刘华

近期，笔者通过在湘南农村调研发现，经过多年的努力，农村变化很大。通村通组道路硬化了，自来水进村入户了，电线网线架通了，卫生有人打扫了，旱厕拆了、户厕改了、公厕建了等等，农村生产生活设施逐步完善起来了。但是，距离全面小康社会仍有差距。农村废弃房屋太多，废弃杂房、猪牛栏舍、旱厕、残垣断壁随处可见，既影响了村容村貌，又给村民生产生活带来了极大的安全隐患，还造成大量土地资源闲置。调研中发现，一个农村人口近60万的县，危旧房所占的土地面积达3万多亩，即2000万平方米，农民新建住宅集中在村庄外围，内空外延，村内存在大量的空闲宅基地及闲置土地，外延过长增加农村乡村振兴规划的难度、加大农村基础设施建设和成本、影响农村经济发展。

一、空心村大量存在的原因分析

（一）原址新建少。由于旧村庄大多巷道狭窄，交通不便，加上农村集体经济落后，农村建设资金投入不足，致使村庄内基础设施和交通条件难以改善，从土坯房到原址改建砖木房，再到21世纪新建砖混房屋，在选址建房时，村民大多选址到村庄外围异地新建，有条件的则离开旧村庄到公路边去建房。久而久之，村庄中心地带就出现大量空心房，空心村就产生了，村外新房林立、村内断垣残壁。

（二）建新不拆旧。一直以来，农民建了新房后，都不会主动拆旧房，主要用于堆放杂物，有的就是空置着。

（三）各种用房多。由于传统生产生活习惯，在村庄里，除了村民居住用房，还有牛栏、厕所、晒谷坪等其他生活和生产用房，占用了大量村庄土地。

（四）进城居住增加。一些农民为了享受城里的优质教育、医疗资源，凭借自身努力在城里购置了房子，但农村的房子又不舍得拆除或者不舍得卖掉。

（五）农村循旧观念重。无论是乔迁村外的，还是进城购房的，还是在城市参加工作的，都有落叶归根的思想，不愿意拆除或转让农村废旧房屋，导致农村大量旧房空置。

（六）各级管理不到位。20世纪80年代末就成立了国土管理部门，推动了农村建房管理，但现实管理与国土法要求差距较大，特别是从1999年后至今，国土部门实行管理体制改革，推行乡镇国土权上收到县，乡镇只设置中心国土所，2～3个国土员管理2～3个乡镇，乡镇、村没有了监管责任，导致大量未批先建的情况出现；而且，薄弱的国土管理力量只能被动应付守法村民的建房审批，无力来落实“一户一宅”“建新拆旧”等要求。

二、空心村大量存在的危害

空心村基本集中在自然村中心地带，多以旧宗祠为中心向外呈辐射状排列，大量空心村的存在，对农村的发展进步提出了挑战。一是造成大量土地资源浪费。土地是一种不可再生的资源，空心村的存在，造成大量土地的闲置，无法发挥土地的应有效益。二是造成村庄外延式扩张。较大的村庄大多依山而居、前面是农田，而空心村旧的房屋拥挤，基础设施建设难以展开，空心村宅基地盘活、流转困难，更加加剧了村民建房向村外拓展，大量农田被占用，造成耕地减少。三是影响美丽乡村建设。空心村内房屋排列无序、前后不一、面积差异大，且多为土木结构，年代较久，房屋破旧；大多住房和猪栏、牛舍混杂相邻，造成进出不便、垃圾遍地、污水横流，但又难以有效处理，严重影响农村面貌和新农村建设。四是影响出行安全。空心村道路狭窄，村内住房居住率低，仅限于一些老人或生活特别困难的家庭；废旧房屋大多年久失修，一遇到刮风下雨，容易倒塌，给过往行人带来较大的安全隐患。五是影响农村和谐稳定。空心村内人口少，以老人居多，人际交往困难，信息闭塞，文化生活落后而单调，留守老人、妇女、儿童缺乏关爱；少数在家的少、青、壮年人乘机实施盗窃、行骗等违法犯罪行为，村民缺乏安全感，农村公益事业无人维护。

三、开展空心村整治的困难

（一）集体所有制的土地制度带来的空心房拆除难。农村宅基地是集体的，村民没有所有权，只有使用权，农村房子拆除了，宅基地又要划归集体所有，造成农村对一些空心房不会主动拆除，即使是断壁残垣，也不拆除，以防集体或别人占用。同时，根据国土法规定，农村宅基地是集体所有，只能在本集体内流转。但现实中，宅基地要流转，转出方如果没有获得收益是不会同意的，而转入方认为自己集体的土地转入还要花钱就接受不了。这样一来，宅基地就无法进行有序流转，需建房的农民只好在自己的责任田、自留地去建房，村庄规划难以执行，村民建房布局混乱的现象难以改变。

