委托代理视阈下政府购买青少年校园足球服务的制约因素与对策

2019-10-08吴丽芳杨献南赵刚

首都体育学院学报 2019年4期

吴丽芳杨献南赵刚

摘要：各级政府通过市场竞争机制，向社会力量购买校园足球专业知识、足球技能培训、足球场地等，对青少年校园足球区域平衡发展起到了促进作用。但是，当前，政府购买青少年校园足球活动“向谁购买”“购买什么”“如何购买”？基于此，从委托代理视角，运用文献研究法、访谈法等分析政府购买青少年校园足球服务的方式，查找当前制约政府购买青少年校园足球服务的原因，构建政府购买青少年校园足球服务的路径。提出：提升对政府购买青少年校园足球服务的认识;建设政府购买青少年校园足球服务制度;培育青少年校园足球服务代理方市场;健全青少年校园足球服务监督机制——以期为完善政府购买青少年校园足球服务机制，进一步推动青少年校园足球活动开展提供理论参考。

关键词：校园足球;青少年校园足球服务;政府购买;委托;代理

中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract：Through the market competition mechanism， governments at different levels have purchased football professional knowledge， skill training， and venues from social forces， which have promoted the balanced regional development of youth campus football. However， there are still some problems in purchasing youth campus football activities， such as “from whom to buy”， “what to buy”and “how to buy”. Based on this， from the perspective of principal-agent， this paper uses literature review， interview and other methods to analyze the ways for the government purchase of youth campus football services， find out the reasons for the constraints， and construct the path of governments purchase of youth campus football activities. It proposes to raise awareness of the governments purchase of youth campus football services， to perfect the system of governments purchase of youth campus football service， to foster the agents of youth campus football service， and to improve the supervision mechanism for youth football services on campus， so as to provide theoretical reference for perfecting the mechanism of government purchasing youth campus football service and further promoting the development of youth campus football activities.

Keywords： campus football; youth campus football service; government purchase; principal; agent

從近几年我国各地的青少年校园足球发展报告中发现，校园足球教育资源存在区域间、学校间分布不平衡现象。2013年我国提出推广政府购买服务[1]，随着政府购买在公共服务等领域初见成效。政府购买校园足球活动成了撬动青少年校园足球工作开展的一个新支点，通过政府购买校园足球活动的方式，盘活中小学校外足球教育资源，从而促进青少年校园足球活动的开展[2]。各级政府通过市场竞争机制，向社会力量购买校园足球专业知识、足球技能培训、足球场地等，丰富了校园足球教育活动，促进了校园足球区域平衡发展，因此，政府购买青少年校园足球活动，不仅是实现足球治理现代化的要求，也是实现教育全面深化改革的一项重要举措[3]。

2018年，全国青少年校园足球特色学校已突破2万所，但校园足球活动有限，并且这一状况在一定时期内会长期存在，如何通过中小学校外足球教育资源促进青少年校园足球活动开展，成为中小学开展校园足球活动面临的一大挑战。在中小学建立政府购买青少年校园足球活动制度迫在眉睫。近年来，部分地区通过在政府购买青少年校园足球活动方面的探索，积累了一定的经验，在政府购买青少年校园足球活动过程中，如图1所示，各级政府、社会力量、青少年分别是委托方、代理方、使用方，并构成多重委托代理关系。委托方承担资金拨付、政策制定、监督管理，代理方获得委托方的财政投入以完成校园足球诸多事务[4]。地方各级政府与社会力量的委托代理关系以“显性”方式为主。青少年与地方各级政府的委托代理关系以“隐性”方式为主。但是，政府购买青少年校园足球活动“向谁购买”“购买什么”“如何购买”的问题仍然存在。基于此，本研究从委托代理视角，运用文献研究法、访谈法、成本效益分析法等分析政府购买青少年校园足球活动的方式，查找当前制约政府购买青少年校园足球活动的原因，构建政府购买青少年校园活动的路径，以期为完善青少年校园足球服务政府购买机制，进一步推动青少年校园足球活动开展提供理论参考。

