曾 蕾

中共遵义市红花岗区委党校，贵州 遵义 563000

党的十八大以来，党中央、国务院为农村扶贫制定了阶段性目标，扶贫开发成为了我国各级政府施政方针的重中之重，在农村脱贫攻坚战强力推进的同时，城镇困难群体的扶贫解困工作也不容忽视。城镇困难群体解困工作是一项惠及城镇贫困家庭的重大民生工程，是全面建成小康社会的重要组成部分，是深入贯彻习近平总书记提出的“全面建成小康社会，一个不能少”的重要指示精神，重视民生、保障民生，补齐民生短板、切实兜住民生底线，使经济增长和社会文明的成果能够让全体人民共享，进而推动全面建成小康社会具有十分重要的意义。

一、遵义市红花岗区城镇困难群众的基本情况

红花岗区作为遵义市的老城区和中心城区，因企业职工下岗、疾病、突发事故等多种因素导致城镇贫困群众较多，城镇解困压力较大、解困任务繁重。从2016年年底开始，在省委、市委、区委的坚强领导下，红花岗区将城镇困难群体解困工作纳入脱贫攻坚的整体任务统筹推进。按照“双轮驱动、城乡同步”小康建设的总体部署，坚持党建引领，突出重点、找准方向、补齐小康短板，确保城镇困难群体同步迈入全面小康社会。

在对城镇困难群众现状进行了调查摸底的基础上，红花岗区建档立卡城镇困难群众6780户11221人。其中，城镇低保户(家庭人均收入低于636元)6011户9568人，占85%；城镇低保边缘户(家庭人均收入低于当年当地最低生活保障线150%以下，即636—954元之间)491户982人，占9%；工会困难职工(进入工会系统管理的职工)278户671人，占6%，如图1所示。

从致贫致困原因来看，主要有7种原因，分别是因病致贫致困、因残致贫致困、因灾致贫致困、因教育致贫致困、因失业致贫致困、因缺乏住房保障致贫致困(家庭贫困导致无住房或者住房简陋)、因个人其他原因致贫致困(吸毒、两劳释放人员等特殊群体)。从比例上来看，因长期患病、突发疾病和重病致贫的有1930户，约占28.5%；因吸毒，两劳释放人员等特殊群体有1195户，约占17.7%；因教育致贫的有1160户，约占17.2%；因残疾丧失劳动能力致贫的有949户，约占14%；因灾和突发事故致贫的有722户，约占10.6%；因缺乏劳动技能失业致贫的有479户，约占7%；因家庭贫困导致无1195住房或者住房简陋的有345户，约占5%，如图2所示。

通过致贫致困的原因分析，针对城镇困难群众的解困需求，坚持“就业扶持一批、创业发展一批、教育帮扶一批、医疗救助一批、生活兜底一批”的“五个一批”工作方法，积极推进“以培养造血功能为主、以兜

底输血功能为辅”的城镇解困工作体制机制。截止2019年6月，红花岗累计已解困3131户5443人，完成了建档立卡任务总数的48.5%，待解困3649户5778人。

二、遵义市红花岗区城镇解困工作的开展情况

(一)坚持党建引领，强化组织领导、确保责任落实到位

红花岗区委、区政府高度重视城镇解困工作，始终坚持党建引领、高位推动。在脱贫攻坚领导小组统一领导下，成立区委、区政府主要负责人任组长的“双组长”负责制、“区四家班子”共同参与的组织体系，并由区委副书记统筹调度农村脱贫和城镇解困工作，区政府分管副区长任城镇解困办公室主任，从人社、工会、民政等成员单位抽调骨干力量组成解困工作专班，全面落实统筹协调和督查指导。区级领导率先垂范，分片区包保社区，带动区直部门(企事业单位)党员、干部、职工落实包保任务。明确29名区级领导包保责任和65个区直部门帮扶责任，细化实化帮扶措施，切实做到扶真困、真扶困。充分发挥基层党组织的战斗堡垒和领导核心作用，注重城镇解困攻坚与基层建设深度融合，各街道(镇)以及社区比照区委组织架构成立相应机构，统筹专业、行业、社会“三支力量”，充分发挥党员的先锋模范带头作用，凝聚解困合力，形成“书记抓、抓书记”“抓基层、打基础”的鲜明导向。

