发人的主观目的，不当告发可以分为善意告发和恶意告发，约束机制也应当相应分为审查中止机制与审查惩罚机制。审查中止机制适用于经审核发现告发人进行不当告发行为且为善意时，告发受理机关将告发程序中止的制度，如善意告发人没有后续行为，则中止转变为终止，整个告发行为宣告结束;如善意告发人对原不当告发进行补强而成为合格告发时，中止的程序可以继续。审查惩罚机制适用于进行不当告发的恶意告发人，如未造成严重后果，则应对恶意告发人进行警告等轻微处罚的同时终止告发程序;如造成严重后果，则还可能追究恶意告发人的刑事责任。

三、环境公益诉讼：环境公众参与之司法保障

法谚有云，“有权利必有救济”，离开了救济制度，权利有如空中楼阁。环境公益诉讼就是为了非政府环境治理主体在与环境义务不当履行者沟通不畅、自身环境参与权无法顺利实现时而设置的最后司法保障制度。环境行政管理作为环境保护的最主要路径毋庸多言，但是要真正实现对环境公共利益的全方位保护则必须充分发挥行政权的专业性和司法权的监督作用，同时避免司法权对行政权造成不当干涉 。换言之，尽管环境公益诉讼追求的目标是“零” ，但这一目标不能通过刻意回避适用环境公益诉讼制度来实现。具体来说，就是要构建起畅通的环境公益诉讼与环境行政执法的衔接制度的基础上，完善环境民事公益诉讼制度，适时推动环境行政公益诉讼立法。

（一）加强环境公益诉讼与环境行政执法的衔接

关于环境公益诉讼与环境执法的衔接制度应着重处理以下三方面问题。

第一，设立诉前通知程序。如美国特别规定了环境公益诉讼起诉主体在提起环境公益诉讼之前必须通知相对方，并在通知到达60天以后才能提起诉讼。这项制度的规定相当于在环境公益诉讼的可能起诉主体和可能被告之间设立了一个缓冲期来解决问题，具有较高的借鉴意义。

第二，规范自由裁量行为。应通过对既有的自由裁量行政行为的具体应用案例进行分析、总结，使之上升为作出同类行为应当参照的典范。如果在后续的行政工作中遇到类似情况，在无其他特殊原因的情况下，应当作出与典范案例相一致的行为。如果与指导案例出入太大，也可以通过“举重以明轻，举轻以明重”的方法对该具体自由裁量行政行为性质进行精确认定。

第三，豁免环保机关的积极行为。环境公益诉讼的终局性途径地位并不是完全消极、被动的。即使环境行政机关采取了非特定措施的其他积极措施，环境公益诉讼起诉主体仍有资格提起环境公益诉讼要求环境行政机关采取该特定措施。

（二）环境民事公益诉讼的完善

第一，第一顺位的原告应为环保行政机关。相对于环保社会组织，政府拥有更多的人力、财力、物力，由其提起环境民事公益诉讼在同等情况下更容易实现预期效果;政府环境行政不能达到预期效果也可能面临作为环境行政公益诉讼被告的风险，赋予其第一位的起诉序位也有利于规避风险。

第二，检察机关作为国家的公诉机关，可作为第二顺位的原告。即只有当其他在先序位的起诉主体没有起诉时，检察机关才能提起环境民事公益诉讼。

第三，公民个人是最后考虑的起诉主体。相对于其他起诉主体，作为个体的公民个人无论在法律专业性抑或技术水平上都要相对弱势，这种悬殊的实力增加了个案的败诉几率，对司法资源的合理利用也有影响。因此，宜作为最后序位的起诉主体。

（三）环境行政公益诉讼的完善

新《行政诉讼法》新增的第25条第4款实际上形成了检察机关垄断包括环境行政公益诉讼在内的行政公益诉讼起诉资格，其合理性同样有待商榷。一方面，前文提到的检察机关兼具法律监督机关和公益诉讼人的身份，其必然带来的角色混同困境使得检察机关作为环境行政公益诉讼唯一的起诉主体不利于该项制度作用的最大发挥。另一方面，检察权作为公权力的一种具体类型，客观上需要接受社会公众的监督，而通过共享起诉资格，在检察机关基于一些原因没有提起环境行政公益诉讼时进行补位起诉，有利于对检察机关进行监督和对环境公益的全方位保护。同环境民事公益诉讼一样，当前完善环境行政公益诉讼的重要方向之一同样是构建起科学合理的起诉主体序位制度。

相较于环境民事公益诉讼，环境行政公益诉讼应当首先将环境行政机关排除在适格起诉主体范围之外。原因在于：环境行政机关是可以把争议问题放在本机关职权范围内解决，有的问题涉及专业，司法机关未必能够有效处理。司法资源有限，从个案看，应该首先穷尽行政职权内的努力，司法只是最后救济方式，而不是看成是一种解决问题的常态。在此基础上，检察机关作为公权力的代表，在资源、专业性和组织形态上诉讼能力均要强于环保社会组织。环保社会组织和个人在个案中会遇到很多问题，例如经费难、取证难等问题，有时候难以强有力地推动个案进展。相反，检察机关作为法律监督机关，在調查取证方面比其他两类起诉主体都更加具有权威和优势，能以较高的法律专业水平和综合实力与被告抗衡，更好地促使司法权对行政权的制约。综上，环境行政公益诉讼的起诉主体序位宜为检察机关、环保社会组织、公民个人。

注释：

①徐祥民、凌欣、陈阳：《环境公益诉讼的理论基础探究》，《中国人口？资源与环境》2010年第1期，第150页。

②杨立华、张云：《环境管理的范式变迁：管理、参与式管理到治理》，《公共行政评论》2013年第6期，第130页。

③罗豪才、宋功德：《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，《中国法学》2005年第5期，第7页。

④新华网：《各地多次调整环境违法有奖举报制度 重奖之下必有勇夫？》，网址http：//news.xinhuanet.com/energy/2014-09/16/c_1112499713.htm，2018年4月16日最后访问。

⑤浪网：《安徽实施有奖举报环境违法遇尴尬：仅一人领奖》，网址http：//ah.sina.com.cn/news/s/2015-07-22/detail-ifxfaswi4181235.shtml，2018年4月16日最后访问。

⑥安晚报：《举报环境违法有奖？设立三年没发过——环保部门称万余件环境违法投诉均不符合奖励条件》2013年12月19日第AII04版。

⑦明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1期，第49页。

⑧廖建凯：《生态损害救济中环保组织的错位与归位——以“中国绿发会诉中铝民事公益诉讼案”为切入点》，《求索》2017年第10期，第137页。

作者简介：

任雅煊（1982-），女，民族汉，学历：在读在职硕士研究生 研究方向：人类学。