1 研究方法

1.1 文献研究法

在中国知网（CNKI）以“政府购买公共服务”“政府购买教育服务”“政府购买体育服务”等检索词查阅了相关文献。收集了各级教育部门门户网站、各级体育部门门户网站、中国政府采购网、中国采招网等发布的相关招标、中标公告，部分学校的购买合同等资料。收集了部分政府购买青少年校园足球的案例。此外，笔者通过参加2017年北京市青少年校园足球特色学校评审和全国青少年校园足球特色学校评审，收集了北京市及全国青少年校园足球特色校汇报材料。以上检索到的文献与收集到的资料为本研究的开展提供了研究基础。

1.2 实地调查法

根据本课题研究目的，课题组于2017年5—8月实地调查了某市部分校园足球实验学校和某市部分青少年校园足球特色学校，就政府购买青少年校园足球服务的目的、购买方式等进行调研，深入了解了政府购买青少年校园足球服务的现状。

1.3 访谈法

本研究主要采用了面对面访谈方式，访谈对象主要有：1）北京市海淀区部分青少年校园足球实验学校相关负责人、厦门市湖里区部分校园足球特色学校相关负责人;2）参与青少年校园足球活动的足球俱乐部负责人、相关足球协会负责人;3）参与政府购买的校园足球服务的学生。访谈内容包括政府购买青少年校园足球服务的必要性、购买流程、购买合同制定、绩效评价与监督、政府购买校园足球服务过程、存在困难与瓶颈、绩效管理、学生的接受程度，获取了大量的一手资料。

1.4 成本效益分析法

成本指政府购买青少年校园足球服务所投入的人力、财力、物力等。效益指政府购买青少年校园足球服务后所取得的效果和利益。政府购买服务回报率是衡量政府购买服务质量的标准。政府购买服务回报率=成本/效益，政府购买服务回报率可有3种情况，回报率>1，即成本超过效益;回报率=1，即成本与效益持平;回报率<1，成本小于效益。政府购买相关服务所获得的效益至少应与其成本相等，这是政府购买青少年校园足球服务的起点[5]。因此，本研究基于政府购买青少年校园足球服务的案例，分析政府购买青少年校园足球服务的成本与效益，以期为政府购买青少年校园足球服务决策、绩效评估提供依据和参考。

2 政府购买青少年校园足球服务机制构成要素

本研究认为通过政府购买服务机制可促进青少年校园足球活动开展，笔者收集了部分政府购买青少年校园足球服务的案例（见表1），从“向谁购买”“购买内容”“购买方式”3个方面分析政府购买青少年校园足球服务机制的构成要素。

2.1 向谁购买

从委托代理的视角来看，委托方承担了决策、管理、监督等职能，代理方承担提供青少年校园足球服务职责。国外有关经验表明，非营利性组织和营利性组织提供青少年校园足球服务并存。例如，在英国，由营利性组织组织青少年校园足球活动为主;在日本，也由非营利性组织组织青少年校园足球活动为主。日本文部省为了解决足球师资不足等问题，在“运动队活动指导人员派遣制度”基础上，由足球协会、足球俱乐部等提供足球相关服务[6]。由表1可见，我国政府购买青少年校园足球服务的委托方主要是教育管理部门，代理方主要为高等体育院校、体育企业、体育组织等，以非营利性组织为主，营利性组织为辅。体育组织逐渐参与到青少年校园足球服务中，这与体育组织参与社会治理功能增强有关。由于校园足球活动的开展和校园足球政策红利的释放，校园足球协会、校园足球运动发展研究中心、青少年业余足球俱乐部、体育企业等有了井喷式增长，培育了多元的青少年校园足球服务代理方，为提供多层次的青少年校园足球服务培育了多元的代理方主体。

