郭矜　于漾

[摘 要]伴随着我国行政体制改革的不断深入，财政供养人口规模问题引起了政府部门的关注，关注焦点在于在我国现有的经济发展阶段与公共服务水平既定的基础上，用财政供养人口规模来衡量我国政府规模是否偏大。文章在对辽宁省财政供养人口规模进行合理确定的基础上，试图通过实证研究结论，分析相应的解决措施，进一步优化部门机构、减轻财政负担，达到对辽宁财政供养人口规模优化控制的目的。

[关键词]财政供养人口;规模膨胀;转移支付

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.103

理论上将政府财政供养的人口占总人口的比重称之为财政供养率，它不仅是政府效率的重要评价指标之一，也是衡量财政供养人员规模的基本尺度、进行相关比较的重要工具。一般来讲，财政供养人口与总人口数呈正相关，即随着总人口数的膨胀，财政供养人员的规模也会膨胀;与人口密度负相关，一般来说人口密度低意味着该地区公共服务支出成本较高，那么就需要更多的财政人员提供一定数量和质量的公共服务。理论上，某地区财政供养人员超编程度直接体现了对财政供养人员规模的控制力。计算公式为：财政超编率=（该地区实际财政供养人员-该地区标准财政供养人员）/该地区标准财政供养人员。超编程度越大，表明对财政供养人员规模的控制力越差。

1 辽宁省财政供养概况

1.1 基本情况

自我国分税制改革以来，辽宁省的财政供养人口规模不断增加，从2006年的149.9万人增长到2015年的167.28萬人，占辽宁省人口比重由2006年的3.56%提高到2015年的3.89%，其中在2012年这一比例突破4%。在2009年、2013年和2015年，由于辽宁省政府加快机构改革，使财政供养人口有少许的回落。据相关资料统计，在过去的十年间，我国各省份平均财政人口占各省总人口的占比维持在2.8%左右，辽宁省整体上高于国家平均1个百分点。见表1。

从辽宁省近十年的一般预算收入绝对数可以看到，辽宁省一般预算收入的绝对数虽然总体上增加，但增速一直在下降，可以推断出辽宁省财政供养人员规模和可支配财政收入的缺口与全国相较不断被拉大。也就是说，伴随着辽宁省财政供养人员份额的不断攀升，公共财政预算收入份额却不断降低，造成两者之间的缺口不断拉大。

1.2 实证分析

目前，我国财政部在测算地区均衡性转移支付时，主要将各地的总人口数和人口密度作为主要参考因素，因为国家存在的最重要目的是为公民提供公共服务，所以地区总人口数是财政供养人员规模的决定性因素。考虑到不同地区公共服务的成本差异化很大，所以本文在测算地区间财政供养人员规模时也主要考虑人口总数和人口密度。虽然经济发展水平、历史文化、行政区划等因素都可能对财政供养人员规模产生影响，但影响均不显著，所以模型将这些因素去掉。

选取我国31 个省（市、自治区）2009—2013 年的省级财政供养人口规模、总人口数、地区人口密度为样本，以各地区的财政供养人口规模（fp）为被解释变量，以地区人口密度（pd）和总人口数（tp）为解释变量构建模型，数据来源于历年《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》，通过比较解释变量对被解释变量的显著性和拟合优度分析变量之间的关系，方程如下：

Lnfp=c（0）+c（1）×lntp+c（2）×lnpd（1）

为了测算我国各地区适度的财政供养人员规模，笔者运用Eviews 6.0软件对该方程进行回归分析，回归结果表明拟合度达到96%，总人口和人口密度均在1%的水平下显著，说明方程显著性很高，可以用来预测财政供养人员的适度规模，见表2。

根据该统计结果和方程可以计算出各地财政供养人口适度规模，利用超编率公式计算出超编率，若超编率为正值，说明该地区存在超编人口;若该数值为负，说明该地区不存在超编人口，财政供养人口规模控制得很好;若某地区超编率越大，说明该地区财政供养人员规模相对过大。从样本计算的这个时间段上看，辽宁财政供养人口规模超编率非常高。从2009—2013年，经计算，超编率始终在20%左右，样本时间段内实际财政供养人口数依次为149.28万、150.12万、161.90万、170.72万、166.33万。而适中的财政供养人口应该为118.53万、121.73万、129.92万、138.64万、132.91万。