(二)精准识别、动态管理，确保稳步推进

各街道、社区按照遵义市城镇困难群体的识别标准进行入户排查，及时将困难对象纳入对象管理，完成“一户一档”纸质档案资料，做到城镇解困对象精准建档立卡全覆盖，不落一居、不掉一户。充分运用“大数据”信息技术，打造城镇解困“云平台”系统，贯通市、区、街道、社区四级单位，连接人社、教育、卫计、民政、住建、工会、残联、团区委等帮扶部门数据网，实现数据的适时更新和动态监测管理。建立城镇困难群体解困定期调度机制，定期召开调度会，定期通报全区城镇解困工作进度；不定期对全区各单位城镇解困工作进行指导、检查、督促，确保各牵头单位帮困职责、措施落实到位，确保城镇解困工作稳步推进。

(三)强化联动机制，确保政策、措施落地

建立以民政、人社、教育等13家单位为“6+N”(6项行动+N家单位)牵头部门的联动机制，大力开展城镇解困“六项行动”(即就业解困行动、创业解困行动、教育解困行动、医疗解困行动、社会兜底行动、安居工程解困行动)。在深入实施普惠政策的基础上，针对政策覆盖不足、兜底不够等瓶颈，聚焦特殊人群、重点人群和弱势群体，创新政策破解瓶颈，出台“八项政策”(即：重性精神病患者免费服药、城镇贫困群体医疗帮扶、城镇贫困儿童大病医治专项帮扶、城镇贫困妇女宫颈癌免费筛查、美沙酮门诊在治费用减免、城镇困难群体创业就业服务、城镇最低生活保障人员就业奖惩机制、鼓励社会力量积极参与)。同时，创新社会力量参与城镇解困工作机制，加强政策和资源的统筹整合，集中优势资源向城镇困难群众倾斜，实现分类施策、精准解困，确保政策、措施落地。

两年多来，红花岗区统筹推动、合力推进开展城镇解困工作，取得了一定的成效，相关做法开启了城镇解困工作路径的探索，先后登上《人民日报》《经济日报》等国家级媒体和《贵州日报》头版头条，也吸引了全国其他地区到红花岗进行专题考察学习，为红花岗区城镇解困工作的进一步推进树立了信心。

三、遵义市红花岗区城镇解困工作存在的问题

(一)部分困难群众思想上过度依赖

城镇解困工作中发现，一部分困难群众存在“等、靠、要”的思想，过度依赖政府帮扶，“争当贫困户、争当低保户”现象普遍。这部分困难群众的主动脱贫的意识欠缺，大多文化水平偏低，技能缺失，在就业择业时受“城市居民优越感”观念的影响，怕苦、怕累、嫌脏、嫌工资低等表现明显，导致“想干的工作干不了，能干的工作不愿意干”的就业难问题。当前的城镇解困工作更多的是侧重经济上、物质上的帮扶救助，思想上的扶志扶智，劳动技能上的培训等都是不足的。

(二)城镇解困体制机制尚未健全，政策支撑不足

城镇困难群体解困工作未在全国和省级层面全面推开，与农村贫困群众相比，城镇困难群众无土地、无资源，解困方式单一。

针对城镇困难群体只有普惠性政策，在医疗、教育、住房保障等方面与农村精准扶贫相比，缺乏政策支撑。城镇解困体制机制尚未健全，解困工作实际中政策操作有一定的争议和困难，没有完全有效地发挥应有的作用。如实施安居解困和医疗救助政策时常常遇到政策操作解决不了困难群众的问题的尴尬。两劳释放、社区戒毒康复贫困人员等特殊人群存在用工受限制、就业机会少、解困难度大等问题，没有专项政策适用这类特殊人群的解困问题。随着城镇人口流动的加剧，流动人口大量增加，流动人口中的困难群众也相应增加。由于解困资金的有限，解困政策的覆盖面比较狭小，无本地户籍的困难群众无法得到同等的社会保障服务。从长远来看，这样会增加社会不稳定因素，也限制了人力资源的有效流动。

(三)城镇解困资金来源渠道单一

城镇解困工作的开展离不开资金的保障，目前主要财政资金是城镇解困资金的主要来源，非财政资金投入少，资金来源渠道单一，解困工作覆盖面和力度都受到限制。地区经济总量会直接影响财政救助资金的支出，红花岗区财政资金“心有余而力不足”。由于遵义1997年撤地设市时原遵义市的离退休人员均划入红花岗区财政负责，早期处置的国资收益入不敷出等原因导致财政压力较大，无法满足日益增长的解困资金标准的需求。

(四)社会参与少，多元主体机制尚未建立

目前，城镇解困工作的主体依然是政府，虽然国有企事业单位、民营企业、爱心慈善组织也有参与其中，但是在数量和力度上都极为有限，加上当前的政策导向上重点在农村，城镇解困的社会参与度远远不足，持续性也不强，城镇解困的多元主体机制尚未建立。