2.2 購买内容

笔者从表1的案例中归纳了青少年校园足球服务购买内容主要涉及5个方面。1）管理性服务，包括足球场地管理与维修、足球运动安全保障等，其中：场地管理与维修指新建、改造或租用学校足球场地;足球运动安全保障指购买相关保险，例如校方责任险、人身意外伤害险等。2）评估性服务，包括校园足球教育评估、校园足球特色学校评选、足球运动员选材等，即第三方评估，由足球或相关领域的专家组或体育组织，对青少年校园足球服务的教育功能进行评估、评选校园足球特色学校并对评选结果进行公示、对足球运动员选材全过程进行监管等。3）教学及教学辅助性活动，包括日常足球教学活动、足球在线课程、足球教材编写、课外足球训练活动、足球俱乐部活动、全国青少年校园足球教学展示活动、足球运动技术等级评定等。4）教育培训活动及青少年足球赛事组织服务，包括校园足球师资及教练员培训、青少年校园足球冬（夏）令营活动、足球精英运动员训练营培训活动、各级各类校园足球赛事等。5）信息技术支持服务，包括建设校园足球网站、校园足球赛事网络信息数据库等。通过互联网畅通校园足球服务供需信息交流渠道，建立不同校园足球参与主体表达需求的互联网渠道[7]。

2.3 购买方式

当前，政府购买青少年校园足球服务的主要方式有财政资助、项目申请、合同购买。财政资助指政府在体育组织建设过程中，根据参与青少年校园足球服务的规模和效果以经费、实物、政策等形式对相关组织进行扶持，是政府向相关组织购买公共服务的常见方式，其主要特点是委托方与代理方具有依存性。体育组织的发展需要时间的积淀和长期的经费投入，需要各级政府对体育组织进行长期经济投入与相应市场培育。从成本效益角度来看，体育组织发展的经济投入较大、壮大周期较长、社会效益见效慢。项目申请指由政府定期拨款，采用专项资金方式，通过招投标、项目过程监督、项目成果评估来规范项目管理。各级政府基于一定额度的经费投入将青少年校园足球服务以项目的形式委托相关社会组织或体育企业。从成本效益角度来看，政府拨付项目资金用于提供青少年校园足球服务，周期相对短，社会效益相对见效快。合同购买是通过市场竞争机制，遴选优势代理方，以合同形式购买青少年校园足球服务，是典型的政府购买青少年校园足球服务的方式。合同购买方式，需有多个代理方形成市场，从成本效益角度来看，政府财力投入最少，只拨付项目经费，周期短，社会效益见效快 [7]。从收集到的政府购买青少年校园足球服务的案例中发现，项目申请方式和财政资助方式多采用直属、直办、直管的经费管理模式[8]。

3 政府购买青少年校园足球服务的制约因素

3.1 购买青少年校园足球服务存在错位现象

在购买青少年校园足球服务过程中存在错位现象。1）认知错位。个别地方委托方在购买青少年校园足球服务过程中忽视了政府购买服务的经济条件，缺乏对当地经济发展水平的调研，过度采用政府购买方式，混淆了青少年校园足球服务采用政府购买方式的意图，忽略了对青少年校园足球服务质量的评价，甚至有的借机将校园足球工作责任进行转嫁[8]。2）任务错位。个别地方委托方在推进购买青少年校园足球服务的过程中，过度侧重学校足球队训练及竞赛。但是，校园足球师资紧缺是现阶段中小学需改善的重要任务，足球师资的短缺将制约校园足球运动的普及。笔者在实地调查时发现，通过聘请专业队指导学校足球队日常训练的案例居多，接受足球训练指导的多为少数学生，这与校园足球的重点任务产生了错位。

3.2 青少年校园足球服务属性界定不清晰

青少年校园足球服务属性的界定是委托方购买的基本问题，当由代理方提供青少年校园足球服务时，首要的问题是设定购买服务的内容，这就需要准确界定青少年校园足球服务的属性。从目前的政府购买青少年校园足球服务的案例来看，青少年校园足球服务类型十分繁杂，包括管理性服务、评估性服务、教学及教学辅助性活动、师资教育培训、青少年足球赛事、信息技术支持服务。例如广州市教育局采用项目申请方式购买了45所中小学足球训练服务、浙江省教育厅采用项目申請方式购买了青少年校园足球精英训练营活动、山东省教育厅采用财政资助方式购买了山东省校园足球活动发展规划、霞浦市教育局采用合同购买方式购买了校园足球场地建设。由上可见，青少年校园足球服务的属性与购买方式的匹配并没有形成定式。何种类型的青少年校园足球服务适宜政府购买，不同类型的青少年校园足球服务适宜以何种方式购买？这些问题就是缘于青少年校园足球服务属性界定不清晰。当前，大部分地方政府将青少年校园足球服务归类到教育和体育领域的公共服务，诸如体育教育教学课程开发、体育教学管理、学校体育竞赛活动等目录，对青少年校园足球服务的购买范围也界定不清晰。