（二）实行家庭承包责任制带来的宅基地调整难。湘南地区在实行统分结合的农村双层经营政策中，没有“统”的落实，只有“分”的执行。大部分村都将农村土地完全承包到了户，村组集体没有留出集体用地，且承包方案一直沿袭第一次承包分配，没有对承包的土地、山林进行过调整，甚至有部分自然村签订了“非国家强制性政策要求，一律不得调整承包合同”的协议。从而，事实上已形成村民对承包田土、山林的绝对控制，村集体对村民承包土地的使用权缺乏必要的约束手段，村民的土地使用权远远大于村组集体的所有权，从而常常出现村民的现有土地的“寸土必争、寸土不让”的情况。而在空心村改造过程中，村内房屋、土地涉及人数和户数众多，内部利益关系错综复杂，村庄改造的阻碍因素多。

（三）改造成本高，空心村改造难。旧村改造中，老房子的拆除补偿、拆除清运、土地平整等等，比异地新建每户要增加3万～4万元的宅基地和道路设施成本。另外，大部分旧宅住户都是贫困户，拆了旧房建新房的经济压力大，有的根本难以依靠自身力量建新房，如旧房不拆，便可勉强维持生计。而整县要实施“空心村整治”，所需包括村民房屋拆迁补偿费和拆除施工费在内的费用较大。

（四）执法力度不足，影响了管理的效力。无论是土地管理法还是城乡规划法，对违法占地建房和违规建房中不符合土地利用总体规划或村庄规划的，都要求予以拆除。但各级政府和管理部门考虑农村村民建房耗资不少，强制拆除后损失较大，会引发村民上访或其他群体行为，影响社会稳定。因此，实际工作中基本上是“以罚款代替拆除”，相关法律法规中虽然规定可以处罚，但村民违规建房的成本较低。部分村民采取先斬后奏或先建不批的办法在耕地甚至基本农田抢建、违建，造成建房既成事实，使得空心村的改造处于管理空档状态。

四、几点建议

（一）加大村庄规划编制力度。要按照“搬迁边远村、合并微小村、发展中心村、打造民宿村、保护古村落”的要求，积极引导农村居民适当向集镇、中心村集中规范建房，以节约农村公共设施资金。搞好中心村控制性详细规划的修订工作，合理布局村庄内各项公共设施；严肃规划管理，强化规划的执行力度。搞好乡镇规划技术人员的配备及培训工作，确保懂规划、管规划、用规划。坚持规划引领，规范村庄空间。

（二）出台专项扶持政策。按照“政府主导、专款专用”的原则，建议上级财政安排专项的空心村整治或改造项目资金，实行项目规划申报、项目逐级审核、项目跟踪管理、项目验收奖补的程序化管理。建立“财政加大扶持，镇村统一组织，村民积极配合”的工作机制，开展一场声势浩大的农村空心房整治行动，将整治后腾出的集体土地，进行村庄绿化、公共设施建设或解决村民刚性建房需求，有灌溉条件且集中连片的，可实施耕地复垦。有条件的乡镇、村可以建敬老院来对农村孤寡老人实行集中供养，以腾出危旧房进行统一整治；还要放宽农村危房改造一般扶持对象的扶持条件，引导村民改造空心村。

（三）积极探索空心村治理模式。一是创新宅基地的开发模式。可以通过宅基地的整体置换和竞价选位，发挥农村宅基地的一部分物权功能和价值潜能，使新农村建设产生内生动力，缓解农村基础设施建设资金不足的问题。二是引入市场机制。充分利用民间资本，由民间和村集体共同筹资改造空心村，例如让房地产开发商介入空心村改造，让开发商承担部分建设资金，然后让新建农民公寓的部分物业用房或尾房作为其收益，实现彼此双赢的目标；还可以发动在外成功人士资助空心村改造。三是采取激励措施。鼓励各类涉农金融机构向空心村改造提供低息贷款，以扩大资金酬措渠道。

（四）加强农村村民建房管理的政策法规建设。当前的空心村改造中，旧房难拆除、土地难调整、管理难规范等问题，一个重要方面是政策太硬、执法太软。所谓“政策太硬”，就是“农村土地承包经营权长期不变”，使一些村组责任制以来的承包土地一直维持第一次分配的状况，随着时间的推移，积累的利益矛盾增多，土地调整越来越难。而“执法太软”，就是对违背土地利用总体规划和村庄规划的村民建房，《土地管理法》规定就是要强制拆除，但现实执法中大多处罚每宗违法建房2000元～3000元了事，村民的违法建房成本低，肆意未批乱建，违法占地遏制难。一方面，建议制定出台“农村宅基地有偿、有序流转管理辦法”，规范农村宅基地有偿使用机制，方便民间资金参与空心村改造。特别是一些在外购房者，可以采取货币置换的流转形式出让旧房、宅基地、自留地、责任田等，让其获得农村的资产性收入，转而寻求在城市更好发展。另一方面，要加强土地管理和村庄规划管理实施办法的建设，特别是要调整更新《湖南省村庄和集镇规划实施管理办法》，借鉴辽宁省1997年出台的《辽宁村庄和集镇规划建设管理办法》的相关内容强化对村庄建房、村庄卫生等方面的管理。对一些难以拆除的违规建房，从规划管理方面强化处罚力度，增加村民违规建房的成本，有利于规范农村建房行为。

（作者系民进郴州市委专职副主委）