若进行横向比较，其他省份如四川省、江苏省、安徽省、广东省等财政供养人口的超编率一直很低;2009—2012年辽宁在31个省（市、自治区）中超编率位居第五位，到了2013年，辽宁省的超编率已经位居第二位，前面只有天津市略高于我省，可见辽宁省财政供养人口规模膨胀比较严重。

2 影响财政供养人口规模膨胀的因素

总体上说，我国整体或地区财政供养人口的规模膨胀是经济社会发展等客观因素相互作用的结果，也与政府各种优化和控制手段密不可分。

2.1 经济发展

改革开放以来，我国经济实现了30年的持续高增长，经济持续的高增长势必会带来社会对公共品的需求，加之信息不对称、垄断等负外部性因素的作用，政府会通过不断扩张来维护经济的良性运行，从而导致行政事业费的增加和政府规模的扩张;随着经济的发展，财政收入水平也会不断增加，财政供养人员的经费有了保障，在预算监督还不十分健全的情况下，各级政府有动力雇用更多的人员实现自身利益的最大化，这也导致财政规模的扩张;伴随着城市化进程的不断深化，公众对公共品的需求进一步提高了，同时城市化进程使公众的互动关系更为复杂，促使政府加强社会监管职能，导致财政供养人口规模扩张。所以财政供养人口规模的扩张与我国所处的经济社会发展阶段有一定的相关性，在某种程度上，不应该过分否定这种增长。

2.2 经济改革方式

由于我国特殊的历史原因，我国的经济改革一直在摸索中前进，经济改革时间较长，原有的计划经济体制和现有的市场经济体制在相当长的一段时期内共存，导致很多旧的政府部门无法适应新的市场经济的发展，但又无法舍弃。为了促进经济的发展，又要建立新的政府部门，机构设置重重叠叠，财政供养人口的规模也不断扩大。即部门实现了精减，但人员未实现精减，人浮于事的现状并未改变。尤其是1998年以后，我国到了向市场经济转型的关键时期，逐渐又出现了一些适应现代市场经济要求的机构组织，为了维护自身利益，这类机构往往会阻碍改革，对我国财政供养人员的规模和结构变化产生不利影响。

2.3 财政支出结构

随着我国经济和社会的高速发展，人们对公共物品的需求也越来越大，目前我国的人口结构特征决定了公众对教育和养老事业的公共需求不断扩张，从事相关工作人员的规模增加也是必然，但目前我国政府部门财政支出结构不合理的问题较为严重，人力资源配置不科学导致相关人员效率较低，造成人员冗杂，盲目扩招。在财政总支出结构中，行政管理费支出比例并未随着政府公共事务范围的变更而有所变化，在某些政府已经弱化的职能范围内，行政管理支出费用不降反增，导致政府职能转变较为困难。

3 对财政供养人口规模的有效控制

3.1 转变政府职能、加快人员精简

建立公共服务购买机制，引入市场竞争机制推进公共服务的市场化进程。将一些公共服务推向市场，如道路清理、垃圾回收和园林管理等，通过对公共服务的购买缩小这些领域的财政供养人员规模，调整财政供养人口结构，减轻财政负担。此外，转变政府职能还体现在缩小政府的规制职能，这是降低财政供养人员的基础和前提。政府规制职能过多主要表现在行政审批过于凌乱，据相关材料显示，审批事项中大约有40%是国家依据法律设立的，15%是依据省级政府或其他部门文件设立的，10%是依据地方法规设立的，用于行政审批的人员数量巨大。所以要推进以行政审批为主导的政府规制改革，减少多头审批的发生，提高行政效率，降低行政成本。根据政府部门职能的不同来确定政府人员规模的大小，整合部门、精减人员。严格控制政府等部门的招收人数，对各级政府和事业单位人员编制标准和范围进行法定化设置，严审程序。