3.3 青少年校园足球服务代理方市场培育不平衡

国外有关经验显示，青少年校园足球服务的公共服务属性较强，足球类体育组织是承接青少年校园足球服务的主要代理方。通过购买青少年校园足球服务来提升足球教学质量的一个基本假设前提是：建立具有市场竞争机制的代理方市场。然而，我国现有的足球项目体育组织总体上仍呈现出“量少”的特点。首先，从数量上看，足球项目社团的规模较小，尚未形成完备的青少年校园足球服务代理方市场。足球项目社团有1 715个，足球项目民办非企业单位有1 433个，这是足球项目社团的重要组成部分[9]。内蒙古自治区、江苏省、浙江省、山东省、广东省、四川省等地足球项目体育组织数量较多，西藏自治区、甘肃省、青海省等地数量较少，这与当前我国政府购买青少年校园足球服务多集中在内蒙古自治区、广东省等地的情况吻合。足球项目社团以各级足球协会为主，校园足球协会数量较少，只有北京市、山西省、山东省、广东省、四川省成立了校园足球协会。其次，从资金来源上看，足球项目社团的资金主要来源于社会捐赠、政府财政资助、提供专业服务收益等。公办性质的足球项目社团主要依靠政策扶持;民办性质的足球项目社团主要依靠社会捐赠。当前，青少年校园足球服务代理方总体承接力有限，不能充分满足校园足球活动需求。

3.4 政府购买青少年校园足球服务的委托代理机制中三方信息不对称

在购买青少年校园足球服务过程中，委托方在供需信息掌握上出现了信息不对称情况，不能完全掌握代理方的青少年校园足球服务情况。主要体现在由委托方与代理方信息不对称引发的青少年校园足球服务任务执行风险和委托方与使用方绩效信息不对称引发的监管风险。从成本效益角度看，这些风险使社会效益的实现存在较大的不确定性。一方面，委托方受购买青少年校园足球服务的经验、代理方数量有限等多种因素所限，委托方很难评价青少年校园足球服务代理方的服务质量。尤其在青少年校园足球服务代理方数量有限的情况下，委托方选择购买青少年校园足球服务代理方的范围狭窄，逆向选择风险增大，如果委托方未能选出最具优势代理方，将增加任务执行风险。另一方面，代理方与使用方绩效信息不对称引发的监管风险。从表2可见，购买内容较为具体，但是因部分青少年校园足球服务具有周期性和连续性，短期内难以评价。校园足球场地建设与维修、足球体育器材购置等服务绩效相对比较容易进行成本与效益评价。而校园足球师资培训、足球队训练等知识服务绩效，通常不易量化，较难进行成本与效益评价[10]。当前，对政府购买青少年校园足球服务的评价主要以服务人数、服务时间、服务频次等为主，使用方在参与青少年校园足球服务中遇到问题的反馈机制不健全，未进行过程性评价，容易使代理方与使用方因信息不对称而产生青少年校园足球服务质量监管风险。

4 委托代理视阈下政府购买青少年校园足球服务的对策

4.1 提升对政府购买青少年校园足球服务的认识

1）提升对政府购买的委托代理机制的认识。从委托代理视角而言，政府购买需要具备一定的经济、社会发展水平，并且要有监督机制来规范不同代理方的行为，降低相关风险，保障社会效益。政府购买青少校园足球服务的委托代理机制需具备一定条件，包括经济发展水平、青少年校园足球服务代理方市场等。委托方应立足于校园足球工作需要，通过政府购买青少年校园足球服务的方式调动代理方参与青少年校园足球服务，委托方要强化政府宏观调控职能。2）树立以青少年为本位的服务理念。青少年校园足球是基础教育阶段学校体育的组成部分，也是普及足球运动的重要措施。委托方在购买青少年校园足球服务前要充分调研青少年校园足球教学的具体情况[11]。委托方要充分调动社会力量资源，为青少年提供优质的校园足球服务，以推动校园足球活动的广泛开展和加大足球运动普及程度。