四、遵义市红花岗区城镇解困工作的对策建议

城镇解困工作是一项系统工程，以基层党建为切入点，从党建引领、精准识别、联动帮扶、多元主体、动态管理、有效监督这六方面入手，“六位一体”的统筹推进，形成合力，使城镇解困工作持续有力推进。

(一)党建引领

党建引领，强化基层党组织建设，推动“三会一课”、“两学一做”常态化制度化，统一思想、转变作风、提升能力，充分发挥党员先锋模范作用，锻造一支政治过硬、业务精通的专业化城镇解困救助队伍。把党建工作和城镇解困的具体工作结合起来，凸显“党建+”的模式的优越性，积极推进社区组织规范化服务建设，建强服务组织，完善服务阵地，保障服务经费，落实服务制度，健全服务体系，着力提升服务困难群众的能力和水平。

强化宣传引导，营造全民认识、了解、参与解困工作的良好氛围，高标准、高起点打造示范典型。针对城镇困难群众中的解困消极思想做好心理疏导和扶志扶智的工作，使其摒弃“等、靠、要”的思想，激发内生动力，树立“通过劳动摆脱贫困，创造美好生活”的人生目标。

(二)精准识别

精准识别是有效开展城镇解困工作的前提和基础，政府在城镇困难群体认定标准和认定程序的制定上应充分考虑实际情况，更加民主、科学、合理、透明，确保解困资源真正用到最贫困、最需要帮扶的困难群众手里。

深化认识，强调信息资源对于精准解困工作的价值，摒弃数据信息垄断的习惯，形成数据精准、信息共享机制，切实提升扶贫工作的精准度。加大对各镇(街)城镇困难群体数据精准度和完整性的指导和督查，运用“大数据”信息技术，打造“城镇解困云平台”，实现数据、信息资源共享，打通核查渠道，进行动态监测，实现解困工作适时更新、台账管理，确保城镇困难群体对象数据信息完整和档案资料规范，从而提高城镇解困的精准度。

(三)联动帮扶

城镇困难群众的致贫致困因素是复杂的，而且还存在很多因素交织的情况，解困工作就要根据具体情况采取分类帮扶的措施。为了整合解困帮扶资源，政府要实施联动帮扶机制，成立“城镇解困领导小组”，主要领导亲自挂帅，相关职能部门纳入联动机制，统一调度管理。健全完善帮扶责任机制，各牵头单位和责任单位要明确责任，细化分工，建立工作台账，确保有专人负责城镇解困工作。

(四)多元主体

城镇困难群众数量多，解困任务重，需要更多主体共同合作。政府在城镇解困工作起到主导作用，在突出政府主体责任的同时，应引导社会力量共同参与，鼓励国有企事业单位、民营企业、公益慈善组织及其他社会组织和个人参与其中。建立以政府为主导，社会、企业、社区、家庭、个人多元协同、共同发力的多元主体协同机制。通过多元主体协同机制，搭建平台，拓宽解困资金的来源，以扶智扶志为基础，以壮大集体经济为重点，采取“政策扶持、项目整合、以奖代补”方式，激发内生动力，不断提升反哺民生的能力，从“输血”式的解困变为“造血”式的解困。

(五)动态管理

城镇解困工作按照信息到户、动态调整的要求，以建档立卡和“城镇解困云平台”信息管理系统为手段实施动态管理。用好“一表一卡一册”(城镇困难群体致困类别统计表、城镇困难群体结对帮扶“连心卡”、城镇困难群体解困帮扶工作手册)，将城镇困难群众档案管理做实、做细，及时更新、补充数据信息，按照任务清单落实各单位帮扶责任，定期召开城镇解困工作调度会，不定期对全区城镇解困工作进行指导、检查、督促，确保工作取得实效。借鉴农村精准扶贫退出机制、工会困难职工退出第三方评估方法、民政低保退出机制及流程，科学修改完善城镇困难群体解困退出机制，做到“进退有序”、精准帮扶。

(六)有效监督

建立健全有效的考评监督机制，强化责任督导，将城镇解困工作的工作情况进行严格的考核、评估和督查，工作成效纳入绩效考核评估体系。积极引入第三方评估机制对资金的使用、项目的管理、绩效考评评估进行专业化考量。完善督促检查机制，建立城镇解困工作督查通报制度，定期对城镇解困工作开展情况进行调度督查，不定期开展明察暗访，及时发现问题，督促整改提高，督查结果通报，确保任务有效落实。畅通督查渠道，号召群众广泛参与，接受群众监督。对于城镇解困工作中的违规违纪现象要加大问责力度，形成“高压线”震慑。