梅富春

财政项目支出是政府行政单位为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本的预算支出以外，财政预算专项安排的支出。其执行实施的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實现其意志过程中体现出的管理能力。同时，政府项目的产出多为公共产品或服务，较少能参与市场竞争，所以其产出成本不能通过市场价格的信号自行调校。那么该产出的界定，使用怎样的评价准则和操作规则能够促进竞争，降低成本？即如何在有限的资源分配下，既达成项目的实施效果，又保证项目实施的经济性和效率性是政府项目支出工作的核心所在。这也是财政项目支出目标管理与支出绩效评价的出发点和着力点。

政府项目的产出多为公共产品与服务。它的特征是具有非竞争性与非排他性，该产出因所有权与使用权非私有而不能通过市场价格作为信号指引和判断标准来检验投入与产出、产出与需求的信息是否对称。亦不能通过市场价格作为竞争准则来调整生产要素的投入与退出，改善流程，提升服务和技能，实现成本的优化。

既然竞争在公共产品与服务的产出终端因缺少市价的引导难以形成，那么是否能在该产出的供应前端和中端自我构建？让财政项目支出供应环节在新的竞争规则下促进分工、专业生产和协同，缩减信息费用，优化成本。

公共产品与服务供应环节不构建竞争的操作规则有计划任务和目标考核。计划任务的优势是对生产的投入、产出的分配有事先的统筹与规划，目标明确;缺点是实施过程中所有权、执行权、收益权分离或不一致，无法充分调动人的积极性，且信息反馈的通道过长，信息费用过大而无法有效及时的调整生产要素结构。计划任务准则的使用更多是在前期规划和统筹指导上面，如世界各国制定的城市发展规划、联合国的碳排放计划、美国针对次贷危机推出的经济刺激计划等。目标考核是通过项目达成度检验目标成果。它的优势是使执行部门所扮演的角色明确，并与岗位责任制相结合，有效的将个人绩效和整体绩效相结合，较好的调动工作人员的积极性，促进了管理能力的提升。缺点是重结果，轻过程。以结果为导向的，缺少在执行过程中对事实局限和目标可行性的反馈和方案调整，目标分解方式单一，责任与激励落实难到位，事后监督成本高。2017年度是中央转移支付中医药资金全面开展绩效评价的第一年，考评地方单位项目91项，考评结果其较全面的反映了以往财政项目支出在目标考核管理下存在的问题：执行项目目标考核不达标的有31项;预算未全部执行的有18项;无实施方案或方案不完善的有9项;资金使用不合规有7项;未单独建账4项;原始单据不完整、预算未执行各有3项;项目执行过程不合规1项。事实证明：上述两项操作规则因目标结果固定，而实施过程和实施结果缺乏有效的评估和调整手段，对实施效果与成本控制的各项环节缺乏激励，构建竞争是较困难和不充分的。

公共产品与服务供应环节构建竞争，需要从两个维度入手。第一个维度是在方向明确下的目标竞争，即对项目实施的绩效目标实行动态的管理。项目的实施部门在方向明确，项目预算内，以项目实施绩效的质与量论英雄，而不仅限于完成下达的基本目标。项目考核和评价部门可以用对比考核加激励的方式鼓励项目实施单位提高目标达成的质量与效用。省市县各同级部门的GDP考核与评比即是绩效目标动态管理构建竞争的最好体现。第二个维度是在基本目标达成下的成本效益评价。同一个项目任务，不同的单位部门实施起来有不同的分工形式和结构成本，同一个单位部门在不同的期间实施起来也有不同的成本和效率。成本效益评价可以引导各单位对项目实施环节中的分工与协同的效率、经费使用的效益进行对比反思、借鉴和自我改善。

两个维度也可看作是从业务和财务两条主线来实施政府项目支出的绩效考核和评价。分割实施环节对项目目标、方案设定、实施进度、进度实效、项目完成的整体绩效做出实时管理和有效评价。分割期间对资金的下达、资金使用情况、资金使用成本效益做出准确的审评。在全面考评与激励的竞争之下，财政项目支出的实施主体可根据实际情况和局限变化，设定和调整方案，提高项目实施结果的质量;财政项目支出的管理主体和评价主体可根据项目进度分析和资金使用分析，在项目实施环节增加分工、专业生产和协同，优化流程和工序，不断提高项目的成本效益。

财政项目支出即公共产品与服务供应的实施环节，是人、财、物等多项生产要素的组合共建。是分工、专业生产、协同与分配等多种组织形式下的合约结构。倘若无法构建竞争，则自发的要素结构改善和成本优化难以形成，取而代之的是被动的接受与完成任务。两者相比较，竞争下的自发调节不仅能节省大量的讯息费用，减少信息对称的滞后性，还节约实施过程的质量监督耗费。因此通过项目支出目标管理与支出绩效评价构建供应环节的竞争体系，是提高财政项目支出工作效率效能的科学方法和重要手段。（作者单位：海口市人民医院）