4.2 建设政府购买青少年校园足球服务制度

1）委托方要界定不同类型青少年校园足球服务属性对应采取的不同购买方式，要明确政府购买青少年校园足球服务的范围，以使政府购买青少年校园足球服务更具有可操作性，从而降低决策风险。足球运动保险、足球场地租赁、青少年足球赛事、足球课程网络平台建设等较为适合通过合同购买。足球运动教材编写、足球师资培训等，其属性正在由准公共产品转向公共产品，适合项目申请购买;评估性服务、教育培训、赛事服务属于准公共产品，较为适合财政资助方式购买[12]。2）委托方要制定并完善政府购买青少年校园足球服务的政策和法规，包括规范政府购买服务的方式、购买程序、资金审核与管理办法、编制政府购买青少年校园足球服务指导目录、制定代理方承接青少年校园足球服务的资质认证办法等。3）委托方要制定或完善对代理方的监督措施和管理办法。

4.3 培育青少年校园足球服务代理方市场

委托方培育代理方市场要坚持“放、转、育、管”并重，释放政策红利，促进青少年校园足球服务代理方市场健康和可持续发展。“放”即简政放权。随着政府购买青少年校园足球服务機制的形成，各级政府要推进校园足球工作的管办分离，要激发体育组织活力，要引导社会力量参与青少年校园足球服务，要降低社会力量承接服务准入门槛，要扶持和壮大青少年校园足球服务代理方，要引导青少年校园足球服务的市场化运作。“转”即转移政府职能。要通过创新资金资助、财政补贴等不同购买方式，使代理方充分地参与青少年校园足球服务。要通过项目资金、自筹资金等方式扶持代理方发展壮大。“育”即培育青少年校园足球服务市场，在青少年校园足球服务市场欠发达地区，委托方要多采取定向委托等措施，促进建立青少年校园足球服务代理方市场机制。而在青少年校园足球服务代理方市场较发达的地区，委托方要采取清单式政府购买方式。“管”即加强对代理方市场的监管。加强对代理方的管理制度建设，例如青少年校园足球服务准入认证制度等。完善对代理方的监督机制，建立相关管理制度。

4.4 健全青少年校园足球服务监督机制

1）加强合同审查。委托方要根据校园足球工作需要展开调研，对购买计划进行论证，对代理方进行资质调研，进行决策前的风险评估，建立决策风险预警机制，确保青少年校园足球服务政府购买科学决策。委托方要加强对青少年校园足球购买项目遴选、资金监管、检查验收等环节的管理，加强青少年校园足球服务购买合同的审查，降低青少年校园足球服务购买合同中存在的风险。2）强化以项目申请方式购买的青少年校园足球服务绩效监管。通过量化指标对以项目申请方式购买的青少年校园足球服务的资金使用等方面进行评价。一方面，形成多元评价主体，不仅要有委托方的评价，而且要有服务对象的评价，还可引入第三方评价;另一方面，制定科学的评价标准，通过制定质量标准评价足球场地建设与维修等，以项目目标或结果评价足球教学及教学辅助性活动和足球教育培训等。3）建设青少年校园足球服务购买信用体系。建立代理方等级与信用评估制度，将评估结果与政府购买青少年校园足球服务相衔接，政府根据评估结果遴选青少年校园足球服务代理方，从而解决委托方、使用方、代理方之间的信息不对称问题。搭建青少年校园足球服务互联网信息平台，引导建立青少年充分使用青少年校园足球网络信息资源和互联网反馈渠道。通过建立青少年校园足球服务代理方信用体系，解决信息不对称的问题，确保购买信息透明、公开[13]。

参考文献：

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