3.2 开展绩效预算

改革开放以来，我国在很长一段时间内实行的都是“养人”预算编制，即财政供养人员的工资都由财政统一发放，一个地区的政府机关越多，分配到的财政资金也就越多，导致历次机构改革一直在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈中徘徊。若改变这种传统的预算编制规则，用以“办事”为依据的零基预算取而代之，将财政拨款和部门劳务挂钩，就可以进一步提高人员的积极性，并提高行政效率。若按照原来的总人口的60%与财政供养人口规模的40%计算人均财力，人均财力较弱，会得到国家更多的转移支付政策倾斜。在总人口数无法操作的前提下，多报财政供养人口可以获得更多的财政转移支付。改变这种计算方法后，按照标准财政供养人口数测算便可以弱化对财政供养人口规模虚报的动机。超编规模作为绩效考核的重要指标，将其与财政转移支付相挂钩，对于控制较好的地区给予奖励，适当增加一般性转移支付，控制不当的地区给予扣罚。

3.3 分类控制机制

对于超编率高于20%的地区，必须实施零增长，在10年之内压缩至标准规模，可以采取自然减员或者购买公共服务的方法;对于超编低于20%但仍较高的地区，可以进一步优化人员结构，在稳定规模的前提下提升素质。针对不同部门对财政供养人口规模的统计数据时有偏差，如长期以来，编办和财政部门关于人口统计数据偏差较大，基础性的工作很不完善。可以利用大数据和网络信息共享平台有效地避免管理上的疏漏，获取精准的数据支撑。在制定地区财政供养人口规模的编制率时，要综合考虑地区的生产总值、常住人口数和公共服务水平三个因素。并结合三个因素变动来制定不同年份的编制率理论上在其他因素不变的前提下， 适合我国地区通用的编制率标准是：地区生产总值每增加1亿元需要增加1个编制;常住人口增加1万人需要增加73个编制;一般公共服务支出增加1亿元需要增加78个编制。，实际情况需结合三个因素同时变动来综合测算。

3.4 财权下移、注重基层参与性

我国现有的财政体制几乎来源于1994年的分税制改革。从改革的效果来看，我国财政体制逐渐出现收入集权与支出责任下移的双向趋势，在这种环境下，地方财政更加依赖于转移支付。导致无论是发达地区的县乡基层政府还是欠发达地区的县乡基层政府都在很大程度上沦为“吃饭财政”，发达地区体现为“预算内吃饭、预算外建设”，而欠发达地区体现为“部分转移支付吃饭、部分转移支付建设”。虽然国家近年来加大了对欠发达地区的扶植力度，有力促进了城乡和区域间的协调发展，但这种财政投入并没有从根本上解决欠发达地区尤其是县乡基层政府对公共服务有效供给的激励问题，实际上却引起了地方政府财政供养人员规模的增加。所以在我国目前的财政体制内，缺少一个制度性的机制确保上级政府转移支付的高效利用，因此，财政上的分权和基层参与性的体制会有利于控制财政供养人员规模的增长，也必然带来更高水平的公共服务有效供给。

3.5 调整行政区布局

理论经验表明，财富集聚程度越高在规模较大的城市中体现得越明显，同时城市规模较大产生的发展成本较低。在我国地域范围内适当调整行政区域布局将为城市群的崛起提供可能，从而为经济发展奠定基础。同时，财政供养人口也存在着规模经济效应，因而适度扩大行政区域范围可以控制财政供养人口规模的膨胀。对于某些省份中较小规模的县与乡，按照当地独特的产业机构和经济发展方式进行扩围，对资源匮乏和发展受限的地区、行政机构无法满足正常运行的地方政府，可以采取相邻县乡合并的方案，扩大区域发展空间，以强带弱，将压缩财政供养人口规模和调整结构并重。

在对我国财政供养人员规模进行有效控制的过程中，一定要充分考虑经济发展水平的因素，只要某个地区财政供养人口规模的膨胀速度并没有带来行政效率降低，便可以认为其尚处在合适的范围内。此外，还需加大对财政供养人口的结构变动的关注力度，即财政供养人口总量的膨胀到底是哪部分的结构带来的，是在职部分还是退休部分、是事业部分还是集体部分，结构的划分对政府全面准确掌握财政供养人口的现状及趋势具有深远的意义。

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