佟德志

【基层民主建设理论】习近平总书记指出，“人民群众的素质觉悟越高，民主素养越好，基层民主机制越健全，社会就越和谐稳定”。基层民主是中国特色社会主义民主最广泛的实践。坚持以人民为中心、以发展为导向的基层民主不仅与党的群众路线相一致，而且体现了中国特色社会主义政治制度的本质特点和制度优势，是党领导的基层民主建设的历史实践与内在逻辑的统一。

【摘要】中华人民共和国成立70年来，基层民主政治建设经历了不平凡的历史进程，展现了独有的特色。我国基层民主建设的历史与逻辑是统一的。在中国共产党的领导下，基层民主建设始终坚持以人民为中心、以发展为导向，在广泛的领域内吸引了众多公民的参与，成为人民当家作主最有效、最广泛的途径，成为维护人民根本利益的最真实、最管用的民主。

【关键词】基层民主 以人民为中心 以发展为导向 真实性 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

70年来我国基层民主建设的发展历程

早在新民主主义革命时期，中国共产党就特别重视基层民主政治建设。在土地革命时期，基层民主政治就得到了制度的保障。抗日战争时期，我们党在抗日根据地实行“三三制”更是基层民主建设的成功案例。徐勇教授曾指出，“翻阅我们党创建以来的纲领性文件，实行民主是最著名的也是最得民心的主张之一”①。

新中国成立之初，中国共产党依靠人民进行了政权建设。在农村进行土地改革的同时，在乡镇一级设立政权，并将党支部下沉到村一级，基本建立了农村的基层民主。在城市建立居民委员会，普遍建立起人民代表会议制度，并定期召开人民代表大会。在工厂，工人也建立了管理委员会和职工代表会议。民主办社、鞍钢经验都是这一时期的成功案例。不幸的是，受“文化大革命”的影响，基层民主演变为群众运动式的“大民主”，不仅严重影响了基层民主建设，还引起了社会动乱。

改革开放后，中国迎来了基层民主政治的春天。基层民主得以广泛开展，成为中国特色社会主义民主的“实验田”。邓小平同志明确指出，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”②。虽然改革开放40多年来中国的基层民主很难作出明确的历史分期，但是各地的基层民主大多经历了制度化发展时期、创新性发展和复合化发展三大历史进程。

改革开放初期主要是制度化发展时期。一方面，“文化大革命”时期被破坏的基层民主制度得以恢复，另一方面，基层民主的发展也逐渐实现了制度化、法律化。先是各地陆续开展的基层民主实践，而后这些实践经验很快形成法律条文并写入宪法，确认了城乡基层群众性自治组织的地位，要求企业单位建立民主管理机制，并规定县乡基层人大代表直接选举，使得基层民主政治建设有了明确的宪法依据。

1979年，从广西壮族自治区开始，全国各地陆续建立了村委会之类的村民自治组织。1982年宪法确认了村委会作为基层群众自治组织的法律地位。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、1988年《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》先后得以通过，为基层民主奠定了法律基础。与之相应，各种地方法规、政策也逐步健全。基层自治组织发展的同时，基层政权的民主化建设也逐渐得到恢复，并实现了制度化。改革开放以来，县乡人大代表选举得以恢复。1979年的选举法为县乡人大代表直选提供了法律依据，1982年宪法修订后，县乡人大代表的选举不断扩大，程序也不断完善。

建立制度、法律依据后，基层民主很快表现出生机勃勃的活力，进入创新性发展的时期。在这一时期，基层民主成为中国最富有创新活力的民主形式，尤其是在改革开放的大背景下，越来越成为中国民主政治建设的重要抓手。在前期制度化的基础上，基层群众作出了丰富多彩的民主探索，发展出各种各样的民主形式。这些创新在选举形式上表现得最为明显。例如，在村级政权中有吉林省梨树县的“海选”、山西河曲的“两票制”、安徽岳西的“联选制”、河南驻马店的“三上三下三公布”等方法。在逐渐开展的社区自治过程中，比较典型的是北京居民社区的“代议自治”、湖北的“院落自治”等形式。乡镇基层政权的民主选举也开始出现，先后有过“直选”“三轮两票制”“海推直选”“自荐海选”等方式。在社会主义建设的新时代，在中国城乡基层更是出现了民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听证会、议证会等，使得中国的基层民主形式表現出多样性特征。

在形成民主政治建设合力的旨归下，中国的基层民主越来越呈现出复合化的趋向。在农村村民自治之后，城市的社区自治再一次让人们看到了基层民主的生命力。这一时期的基层民主政治建设呈现纵横交织的局面。农村村民自治带来了农村基层党内民主的发展，继村民自治直选村长之后，直选乡镇一级领导干部的呼声也越来越高，并且开始在一些地方进行试点。在有些地方出现了“两票制”“公推直选”“两推一选”等实践，形成了村民自治与党内民主相互促进、相得益彰的局面。

党的十八大以来，习近平总书记就推进社会主义民主政治建设作出一系列重要论述，多次强调要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，为基层民主建设提供了有力指引和重要理论支撑。民主协商与民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四大民主形式并列，使社会主义民主发展为五大民主形式。这是中国共产党的理论创新，这种理论创新之所以会发生，就是因为中国共产党能够尊重人民的主体地位，发挥了人民的首创精神。

70年来基层民主建设以人民为中心、以发展为导向的逻辑

中国特色社会主义基层民主是以人民为中心的民主。在中国特色社会主义基层民主建设过程中，充分发挥人民的首创精神，尊重人民的主体地位，逐渐形成了以人民为中心的人民民主理念。以人民为中心的社会主义民主就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力，用制度体系保证人民当家作主。以人民为中心的民主理念有力地支撑了基层民主的建设，铺平了全面实现人民当家作主的政治发展道路，激发了基层民主在实践当中前所未有的活力。基层民主的不断发展，既得益于中国共产党人民民主理论与实践的发展，也与发挥人民首创精神，尊重人民主体地位密切联系在一起，使基层民主成为“人民当家作主最有效、最广泛的途径”。